农村产权改革初探

    谢秀山

    摘 要：党的十七届三中全会研究部署推进农村改革发展问题，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，具有十分重大的现实指导意义和深远的历史意义。而农村产权改革的重点应面向农村集体土地改革和农村私有房屋的改革。

    关键词：农村；产权；改革

    引言:我国现行的农村土地使用制度即家庭联产承包责任制至今已沿用几十年，随着经济一体化和全球化的发展，这种土地制度已成为制约农村经济发展的重要因素，而农村私有房屋却由于受这种土地制度的约束，一直没有合法的产权登记，无法进入市场流通，因此必须进行加快农村集体土地改革和农村私有房屋的改革。

    1.1 农村土地使用制度改革

    1.1.1 我国农村现行土地制度存在的弊端

    一是农村土地使用中违规浪费现象令人担忧，表现在：首先是企业利用农村建设用地粗放，根本不考虑集约节约用地，企业粗放浪费、村组干部违规流转、宅基地超标建设发證、零散居住造成“空心村”等多种违规、浪费现象不同程度存在。土地资源闲置浪费严重。企业圈占的土地有近一半没有得到有效利用，有的让土地长期躺着晒太阳，有的打几根水泥桩后闲置在一边；其次是现阶段宅基地多数是占用耕地，浪费较大。经济发达的一些地方，经过城市化与工业化的快速发展，集体经济组织基本没有空地可作宅基地分配给村民。现在的“分配宅基地”多数是指批准村民在自己的承包地和自留地中划出一部分作为宅基地来建房，因此村镇建设规划控制难以执行，农村普遍存在乱占耕地、批少建多的现象，集体经济组织对此控制不力，土地浪费比较大；第三是宅基地非法流转情况普遍，宅基地分户及继承情况多。调查发现，农民宅基地和房屋非法流转现象普遍存在，特别是城郊结合部尤为突出，村、组干部出卖宅基地的现象经常发生；第四是农户超标准建房的现象也不同程度存在。居民点占地过大，利用粗放。随着生活水平的提高，农民对宅基地改善的要求也越来越高，加上一些农民超标建房，占用土地较多；第五是农民零散居住造成“空心村”现象。农村建设用地管理原本就是一个薄弱环节，居民点分布散落、布局零乱。一些农民零散居住，旧房子没有及时拆除，又乱占宅基地盖新房，形成了一定的农村废弃宅基地。“空心村”往往是外围新房林立，中心旧房破烂不堪无人居住，造成土地的巨大浪费。调查发现，由于分布散落，有相当部分的农村居民点基础设施建设滞后，缺少交通、排污、生活垃圾处理等设施，且不少居民点生产与生活用地混杂，用地无功能分区，这样的用地环境对农民身体健康危害很大。

    二是农民土地权益尚未得到有效保护，低价征收征用农民土地、补偿不到位等问题较突出，征地纠纷频繁发生，在一些地方农民土地权益仍屡屡遭受侵犯，土地并没有真正成为农民的财产，在农村目前这样一个环境下，只要讲土地是集体的，那么集体的“代表”即村干部就可能会行使自己的控制权。再如果土地很值钱(如城郊)，掌控土地有很多油水可捞，有些干部们就可能侵害农民的土地权益。农民的土地承包权面对依靠组织资源而成立的集体所有权，显得十分脆弱。在多种制度因素的作用下，失地农民已成为严重的社会问题。

    三是现在实行的农村集体土地所有制，类似于“物权法”中讲的“共有产权”，不是容易退出的“按份共有”，而是几乎不能退出的“共同共有”，就是说农民的土地产权归属一个集体，农民不能退出；退出这个产权结构，就要放弃产权。这种产权制度效率不高，而维护成本很高。为防止这种产权被强势人物掌控后变为寡头产权，一般需要一种民主制度来加以钳制，即使如此，低效率的弊端还是难以克服。因此，“共同共有产权”的适用对象应减少到最低限度，但凡能“按份共有”的，决不“共同共有”。

    1.1.2 推进新一轮农村土地制度改革

    目前导致中国农村社会不稳定的第一因素，还是土地问题。下一步具体怎么改？我建议：

    a.放开产权，管住规划

    (1)通过改革，国家可以给出一个更强烈的保护农民的权益的信号，一是把土地财产权还给农民，给农民发证，发证以后农民才有保卫证件的兴趣和欲望，例如，在土地确权的基础上，宣布农民土地承包权永远不变了，承包权可以转让，可以抵押，可以继承；二是大力发展农民金融组织，由农民自己入股组成金融组织，这样有利于保护农民的利益和权益，长期以来银行并不拿农民的土地承包权作为抵押，虽然有些地方也是鼓励参与，但是在实践中却是很难的，因为存在法律障碍、交易成本过高的问题，发展农民合作金融组织有利于促进土地流转。但土地的使用要符合国家的规划，例如农民不能随便把土地卖给房地产商来盖房子等。

    (2)土地关系的调节、处置实现社会化、法制化，对于土地避免由少数村干部说了算，有了土地纠纷，让农民找仲裁机构，或者找法院。村干部仅仅管农民授权的村庄公共事务。

    (3)还要理顺在土地方面国家和农民的关系。国家出于公共利益，可以按照规划征收农民的承包地，但要有两个前提；一是要定义“公共利益”，不能随便搞一个东西就说是为了公共利益；二是要有公平价格。价格要协商，要参考市场价格，直接与买方平等谈判价格，要给农民让利，享受土地增值带来的收益，谈不拢，就要仲裁，或者诉讼。

    以上几条概括起来就是“放开产权，管住规划”。这两个方面互相制约，相得益彰。有国家规划存在，其实就有了产权的制约，

    b.赋予农民具有物权性质的土地产权，使农民能够获得财产性收入。

    (1) 明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。据调查，中国农民的土地所有权，91%是归村民小组所有，但这一级组织却没有独立的法律地位，致使土地所有权主体虚置，这是征地过程中农民土地权益流失的根本原因。为此，要明确界定国家作为土地终极所有者的权能，各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上，主要扮演服务者、监管者和仲裁者的角色；规范集体(乡、镇、村或村小组)享有对农村部分土地的所有权，使其主要扮演农民土地权益维护者的角色；明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权，使农民成为独立的产权主体。农民外出就业举家搬迁的情况下，允许其所拥有的土地、住宅使用权流转和变现。

    (2)尽快研究出台土地物权法配套法规。土地是最重要的不动产，但我国的法律体系中尚无不动产登记法。国土资源部门应该适应《物权法》颁布实施的新形势，加快推进《不动产登记法》立法研究工作，为国家出台《不动产登记法》做好前期准备。同时，各地方也可结合本地区土地登记的实际，加快制定本地区的不动产统一登记办法，为国家立法积累经验。

    (3) 建立对农民土地权益纠纷的法律援助制度。由于土地制度变革相当复杂，需要一个较长的过程。当前要尽快建立农村土地纠纷的法律援助，使农民土地权益遭受侵害时，能够方便地获得法律救助。

    1.2 农村私有房屋产权改革

    1.2.1 农村私有房屋产权状况和存在问题

    ①产权状况。目前在我国，城市房屋和农村房屋实行不同的产权登记制度。对城市规划区国有土地范围内的房屋，国家实行房屋所有权登记发证制度，而农村集体土地上的房屋由于没有统一的法律法规的规定，大多数都无法取得房屋产权证书，虽然最新出台的《房屋登记办法》在2008年7月1日起已施行，但在该《办法》第四章中关于集体土地范围内农村住宅房屋登记的规定却写得不够详细，而且是对农村的房屋所有权登记之后发生的转移和抵押却做了严格限制和规定，为了避免村民出卖房屋后变得居无定所，国家曾再三重申除本集体经济组织成员外，禁止农村宅基地的买卖，禁止城市居民到农村购置房产。其实不管是在城市还是在农村，房屋产权证作为一种凭证，对房屋所有人来说都是一道法律上的“护身符”。而诸如农村房屋财产的利用、处理土地房屋权属纠纷、办理房屋的翻改建、法院的司法判决等，也都要以土地房产证书及其登记资料为法律凭据。

    ②存在问题。由于目前这一法律缺陷，在全球经济一体化进程中，无合法登记产权的房屋带来了一系列问题，一是使农村房屋与城市房屋在财产权利表现形式上存在差异，影响了农村房屋财产权能的实现；二是因此长期以来，没有合法产权登记的农房，受进入市场交易渠道狭窄的影响，使得这些资产无法得到变现；三是没有抵押凭证，使得抵押受到限制，融资渠道得不到拓展，不能充分发挥物的效应；四是随着大批农民通过进城务工等方式变成城镇居民后，大量农房被闲置在乡村，无法得到流转，造成社会资产的极大浪费。这些都不利于農村市场经济的繁荣和发展，也不利于农村社会的稳定和社会主义新农村的建设。因此，对农村私有房屋产权制度的这一状况应尽快进行改革，政府可参照城市房屋产权登记的相关法律制度，建立一套完善的关于农村农民房屋产权登记及交易和抵押的法律制度和法律体系。

    1.2.2 推进新一轮农村房屋制度改革的关键

    ①全面实行农房产权登记制度。按照城乡一体化管理原则推进集体土地房屋权属登记，开展集体土地上房屋登记，并非指为“小产权房”开绿灯，要符合国家有关的法律法规的规定，实现城乡和农村房屋登记制度的统一。

    ②允许农村房屋产权流转。只要规范了流转的条件、认证、有关程序等，应该允许农村房屋进行流传，国家一再强调要加大投入，实现城乡的统筹发展，这也不失为增加投入的途径。对农民来说，是将“死物”换成了现钱，提高了农民的融资能力，农民的资产因此流动起来；对买受人来说，满足了他们的需要。城镇居民到农村来，带来了先进的理念和大量的资金，带动了当地旅游经济的发展，同时也提高了当地居民文化水平，实现了城乡交融。

    ③农房可以用来抵押贷款。农村私有房屋具有充当抵押物的特征，其一具备交换价值；其二属于不动产；其三能够充分发挥农民对自主物的财富效应。目前在我国城中村农村，东部沿海，发达乡镇，许多农户拥有价值几十万甚至上百万元的私人住房，其有巨大私人财富不能发挥应有抵押，担保作用，是一个巨大浪费和资源配制不合理，同时不符合经济效益的主导原则。在现有的信贷条件下，农村贷款难的根本原因之一在于农户和农村中小企业难以找到有效的贷款抵押资产。一方面政府在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，应通过制度安排，建立专门的担保基金或担保机构从事农业担保服务。另一方面可以由地方政府出资支持成立农村信用担保的基金或机构，也可以通过鼓励措施引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行不动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。尽快修改《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等法律中有关不利于农地有效、正常抵押担保部分。巧妇难为无米之炊，农民手中没有钱，投资发展现代农业就是空话。因此通过建立农村住房抵押贷款运作机制，盘活农村住房固定资产，拓宽农民融资渠道，缓解农民贷款“担保难”问题，以增加对农民自主创新的资金供给，促进农业经济更好更快发展。

    结束语：党的十七届三中全会提出尊重农民的首创精神，重新把农村改革和发展确定为今后工作的重点。在今后相当长一段时间里，继续还权于民，维护和争取农民权益，必然成为推进农村改革的关键，这需要政府、社会、农民三方共同的努力。历史经验昭示，只有农民的权益得到充分保障，农民的创造性才能得到发挥，农村和城市才能和谐共进，农村改革才能进一步深化并迈上新的台阶。

    参考文献

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