我国政府信息公开申请法律保障之探究

    

    

    

    摘? ? ? 要：自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定公民、法人或者其他组织可根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取相关政府信息。自2019年5月15日起施行的修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》取消了“三需要”的限定条件。此举在满足公民获取政府信息需求的同时，也对政府信息公开申请的配套政策法规跟进提出了新要求。本文借鉴美英澳三国在政府信息公开方面的经验，从立法、执法、司法三个层面提出政府信息公开申请跟进法律保障的相应建议，希冀能够为推进阳光透明政府建设提供有益参考。

    关? 键? 词：《中华人民共和国政府信息公开条例》;政府信息公开;知情权

    中图分类号：D922.1? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章編号：1007-8207（2020）02-0092-07

    作者简介：杨大越（1986—）， 男，辽宁辽阳人，中共辽宁省委党校（辽宁行政学院、辽宁省社会主义学院）法学部副教授，研究方向为宪法学与行政法学。

    为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，2007年4月5日，国务院发布《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“原《条例》”），自2008年5月1日起施行。进入新时代，原《条例》出现了诸如信息公开界限模糊、信息公开主体界定不明等不适应新形势、新变化、新事物的情形。为此，2019年4月3日，国务院发布修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“新《条例》”），自2019年5月15日起施行。新《条例》在信息公开义务主体、主动公开的范围和深度、公开监督约束力度、信息年报发布等方面对原《条例》作了众多修改，其中取消原《条例》第十三条①对政府信息公开申请的“生产、生活、科研”（以下简称“三需要”）限定条件尤为引人注目。

    一、取消政府信息公开申请限定条件的动因考量

    （一）达成权利与权力的平衡

    作为“自然正义”原则之一，“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官”这一原则最早应用于司法领域，后逐渐引入到行政法领域，成为行政法领域的一个基本原则，即行政机关不能既是“运动员”又是“裁判员”。

    根据原《条例》规定，行政机关既是负责信息公开的义务主体，同时又是申请条件的审核主体，是否具备申请资格由行政机关来判断。公开义务主体和条件审核主体合一可能会导致这样一个后果：行政相对人申请公开的政府信息属于法定应当公开的信息，若行政机关不公开该信息则属违法，需要承担法律责任。但行政机关同时又是审核条件义务主体，其可依据原《条例》第十三条“三需要”的限定条件以行政相对人不符合申请条件为由拒绝公开信息，且无需承担法律责任（见图1）。

    ⒉是否符合"三需要"（酌定权力） ]

    此时，在权利和权力的配置中，行政相对人一方只具有法定的申请权利，而行政机关具有法定的权力和酌定的权力，行政机关可以不使用法定权力而使用酌定的权力来拒绝行政相对人信息公开申请的权利，行政相对人的权利和行政机关的权力处于失衡的状态（见图2）。

    新《条例》明确了政府信息公开的范围，取消了“三需要”的限定条件，行政机关不再具有酌定的审核权限（见图3）。

    此时，在权利和权力的配置中，行政相对人申请公开政府信息，行政机关是否公开该信息只需判断行政相对人的申请是否符合“法定条件”即可，行政相对人的权利和行政机关的权力处于平衡的状态（见图4）。

    （二）规范行政机关自由裁量权

    习近平总书记强调：“要着力深化体制机制改革，最大限度减少对微观事务的管理，推行权力清单制度，公开审批流程，强化内部流程控制，防止权力滥用。”[1]本次对原《条例》第十三条的修改正是强化内部流程控制、压缩行政机关自由裁量权的具体表现。

    按照原《条例》规定，行政相对人必须证明自己申请公开政府信息的目的符合“三需要”。然而，“生产、生活、科研”均属一般概念，并非是法律专属概念，具有很大的不确定性，现行法律文本中也没有相应的解释。以“科研”为例，不仅科研工作者有“科研需要”，科研爱好者也有“科研需要”，难道只要有“科研需要”就符合政府信息公开申请的条件？概念不确定也使得“三需要”的外延范围不确定，放大了行政机关滥用自由裁量权的可能。实践中，一些行政机关常常有选择性地公开行政相对人申请公开的政府信息，对于有助于树立政府良好形象的信息通常会扩大“三需要”的外延范围选择公开，而对于可能会给政府带来负面影响的信息则缩小“三需要”的外延范围选择不公开。

    （三）保障公民“知情权”

    《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”[2]2016年11月10日，国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》实施细则的通知，其重要内容就是推动政府信息主动公开制度向全面、纵深发展，以在信息化、大数据背景下满足社会各方的公共信息需求，推动政务公开打造阳光政府，促进公众更实质性参与政府决策，倒逼国家治理能力现代化。[3]党的十九大报告强调：“维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。”[4]“知情权”是公民参与政治生活的有效前提，是监督公共权力的有效手段，是保护公民自身利益、消除谣言、稳定社会秩序和社会发展的需要。政府信息公开既是推进依法行政、提升政府公信力的重要举措，也是公众监督政府行为的重要途径。近年来，随着公民法治意识的不断增强，公民向行政机关申请政府信息公开的情形日渐增多，政府信息公开类行政案件也呈不断增长的态势。在此背景下，新《条例》取消了“三需要”的限定条件，实际上降低了公民获取政府信息的门槛，有助于公民更好地参与到我国的法治政府建设中来。

    二、美英澳三国政府信息公开申请制度的经验与启示

    （一）美英澳三国政府信息公开申请制度的经验

    ⒈美国：低门槛，申请条件“一少一多”。美国政治家们敏锐地认识到，在一个行政权力主导的社会之中，行政权力无孔不入，这是由行政权力的“主动性”所决定的，当然也不排除行政权力在“主动性”之外的“任性”，行政权力深刻影响着每个社会成员，公众有效参与政治、行使民主权利的前提是政府说了什么、做了什么应该对公众公开，或者公众通过某种途径能够掌握政府的信息。正如美国前司法部长克拉克所言：“假如一个政府是真正的民治、民有、民享的政府，人民必须能够详细地了解政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主。”[5]以此为宗旨，美国《情报自由法》最重要的做法就是“一少一多”。所谓“一少”，指的是尽可能减少对公民身份、申请目的、利害关系等限制，申请信息公开不以申请条件为前置程序，只需提出书面申请并对申请的信息作出相关描述以便行政机关查找即可。所谓“一多”，则是指尽可能让更多的公众获得更多的政府信息。

    ⒉英国：无国籍，信息公开无差别对待。在相当长的时间内，英国政府信息都是以保密为主。近年来，英国在政府信息公开方面取得了长足的进步。一是确立了政府信息申请公开的“无国籍主义”原则。英国相关法律明确规定“任何人”（包括本土人士、在英国居住的非英国国籍人士或者无国籍人士）都可以向行政部门要求公开所申请的信息。二是政府信息公开采取形式审查方式。英国《信息公开法》规定，行政机关只接受书面申请方式，行政相对人提供书面方式有困难的，对其进行帮助后仍拒绝提供书面申请的，行政机关可以拒绝提供信息。行政相对人在申请书上需要注明姓名、家庭住址、信息提供形式等，申请书不需要说明申请用途及理由，行政机关只对行政相对人的个人信息进行核实以便提供信息。

    ⒊澳大利亚：零理由，信息获取简便。澳大利亚于1982年制定了《信息自由法》，系统性地规范了联邦政府信息公开条件，与美国《情报自由法》相比其最大的亮点是“公众申请联邦政府信息不受理由限制”。由于西方发达国家普遍认为“无救济则无权利”，因此《信息自由法》在第三部分“文件获取权”第11条中规定了公众获取政府信息的保障条件。细言之，一是除豁免文件外，政府文件一律公开。依据第11条第1款的规定，公众在申请公开除豁免文件外的政府文件时不在条件上作限制性规定，只需满足下列条件即可：申请书必须采取书面形式;对申请的信息进行必要的说明，能够使政府查找到申请人申请的信息;申请人地址明确，方便邮寄。二是不受申请理由限制，无理由公开。第11条第2款规定，在决定是否拒绝或者准许被申请公开的文件获得时，机关或者大臣不应当考虑：⑴申请人为请求获取权提出的任何理由;⑵机关或者大臣对于申请人所提出的理由的认可。

    （二）美英澳三国政府信息公开申请制度的启示

    ⒈降低准入门槛，确保政府信息公开申请渠道通畅。美英澳三国在政府信息公开的条件方面基本上不作限制性规定，在申请政府信息公开时只需提供行政相对人的联系方式并对申请信息作简单描述，这些条件不属于限制性条件。例如：美国对政府信息公开申请的要求是行政相对人提出的申请须为书面形式并对申请的政府信息进行必要的说明，但这仅为程序性条件，并非涉及行政相对人利害关系的实质性条件，行政相对人基本上都能满足这些申请条件;澳大利亚的做法更为彻底，机关或者大臣是否认同申请理由都不会决定文件是否被公开，即“我可以怀疑你的理由但还是要提供你所申请的文件”，此举限制了机关或者大臣的自由裁量权;英国《信息公开法》的立法目的就是不断扩大政府信息公开的力度，保障公民知情权，对政府信息公开不设门槛是其重要特点。

    ⒉减少资格审查，确保政府信息公开申请方便快捷。一是美英澳三国对资格审查属于形式审查，仅就行政相对人申请公开的政府文件名称描述是否准确、行政相对人的地址和联系方式是否准确进行核查，目的是方便行政机关迅速查找文件并准确无误地送达行政相对人。二是公开义务主体基本上没有自由裁量空间。美英澳三国对于政府信息公开申请条件的规定用词十分精确，避免使用“公共利益”“利害关系”等语意模糊、内涵不确定的词语，目的就是尽量压缩行政机关处理政府信息公开申请的自由裁量空间。

    ⒊扩大政府信息公开的范围，确保政府信息的可用性。随着经济社会不断发展，美英澳三国清楚地认识到开放型政府的重要性。美国前总统威尔逊在签署《情报自由法》时发表声明宣称，在国家安全许可范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行，任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益。[6]英国《信息自由法》明确规定任何人都拥有查阅政府信息的权利，具体包括国家和各地方的政府政策、经济民生、医疗保障等方方面面的信息。除了法定不公开的信息，其他的政府信息从诞生的那一刻就被认定为是公开的。澳大利亚《信息自由法》明确表示，要通过多项措施尽最大可能扩大公众政府信息公开申请的权利，使公众随时获得政府所掌握的信息。

    三、推进我国政府信息公开申请配套政策法规建设的相关建议

    美国著名法官布兰狄西曾说过：“阳光是最好的防腐剂，路灯是最有效的警察。”新《条例》取消了政府信息公开申请条件的限制，降低了公民获取政府信息的门槛，这充分表明我国政府更加自信，更愿意主动接受公民监督，已习惯于在阳光和摄像头下执法。新时代，应构建立法、执法、司法联动机制，加速推进政府信息公开申请配套政策法规建设，以此为新《条例》保驾护航，进而全面推动政务公开工作，打造阳光透明服务政府。

    （一）立法——确定公民“知情权”的法律地位

    新《条例》取消了政府信息依申请公开的“三需要”限制条件，对公民政府信息公开申请不作理由和用途的限制，明确了公民可以依法获取政府信息。然而，新《条例》并没有明确依法获取政府信息是否是公民的权利，即公民是否享有“知情权”。当然，新《条例》只是行政法规，并没有创设公民权利的权限，它只能保障《憲法》和上位法赋予的公民基本权利得以落实。对此，笔者建议：

    一是将“知情权”明确写入我国《宪法》。目前，我国《宪法》并没有明确规定公民享有“知情权”，与其相关的法律条文散见于不同其他权利中。如我国《宪法》第二条第一款规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，既然人民是国家权力的享有者，那么就有权利了解政府工作情况。我国《宪法》同时规定广大公民享有批评、建议、申诉、控告、检举的权利，还享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。可见，我国虽尚未对公民“知情权”作出明确规定，但从已有规定中足以认定该项权利是有宪法基础的。特别是，我国是《世界人权宣言》《公民权利与政治权利国际公约》的缔约国之一，在《世界人权宣言》和《公民权利与政治权利国际公约》中都明确规定“知情权”是公民的基本人权，这就决定了“知情权”不应只是派生权利，而应作为《宪法》上的一个独立权利。将“知情权”写入《宪法》，能够使公民有效参与民主政治具有法律保障。鉴于修改《宪法》程序比较复杂，可以采取渐进的方式推动“知情权”的入宪进程，先由全国人大常委会进行宪法解释确认公民的“知情权”，待时机成熟后再启动《宪法》修改程序。

    二是专门制定《中华人民共和国政务公开法》。虽然我国《宪法》中没有明确“知情权”，但在一些部门法中对“知情权”均有涉及。如《中华人民共和国行政处罚法》第四条第三款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”第六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《中华人民共和国消费者权益保护法》第八条第一款规定：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。”《中华人民共和国证券法》第八十六条规定：“依法披露的信息，应当在证券交易场所的网站和符合国务院证券监督管理机构规定条件的媒体发布，同时将其置备于公司住所、证券交易场所，供社会公众查阅。”鉴于我国政府信息公开制度是以行政法规形式出现的，可以考虑在新《条例》的基础上制定《中华人民共和國政务公开法》，这样即可效仿其他部门法在法律条文中直接引入“知情权”，以加大对公民基本权利的法律保障力度。

    （二）执法——制定并落实与新《条例》配套的规范性文件

    自2008年4月29日起施行的《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供;对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。”既然新《条例》已经取消了“三需要”的限制条件，《意见》也有必要废除此项规定与之相适应。《意见》的效力级别属于规范性文件，规范性文件通常是为了落实上位法律法规而制定的具体实施方案，与上位法律法规相较更加简明，可操作性强。因此，建议国务院办公厅尽快重新制定或修改《意见》。在新的《意见》中应指明政府信息公开在推动阳光透明政府建设进程中的重要作用;明确“知情权”为公民的基本权利;增加对行政机关设置不合理条件阻止公民获得政府信息情形进行问责的内容，通过政府内部救济途径实现对公民“知情权”的保障;将行政机关受理政府信息公开申请的程序、审理政府信息公开申请的答复期限、依申请公开的政府信息数量等指标纳入政绩考核体系。

    （三）司法——出台新的审理政府信息公开行政诉讼案件的司法解释

    现实中，如果公民认为行政机关拒绝公开信息的理由不合法时，除通过行政机关内部救济程序（即行政复议）寻求救济外，还可以通过行政诉讼的方式由司法机关强制要求行政机关公开其所申请的信息。但按照自2011年8月13日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第五条“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明”的规定，司法机关判断原告“适不适格”的前提也是看原告是否符合“三需要”的条件。党的十八届四中全会之前，司法机关在立案时采取“立案审查制”，有关政府信息公开的行政诉讼案件如果不符合“三需要”的条件基本上不予立案。即便个别案件通过了立案审查，司法机关也会引用《规定》第十二条“不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的”的规定，判决驳回原告的诉讼请求。显然，《规定》已无法与新《条例》相适应，应尽快出台新的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，对于政府信息公开行政诉讼案件不再设置门槛，使行政诉讼真正成为维护公民“知情权”的最后一道防线。在新出台的《规定》中建议增加“限期公开”条款，即司法机关在判定行政机关拒绝公开信息不合法后，为防止出现久拖不决情形，应责令行政机关在限定期限内公开行政相对人申请的信息。

    【参考文献】

    [1]习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话[EB/OL].中国政协网，http：//www.china.com.cn/cppcc/2015-01/14/content_34552980_2.htm.

    [2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].人民网，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html.

    [3]栗燕杰.全面推动政务公开工作 打造阳光透明服务政府[J].中国行政管理，2016，（4）.

    [4]权威发布：十九大报告全文[EB/OL].人民网，http：//sh.people.com.cn/n2/2018/0313/c134768-31338145.html.

    [5][6]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005：951—952，951.