大变局下美国中东政策的调整

    高祖贵

    中东地区这场大变局三年多的急剧变化，在持续冲击该地区各国发展方向和冲刷地区政治版图的同时，对自1991年海湾战争以来就独步该地区的美国同样造成重大影响。在此背景下，美国持续调整其中东政策，对地区局势乃至国际格局的演变造成了影响。

    美国在中东具有重大战略利益

    美国在中东的战略利益由来已久，自第二次世界大战结束前后全面进入中东，其在该地区的利益就不断扩展增大。冷战结束后，美国成为世界唯一超级大国并在1991年海湾战争之后确立了其独步中东的地位。中东在美国全球战略中的重要价值逐步被界定。1990年，老布什政府发表的《美国国家安全战略》报告指出，“自由世界”对中东北非“这一关键性地区能源供应的依赖，以及我们与这一地区许多国家的密切关系，继续构成美国的重要利益”。[1]1999年，克林顿政府发表的第二份《新世纪国家安全战略》报告写道，中东北非等地区的发展局势“将深刻影响美国的未来。它们将决定以色列和阿拉伯国家之间能否实现公正、持久的和平；这些地区的国家是否会全面加入我们打击恐怖主义和贩毒的斗争；它们是否会同意停止扩散大规模杀伤性武器（WMD）”。[2]

    进入21世纪，特别是“9·11”事件后，美国对中东北非地区的重视程度进一步提升。小布什政府执政八年，更是明确把中东乃至“大中东”作为美国国家安全战略的重点所在。2009年奥巴马上台后同样把“负责任地结束伊拉克战争并将注意力重新集中到范围更为广阔的中东”作为“重振美国在世界上的领导地位”的优先事项。[3]2010年5月，奥巴马签署发表的《国家安全战略》明确指出，美国在中东地区存在重要利益，包括：“与亲密盟友以色列在众多事务上的广泛合作，以及对以色列安全所做的坚定承诺；满足巴勒斯坦人民实现建国、获得机遇等合法诉求，发挥巴人民的卓越潜能；伊拉克的安全、统一以及建立民主和重新融入地区社会；促使伊朗改变谋求拥核、支持恐怖主义、威胁邻国的政策；不扩散；推动反恐合作、获得能源并使该地区融入国际市场”。[4]至此，美国在中东地区的利益界定变得越来越清晰而且具体，实现这些利益目标的基本路径也相应变得比较清楚。2013年9月，奥巴马在联合国大会上发表讲话时说，美国在中东拥有四大核心利益，即保护盟友和伙伴的安全、保障地区能源自由流向全世界、打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散。[5]

    由此可见，美国不同时期的不同政府对其在中东地区利益的表述和轻重缓急的优先顺序有所差异，强调的重点有所变化，比如小布什政府第一任期和第二任期的首要任务分别是反恐和结束伊拉克战争；奥巴马政府上台之初把推进以巴和平进程和撤出伊拉克放在更为优先的位置上，中东大变局发生之后则更加重视整个地区的政权更替情况、更加重视其盟友和伙伴的安全状况、海湾地区的安全和伊朗问题等。但概而言之，从正面意义上看，美国在中东的利益主要包括石油的出口、以色列的安全、阿拉伯盟友的稳定和安全、防止大规模杀伤性武器扩散、推广自由民主共五个方面；从反面意义上看，美国在中东面临的威胁主要来自恐怖主义、政治伊斯兰运动、阿拉伯国家的不稳定和内部冲突等三个方面。美国在中东地区的最终目标不仅在于实现和确保其在该地区的上述利益目标，更在于藉此获得对欧、日本、俄罗斯、中国、印度等其他战略力量的显著优势甚至制约手段，以维护和巩固其全球霸权地位。所以，尽管近年来由于美国内政和地区局势的变化，美国在中东的利益的侧重点以及不同利益点的重要性和轻重缓急程度发生变化，但总体利益考量尚未发生重大变化。从战略层面看，美国只要想继续维护其全球领导地位，就难以不重视中东。

    大变局损害和挑战

    美国的战略利益

    2010年底，正当奥巴马政府分阶段从伊拉克撤走全部美军作战部队，积极寻求推动以巴和谈，以及美、英、法、俄、中、德等六国与伊朗（5+1+1）就核问题展开新一轮谈判之时，大变局却从突尼斯开始迅速席卷其他阿拉伯国家乃至更为广阔的地区。这场变局部分也是美国推动的结果，美国对变局的发生也有所预见，但变局发生的时机、形式、烈度和随后带来的效应仍然出乎美国政府的预料。从三年多来局势的演变看，美国在中东的现实利益有四个方面所受损失和挑战比较突出：

    第一，阿拉伯盟友的稳定与安全遭到破坏，与美国的分歧扩大。在中东大变局的冲击下，美国的阿拉伯盟友政权发生更替，经济社会发展困难重重，政局持续动荡，这首先动摇了美国对中东地区政策实施所赖以支撑的基础。其中，埃及的政局变化对美国的影响尤显重要。穆巴拉克政府被推翻之后，曾经长期受美国打压的“穆斯林兄弟会”所支持的穆尔西政府上台执政。埃及穆尔西政府改善了与伊朗等地区国家的关系，其对外政策的独立性进一步凸显，美国对埃及走向施加影响的空间被压缩。2013年7月，埃及军方借助民主力量的支持罢黜了民选总统穆尔西，逮捕了“穆兄会”领导人，没收其财产，并在11月对穆尔西进行了首次审讯。穆尔西支持者与政府及其支持者持续对抗，埃及政局动荡不止。在此过程中，奥巴马政府不愿过深卷入，在两派之间寻求平衡，导致各派对美国的不满均不同程度上升。

    与此同时，美国与沙特关系也面临新的挑战。沙特作为美国在中东最重要的阿拉伯盟友，其国王阿卜杜拉对奥巴马政府最终抛弃穆巴拉克感到不满，对美离心倾向彰显。在奥巴马政府停止对叙利亚巴沙尔政府实施军事打击，与伊朗在核开发问题上实现历史性突破之后，沙特对美国的不满进一步上升。尽管沙美之间不断扩大的分歧不足以根本改变两国之间的盟友关系，但相互之间的分歧却呈扩大之势。

    而对那些正在通过政治、经济和社会变革来实现稳定的阿拉伯国家（如沙特和约旦等）来说，它们的改革进程仍将面临诸多挑战。实行君主专制的国家面临向君主立宪制转变的压力，实行君主立宪制的国家面临扩大和完善选举的压力，已经实现政权更替国家则面临国家重建的艰巨任务，这意味着它们作为美国在中东地区推行政策的盟友和伙伴，不仅难以提供足够的配合，相反还需要美国提供更多帮助，从而对美国构成压力。

    第二，伊朗在核开发问题上开始调整政策，增大奥巴马政府政策转变压力。从1979年伊斯兰革命以来，伊朗对美国构成的威胁一直呈上升态势。2003年伊拉克战争爆发和伊朗夙敌萨达姆政权被推翻之后，伊朗不仅没有收敛相反进一步扩张势力。2010年底中东大变局发生以来，特别是随着伊斯兰主义力量在多国政治地位的崛起，伊朗利用其在什叶派穆斯林网络和伊斯兰主义网络这两个方面的特殊资源和渠道进一步提升地位及扩大影响。2006年7月，黎巴嫩“真主党”与以色列发生持续三十多天的武装冲突，被视为伊朗支持的结果；2010年时任伊朗总统内贾德访问“真主党”控制的黎南部地区时受到领袖般的欢呼，这些均堪为例证。在中东地区此轮大变局之后，伊朗支持的“真主党”主导的“3·8联盟”所提名的候选人米卡提出任黎巴嫩总理。特别是随着叙利亚问题发展渐入僵局，伊朗公开表示要为解决叙危机出力，凸显自己对叙问题的影响力，并得到联合国秘书长潘基文、联合国—阿盟两任特使安南和卜拉西米等的重视。在伊朗看来，这些变化将促使中东地区格局进一步朝有利于它的方向发展。于是，伊朗在对外关系上采取攻势，其军舰自1979年伊斯兰革命后两度过境苏伊士运河，其利用作为轮值主席国的机会高调举办不结盟运动会议，彰显自己在解决地区问题上不断提升的重要作用和不结盟运动的反美反霸立场；宣布自己是掌握核聚变等技术并已经能够生产纯度为20%的浓缩铀的国家，希望与其他国家积极开展核技术合作，包括出售核技术。在美国和以色列看来，所有这些新事态都在从多个方面反复证明和强化“伊朗政权依然是地区安全最重要威胁”的判断。[6]在2013年8月伊朗新总统鲁哈尼上台执政并释放政策调整信息，特别是在11月24日美中英法俄德六方与伊朗就核问题达成历史性协议之后，美国国内对伊朗能否执行协议依然保持怀疑，对伊朗威胁的认知没有发生变化。

    第三，阿拉伯多国动荡和伊朗对外展开攻势这两个方面的共同作用导致美国在中东最重要的盟国即以色列的安全环境明显恶化。目前这场大变局对美国的挑战在很大程度上就是对以色列的挑战，反之亦然。由于以色列身处这个地区，所受挑战和威胁更为直接、切实和紧迫，其对威胁的感知和认识将直接影响美国的相关判断。对于以色列来说，阿拉伯世界亲西方的温和力量受到削弱就等于有利的安全因素减少。在以色列南面，穆巴拉克政府下台之后，穆尔西政府放松了在加沙地带对“哈马斯”的封锁，激进势力在西奈半岛坐大，这些变化使以色列感到来自埃及国内和“哈马斯”执政的加沙地带的威胁上升。在以色列北面，随着叙利亚巴沙尔政府开始把化学武器交由联合国禁止化学武器组织销毁，以色列越来越担心化学武器转移到黎巴嫩“真主党”手中，担心俄罗斯向叙提供包括S-300型导弹在内的战略武器，担心这些战略武器最后也流向“真主党”手中。如果局势持续恶化，并进一步向黎巴嫩、约旦和巴勒斯坦等外溢，那将给以色列的周边环境带来更多的不确定性。此外，在以色列看来，伊朗的威胁同样在上升。鲁哈尼政府为了缓和经济困难而在核问题上采取灵活政策，有关伊核问题的谈判在“5+1+1”框架下于2013年11月24日取得历史性突破。这使以色列感到伊朗以谈判争取核开发时间的战术可能得逞，内塔尼亚胡总理认为有关各方与伊朗达成的协议不是一个历史性协议，而是一个历史性错误，并专门派出代表团访美就此进行磋商。所有这些事态使以色列感到其安全环境变得越来越复杂。对此，以色列一方面加强自身军备建设，增强应对局势变化的能力；另一方面通过犹太院外集团等渠道寻求得到美国更多的支持，希望美国发挥作用以影响局势；此外，以色列越来越注重加强与俄罗斯、中国、印度、日本等其他大国的合作，为美国对其支持下降做准备。这使得美以分歧继续扩大，相互关系复杂性增大，成为奥巴马政府面临的又一个重要挑战。

    第四，伊斯兰主义力量影响力不断上升，温和力量和激进力量均对美国构成挑战。随着曾经反对和弹压伊斯兰主义的突尼斯、埃及、利比亚和也门等国政府在大变局中相继垮台，沙特、约旦、摩洛哥、科威特、阿尔及利亚等其他国家被迫开始不同程度地推进政治、经济和社会改革，议会和政府的组建、政府内外政策选择等都越来越多地受到民意和舆论的制约。这种政治环境的历史性变化，为具有良好民意基础的伊斯兰主义力量扩大政治影响力甚至上台执政提供了比较有利的外部条件。在此背景下，中东多国的伊斯兰主义力量纷纷加快政党化步伐，加紧调整内外政策，寻求以政党的身份和形象参与政治重建和变革进程，谋取政治权力，实现长期被压制的政治理想。“伊斯兰复兴党”在突尼斯成为制宪会议第一大党，并出面组建联合政府；埃及的“穆斯林兄弟会”宣布组建“自由和正义党”，并在随后举行的议会选举和总统选举中获胜；“正义与发展党”在摩洛哥立法选举中获得多数席位，该党总书记出任首相；利比亚伊斯兰主义的党派在议会选举中占据第二和第三大政治力量的位置；阿尔及利亚的伊斯兰主义力量利用紧急状态法取消带来的活动空间加紧扩展实力。加上早在2006年1月就赢得巴勒斯坦立法委员会选举绝对多数席位的“哈马斯”，以及在2011年6月由黎巴嫩“真主党”支持出任总理并成功组阁的米卡提政府，表明伊斯兰主义的力量上升。然而，随着埃及民选总统穆尔西被军方废黜，穆兄会被取缔，以及土耳其埃尔多安政府执政遭遇挑战，中东伊斯兰主义温和力量影响受挫。相比之下，“伊斯兰马格里布基地组织”、“阿拉伯半岛基地组织”、利比亚“伊斯兰战斗团”、索马里“伊斯兰青年党”等激进力量也在利用这轮变局带来的混乱和动荡壮大力量。基于此，美国调整了对伊斯兰主义尤其是叙利亚问题的政策。

    美国对中东有限干预

    和整合趋势日显突出

    面对上述多层面和多维度的冲击，以及国内政治、经济、社会问题因金融危机影响而不断凸显的双重挑战的挤压，奥巴马治下的美国中东政策已经从20世纪90年代的全面主导塑造转变成有限干预和整合，对中东这场变局加以塑造的意愿和能力已经明显下降。这在奥巴马政府对埃及局势、叙利亚危机、伊朗核开发和巴以和谈等四个焦点问题的政策变化上得到了比较充分的体现。

    第一，对埃及，美国在动态中寻求平衡。2011年2月，穆巴拉克政府在民众大规模抗议示威的压力之下变得岌岌可危时，奥巴马政府经过反复权衡，选择既维护美国支持民主发展的形象和声誉，又力图通过埃及军队来影响埃及政局演变的政策。2013年7月，面对埃及军方罢黜民选的穆尔西政府的第二次政局突变，美国一方面乐见埃及军方罢黜与美国分歧上升的穆尔西政府，既没有把这种罢黜认定为军事政变，更没有予以谴责；同时表示美国承认穆尔西是民主选举产生的总统，要求埃及当局释放遭软禁的穆尔西，以便建立“包容和可持续的民主”，力图继续维护美国支持民主的形象。综合两个方面的考量，美国的立场和政策趋于模糊化和中立化。在穆尔西被罢黜的当天，奥巴马总统发表声明说，尽管美国认为埃及未来最终只能由埃及人民决定，但他仍对埃及军方宣布解除穆尔西职务并中止现行宪法“深感担忧”。与此同时，美国继续力图使用援助这个杠杆来影响埃及政局发展。奥巴马政府继续提出在2014财年向埃及提供总价值为15.5亿美元的援助，包括13亿美元的军事援助和2.5亿美元的经济援助。在2013年8月埃及军方支持的过渡政府持续对穆尔西支持者进行弹压之后，美国国务院宣布将暂停向埃及运送大型军事装备，包括2.6亿美元现金援助和3亿美元贷款。埃及过渡政府对此表示不满，并呼吁扩大与俄罗斯的军事合作。

    第二，对叙利亚，美国从一度准备动武迅速转为寻求政治解决。2011年以来，美国支持以海合会为代表的阿盟为在其框架内解决该问题做出多方面努力，把通过全方位施压迫使巴沙尔下台作为首要政策选项，同时逐步加大对叙利亚反对派的扶持。但到2013年6月，随着美国国内高层政要纷纷表示有证据表明巴沙尔政府触碰到美国此前划定的“红线”即使用了化学武器时，以色列对叙境内所谓储藏准备转运给黎巴嫩真主党的伊朗导弹的地点实施了两次空袭，联合国叙利亚调查委员会公报宣布尚未获得能够确认叙利亚冲突各方使用化学武器的证据，叙利亚的局势变得益加复杂。8月21日叙利亚爆发化武危机，美国认定这是巴沙尔政府所为，宣布要进行惩戒性的有限打击。但随后俄罗斯提出叙利亚交出化学武器换取美国停止军事打击的方案，得到叙利亚和美国赞同。叙利亚危机从一度即将爆发的外部军事干预，转入以各方寻求政治解决为主，同时政府与反对派军队对抗继续的复杂状态。美国、俄罗斯以及联合国—阿盟特使卜拉西米等各方加紧斡旋，推动于2014年1月在日内瓦召开国际会议，为政治解决这场危机寻找方案。

    第三，对伊朗以压促变，推动核问题实现历史性突破。2009年奥巴马政府上台以来，在基本延续小布什政府在伊核问题上的“大棒加胡萝卜”双轨政策框架的同时，更多强调使用政治、经济、外交手段，对伊朗全方位施压。受此影响，伊朗的经济社会发展面临的困难不断加重，石油收入每天减少1.33亿美元左右，照此计算年度将损失450—500亿美元。[7]但是，伊朗并未因此寻求妥协，而是通过加快研制导弹和无人机、频繁军演等加强军事防卫能力，增加核技术开发设施，威胁封锁霍尔木兹海峡和对以色列及美国在中东的利益目标实施先发制人的打击，同时又保持战略克制，继续与国际原子能机构保持接触并表示愿意与美、英、法、俄、中、德等六国就核问题继续进行谈判等。伊朗的这些应对措施使得奥巴马政府以压促变目标实现的可能性下降，加上伊朗在叙利亚危机和伊拉克安全局势等问题上的影响上升，这使美国国内主张采取强硬政策的呼声上升，奥巴马政府在伊朗问题上实现某种突破的紧迫感增加。

    在此背景下，2013年8月正式上台执政的伊朗总统鲁哈尼为了发展经济，不断释放愿意在核开发等一系列问题上调整政策，与美国等寻求改善关系的信号。美国随即顺势做出积极反应，表示如果伊朗新政府选择实质性地和认真地履行自己的国际义务，寻找和平解决问题的办法，那么美国将是其真诚的合作伙伴。这为有关伊朗核问题的谈判实现突破提供了条件。2013年11月24日，伊核问题六国达成第一阶段协议，从而使该问题朝着政治外交解决方向迈出了重要步伐，之后能否继续推进取决于美伊各自内部不同政治力量的博弈以及其他利益攸关方的互动。

    第四，对巴以冲突，奥巴马政府力图推动和谈有所进展。2009年，奥巴马政府上台不久，就在埃及开罗大学发表讲话，表示要帮助解决巴以问题。然而，2010年底爆发的中东大变局，不仅使奥巴马政府无法继续推动巴以和平进程，而且使得以色列安全环境恶化和巴勒斯坦“哈马斯”地位提高，特别是使得以色列内塔尼亚胡政府与美国奥巴马政府之间的分歧大幅上升，加上奥巴马政府对外战略的注意力在亚太增多，这些因素导致美国推动巴以和谈的动力减弱和难度上升。2013年以来，在美国总统奥巴马第二任期首访就访问以色列的推动下，内塔尼亚胡总理明确表示愿意做出历史性妥协，同意巴勒斯坦人民建立一个与以色列为邻的非军事化国家。巴勒斯坦方面表示，赞同阿盟提出的新倡议。美国国务卿克里连续九次出访斡旋， 力促巴以双方在九个月期限内达成和平协议。在美国的积极推动下，以色列和巴勒斯坦于2013年7月在华盛顿重启直接谈判。经过十余轮的秘密谈判，克里于12月宣布谈判取得实质性进展。2014年1月，克里就任国务卿以来第十次访问以色列和巴勒斯坦，提议双方就最终和平协议的框架大纲进行讨论，涉及以巴未来国界、安全力量部署、巴勒斯坦难民安置等重大问题，以便在2014年4月底完成和谈。但和谈要取得重大突破，仍有诸多困难需要克服。

    在此过程中，奥巴马政府无论是使用外交手段，实施经济制裁，还是使用武力，都完全不同于小布什的单边主义做法，更加注重通过多边机制和借助国际力量，力求推动联合国安理会、联合国大会、联合国人权理事会等机制发挥作用，鼓励和支持英法等西方盟友以及海湾合作委员会所代表的地区伙伴甚至中国和俄罗斯等在变局应对过程中发挥重要作用。随着这种变化趋势进一步发展，美国和中东国家的关系、相关战略互动和地区局势都将进一步发生变化。

    【本文系国家社科基金2012年度项目“大变局下美国中东战略的调整、影响与我国对策研究”（项目批准号：12BGJ019）的阶段性研究成果】

    （作者系中共中央党校国际战略研究所教授，博士生导师，当代世界研究中心特约研究员）

    （责任编辑：张凯）

    [1] 梅孜. 美国国家安全战略报告汇编[R]. 北京：时事出版社，1996：158.

    [2] A National Security Strategy for a New Century[R]. The White House， December 1999， pp. 41-42.

    [3] Barack Obama. Renewing American Leadership[J]， Foreign Affairs， July/August 2008， p.4.

    [4] National Security Strategy[R]， May 2010， http：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss viewer/national security strategy.pdf， p.24.

    [5]奥巴马总统在联合国大会发表讲话[EB/OL]. http：//iipdigital.usemassy.gov/st/chinese/texttrans/2013/09/20130925283461.html#axzz2jDLhCb00. //唐志超. 美中东战略收缩及其地缘政治影响[J]. 现代国际关系，2013，11：3.

    [6] The National Military Strategy of the United States of America[R]， http：//www.jcs.mil/content/files/2011-02/020811084800_2011_NMS_-08_FEB_2011.pdf

    [7] 以色列“唱衰”伊朗经济 称伊朗经济处于崩溃边缘[EB/OL].[2014-01-09]. http：//news.xinhuanet.com/world/2012-10/02/c_123784946.htm