民族乡政府技术效率：基本元素、制约与提升

    许应祥

    摘 要：政府技术效率是政府效率的第一要素，其中人员效率是首要元素、组织效率是基础元素、社会效率是目标元素。特殊的外部行政环境、尴尬的政权性质定位、滞后的管理体制成为主要的制约因素。提升民族乡政府技术效率需要在政权性质、管理体制、物质技术和人力资源等方面得到有效保障。

    关键词：民族乡；政府技术效率；基本元素；四个保障

    民族乡是我国特有的一种乡级政权组织形式，为散杂居少数民族管理内部事务、行使当家作主等各项权益起到了极其重要的保障作用。截止2013年底全国共有1088个民族乡。 政府技术效率是政府效率的第一要素，民族乡政府技术效率的高低不仅事关我国法律法规、民族政策在农村散杂居地区的贯彻实施，同时也将直接影响到民族乡的社会管理能力建设。

    1 政府技术效率的基本元素

    虽然目前学界并没有就政府技术效率这一概念作出权威的界定，但从现有的文献来分析，政府技术效率是广义政府效率的一个不可或缺的组成部分。政府效率内涵的界定实质隐含了政府技术效率的基本内容和主要元素，二者之间存在一种包含与被包含且呈现出成正比的关系。在科技日益发达并普遍运用于政府管理的今天，政府效率首先要求技术上有效，具有较高的技术效率。[1]

    （1）人员效率是政府技术效率的首要元素。"人存政举、人忘政息"道出了自古以来"人"在政府管理中的突出作用。现代人力资源管理理论也充分说明，人是管理之本，在整个政府管理活动中，人始终起着决定性的因素。正如美国经济学家保罗·克鲁格曼（Paul R. Krugman）指出的那样，东方最好政府的技术效率突出表现在有效率、有绩效、负责任的行政官员能够提供安全和良好的机会，以此改善生活水准。[2]由此可见，人是组织机构的第一要素，人员效率也是政府技术效率的首要元素。

    （2）组织效率是政府技术效率的基础元素。组织是行政管理活动的载体，所有行政活动都必须以组织的形式得以开展。"在行政学科中，不论是公共的还是私人的，基本的'善'在于效率。行政科学的基本目标是花费最少的人力和物力来完成正在进行的工作。因此，效率是行政价值尺度上的最高原则。"[3] 管理科学理论的大部分代表人物一直把研究政府技术效率摆在突出位置，他们一直大力倡导通过政府工作人员、政府组织各内设机构的有机协调与同力合作来提高政府效率。从这个角度来分析，组织效率是政府技术效率的基础元素，研究政府效率也就必须从政府技术效率着手。

    （3）社会效率是政府技术效率的目标元素。公共管理的目标是为了加强和维护现有的基本社会秩序、提高管理的效率与能力、提高服务质量和改善公共责任机制，从而更好地实现社会的民主、平等、公平和正义。"无论在理论还是在实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平和平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密。"[4] 虽然政府技术效率包含了诸多目标，但社会效率乃是其最重要和最根本的目标元素。

    因此，从以上的简要分析可以看出，政府技术效率它是集政府组织效率、管理效率、行政人员的工作效率、社会效率以及技术运用效率等为一体的综合性概念。[5]

    2 影响民族乡政府技术效率提升的基本因素

    鉴于篇幅所限，本部分仅仅分析直接影响民族乡技术效率的几个主要因素。

    （1）相对特殊的外部行政环境。"边远、山区、闭塞、高寒"等往往是对民族乡自然环境的真实描述。而相对恶劣的自然环境又深刻地影响着这些地区的经济社会发展，按照联合国制定的购买力平价每人每天消费2美元的标准来衡量，在我国至少有60%的民族乡中还处于贫困线以下，尤其是地处西北、西南的民族乡，甚至连中部地区的民族乡也同样存在发展缓慢的现象，以江西为例，到2010年底，在农民人均纯收入上，全省8个民族乡只有3个达到或超过全省平均水平，仍有一半还没有达到当地的平均水平。[6] 另外，我国少数民族那种"大分散、小集中，大杂居、小聚居"的分布格局也决定了不同民族在语言文字、风俗习惯、心理模式等方面都有各自的特点，形成了错综复杂的社会环境。这些特殊的管理环境在客观上直接制约着民族乡政府技术效率的提升。

    （2）尴尬的政权性质定位。1954年的宪法确立了民族乡制度，后因种种原因很长一段时间学界没能对此进行深入研究。1992年金炳镐教授对民族乡政权的性质、地位和作用第一次进行了较为系统的研究，自此部分学者开始关注民族乡这一政权。从现有的资料来看，对于民族乡政权定位成为研究的焦点并出现了不同的观点，形成了以金炳镐、江家福为代表的"补充说"、以沈林为代表的"独立说"和以匡自明为代表的"综合说"等三种较为典型的观点。正如金炳镐教授指出，民族乡的性质和地位具有两重性，即"明确性"和"不明确性"。 [7] 意即现有的法律法规及相关文件已经明确民族乡不属于一级自治地方政权，同时又明确指出它是不同于一般乡镇级基层政权。但对于介乎这两者中间的民族乡，其性质、其地方到底是什么却并没有给予明确加以说明和界定。这种相对"尴尬"的性质和地位间接地制约着民族乡政府技术效率的提升。

    （3）滞后的内外部政府管理体制。从外部体制来看，主要体现在科层制还处于有待大力完善的过程中。"科层制并未死亡，也永远不会死亡。作为一种组织方式，它从未被充分使用过。"[8]但是在现阶段的我国，基层政府尤其是与老百姓联系密切的乡镇政府（包括民族乡）还在很大程度上存在着不规范履行基本职责，本属于常规性的业务办理，也往往可能需要行贿才能推动。[9]从内部来看，与一般乡镇政府一样，民族乡政府内部管理体制在职能定位、机构调整、行为规范、干部队伍建设、财政运转以及各种社会力量的有机整合等六个方面还存在面临很多的困难。

    当然，制约民族乡政府技术效率的因素还很多，比如信息化程度低，电子政务建设滞后；有关法律法规的不健全等等，限于篇幅，这里不一一列举。

    3 民族乡政府技术效率提升的有效途径

    （1）政权性质的保障：进一步强化民族乡的"民族性"。民族乡的"民族性"不仅体现在名称等"形式"上，更重要的是体现在机构设置、人事任免、职能配置以及政策的制定与执行等"内容"上。一是机构设置的民族性。每个民族乡需要设立专门负责管理民族宗教事务的专门机构，配备相应的管理职能和权限，该机构的行政级别应是副科级，由建乡民族的副乡长来负责该机构的基本工作；二是领导干部的民族性。《民族乡行政工作条例》第四条规定，"民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。"虽然该条例就民族干部配备比例作出硬性和具体的规定，但是在遵循乡长由建乡少数民族担任这一硬性条件外，在实际操作中还需要在政策上就区域内其他少数民族进入政府部门任职给予一定的照顾和倾斜，如比例一般不能低于少数民族人数在全乡总人口中的比例。三是管理职能的民族性。在配置和行使政府职能时，不仅要重点加强经济、政治领域的职能，还需要特别注重挖掘、整理和发扬少数民族文化，维护生态平衡以及正确处理民族、宗教间突发事件等社会管理的职能。四是公共政策的民族性。除了政策的制定，尤其需要突出的是政策的执行，即如何把上级的优惠政策因地制宜地得到贯彻实施。"条例"规定的民族乡优惠政策表现在方方面面，如第十条规定，"县级以上地方各级人民政府依照税收法律、法规的规定及税收管理权限，可以采取减税、免税措施，扶持民族乡经济的发展。"这些优惠政策需要在实践中得到切实的贯彻执行，发挥政策的效应最大化。

    （2）管理体制的保障：理顺民族乡政府的内外部体制关系。一是理顺外部关系。与民族乡具有直接联系的外部体制关系，主要包括县乡关系和乡村关系。就县乡关系来分析，首先是要实行权力的下放，改革县乡条块分割的管理体制。要"有重点、分层次逐步地把驻民族乡的条条机构和单位尽可能交给民族乡政府的管理体制，以便使基层政权把可能掌握的人力、物力、财力等集合起来，把基层社区的各项事业办好。"[10] 使得民族乡成为一个完整意义上的政府。二是要建立现代的领导干部选任制度，上级政府要为民族乡乡长的直选制度创造良好的条件。站在民族乡政府的视角来分析，要更高效地协调"乡政村治"关系，就要变传统的管理方式为现代的治理方式，让村组织作为一个平等的治理主体参与到整个政府治理中，充分发挥村级组织在政府和社会治理中的作用和能力，从而为构建和谐的"乡村"关系提供了基础保障。二是从内部关系来看，首先是要理顺"乡政"权力的运行体系，进一步增强政府在整个政权建设中的权威和作用；其次是要加强内部事业单位的改革，逐步实现事业单位管理的社会化；再次就是以职能为基础实现机构的有效重组，提升组织机构运转效率；最后就要加强组织文化建设，建设学习型政府和一支稳定的重视终身学习的公务员队伍。

    （3）物质技术的保障：增源节流，大力推进电子政务建设。一是财政保障。增源节流，提升民族乡政府的财政实力。在坚持"乡财县管乡用"财务管理制度的基础上要创造性地建立适合民族乡现代财务制度。厉行节约、增源节流应该成为所有政府工作人员的一种基本工作习惯和作风。政府财政实力的增强，最重要的就是要学会如何"创造"财富，一方面学会借助外力，外力主要是指外在的优惠政策和人财物等基本资源；另一方面就是学会挖掘"内功"，充分挖掘并发挥自身的优势，着力培育、扶持具有地方特色又有发展潜力的产业，实现"输血与造血功能"的有机统一，从而拓宽民族乡政府财源的渠道，增加财政收入。二是技术保障。加强民族乡电子政务建设涉及到方方面面，包括统一规划、资金支持、人才培养、技术支撑、制度保障、领导重视，等等。在建设的过程中需要特别明确发展电子政务意义，要彻底改变那种电子政务建设的根本动因在于应付上级检查，顺利完成年终考核的消极被动意识。在内心深处认识到电子政务对于提高政府办公效率，创新管理体制，为公众提供更多便捷优质的服务的积极意义。

    （4）人力资源的保障：搞好人力资源管理，加快建设"三满意"的现代公务员制度。公务员制度建设是一个系统工程，其根本目的就是要建立一套群众满意、公务员满意和组织满意的"三满意"制度。除了在"进口"环节必须在民族构成和基本素质把好关之外，还必须特别注意优化人才成长环境，搞好人力资源管理。对于民族乡来说，因其所处环境相对艰苦，常常陷入"人才难求更难留"的困境。因此，在重视硬环境建设之外，特别要建设好公务员工作和发展的软环境，培养一种终身学习的氛围，积极引入良性竞争和正激励机制，建立人才上下、进出相对自由的畅通渠道，养成重视人才、尊重知识的良好风气，让他们能安心地为本地各项事业服务好。

    总之，民族乡政府技术效率的提升是一项系统的工程。对于经济社会等各项事业发展还相对滞后的民族乡来说，单靠自身的力量是远远不够的，还需要大力借用包括其他政府、社会组织、市场主体和公民等各种外部力量以形成合力，实现在短时期内民族乡政府技术效率的有效提升。

    参考文献：

    [1]毛寿龙.有效政府的基本价值[J].天津行政学院学报，2003（1）：24-28.

    [2]Krugmen P.M. The Myth of Asian's Miracle[J].Foreign Affairs，1994（73）：62-78.

    [3]"Administrative Reorganization"，1 The Journal of Politics 192-193，1939转引自，颜昌武、马骏编译.公共行政学百年争论[M].北京：中国人民大学出版社，2010.36.

    [4][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003.204.

    [5]唐天伟，许才明.我国政府技术效率的主要症结及优化[J].中国流通经济，2009（9）：37.

    [6]"十一五期间全省民族地区经济社会发展情况"[EO/BL]，江西民族宗教网

    http：//www.jxmzj.gov.cn/jxmz_1/mzgk/201110/t20111007_176630.htm.

    [7]金炳镐.民族理论通论[M]. 北京：中央民族大学出版社，1994.412-413.

    [8]]竹立家、李登祥等编译.国外组织理论精选[M]北京：中共中央党校出版社，1997.342.

    [9]李习彬、李亚.政府管理创新与系统思维[M].北京：北京大学出版社，2002.141.

    [10]李俊清等.民族乡政府管理[M].北京：人民出版社，2009.95.

    基金项目：2012年度教育部人文社会科学研究青年基金项目《"十二五"时期我国中部地区民族乡（镇）政府社会管理能力建设研究》阶段性成果（立项者：许才明；编号：12YJC850024）