路在何方：农村集体产权制度改革的持续推进
徐宇凤 翟新花 李勇
摘? ?要：在乡村振兴大背景下，大力发展农村集体经济，振兴农村发展，成为题中之义。小天贡村作为山西省潞城改革样板，在政策帮扶下率先启动集体产权制度改革，并取得初步成效。但由于村庄政治经济的博弈：改革资金、村庄债务、集体经济管理机制、人才管理、改革意识等问题致使改革陷入僵局。通过资金开源、完善保障机制、变更治理结构、拓展人才引进渠道、唤醒改革内生动力实现农村集体产权制度改革的持续推进。
关键词：农村;产权制度;股份经济;合作社
中图分类号：F32? ? ? ? ?文献标识码：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.008
文章编号：1009-6922（2019）04-42-08
党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。在2017年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调要大力推进农村体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给，尤以完善产权制度和要素市场化配置为重点。可见，振兴乡村经济、发展集体经济是全面建成小康社会的重要一环。从中共中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）以来，全国各地纷纷响应号召，制定实施方案，因地制宜地开展农村集体产权制度改革并初见成效。以山西省为例，自启动农村集体产权制度改革试点以来，山西省启动的中央及省级试点县共计14个，试点县共有村级集体经济组织3491个。目前，已有2695个村完成了清产核资工作，占总村数的77.2%;2693个村完成成员身份确认工作，占总村数的77.14%;585个村完成股权量化工作，占总村数的16.76%。同时，已经有103个村成立了村经济联合社。但由于制度创新和配套措施的不规范、不完善，以及我国复杂的农村社会环境，使得“摸着石头过河”的农村集体产权制度改革仍任重而道远。
一、改革问题的出现及其可持续性的理论思考
农村集体产权制度改革是对当下农村生产关系的一种调整，其目的是通过“还权于民”，提高农村生产力，从而构建起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体产权制度。这项改革将有效保障农民的财产权利，激发农业农村发展的内在活力，是解开城乡矛盾，解决“三农问题”的一把金钥匙。随着产权制度改革在全国试点村取得初步成绩，我们在保护好现有改革成果的同时更应该思考：农村集体产权制度改革如何持续推进？农村集体经济如何不断壮大？广大农民的切身利益如何有效保障？
对于农村集体产权制度改革的可持续性，黄延信（2014）认为农村产权制度改革是典型的“摸着石头过河”，产权制度改革后新型的农村集体经济组织会受到一些体制因素、政策因素的制约，导致可持续发展能力受阻。郭光磊（2012）认为在产权制度改革过程中存在一些模糊的隐患问题，如股份获得者资格的确认问题、集体资产收益的分配问题及集体资产的运营管理和经营壮大等问题。同时“农村产权制度改革存在着地界界限不清、历史遗留问题较多、管理层面的地块面积争议等问题”，针对改革过程中的潜在风险，卢燕（2014）认为：多重问题的叠加和影響也可能会导致产权制度改革半路夭折。除了从改革的具体过程进行探索，学界也从政策和体制等方面对集体产权制度改革的可持续性进行了研究。彭新立（2014）在研究中发现，改革配套政策的欠缺、改革工作体制的不健全以及管理模式的行政色彩浓厚等直接影响到产权制度改革的持续推进。刘祥琪（2014）通过对改革体制的深入研究发现，在集体资产收益的分配以及集体资产的运营管理等方面缺少明确而完善的运作机制，这严重阻碍了改革的顺利推进。吴毅（2015）则从改革中“赋权与限权”的角度指出由中央、地方和农民三者“对冲的结构引致的复杂的行动互构，实际上形塑了整个改革路径、空间与界限的重要机制，并持续影响下一步改革的选择。”同时，“集体产权改革搞不好，就可能变成保护土地食利者利益，阻碍中国城市化与现代化的大倒退。”贺雪峰（2017）则通过对“乌坎事件”的研究指出改革不当导致改革异化的可能性。
农村集体产权制度改革在全国各地如火如荼地进行着，在收获改革胜利成果的同时，我们也需进一步探索改革持续推进的有效途径。作为山西省农村集体产权制度改革试点第一村，小天贡村借助其独特的地理区位和历史文化优势，在山西省委、长治市委和潞城市委的稳步推进下，前期改革之路较为顺畅。通过“清产核资、成员界定、股权设置量化”等措施，建立起了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的较为现代化的农村产权制度，实现土地有序流转集体并创造出了较为可观的规模效应。小天贡村集体产权制度改革在探索出独具特色的发展路径的同时，也因为各种现实因素的交错影响使得改革之路陷入了能否持续推进的困惑之中。
二、潞城样板：小天贡村的改革概况
伴随着国务院、山西省委以及潞城市委改革政策的相继出台，2015年，小天贡村被确定为国家级集体资产股份权能改革试点村和潞城市农村集体产权制度改革的重点村。同年8月到12月，在上级安排下组织村支两委、村民代表、党员干部以及村民小组长等人员集体系统地学习关于产权制度改革相关知识，挂横幅、贴标语，广泛开展各项宣传活动，并将12月31日24时定为改革基准日，这标志着改革试点工作正式启动。
为加强对试点工作的组织领导，潞城市派专人驻村组成工作队进行指导、协调和监督。在成员界定上：小天贡村在遵循“依据法律、尊重历史、实事求是、公平合理”的原则下，出台《小天贡村集体经济组织成员资格界定办法》，以本村户口和土地承包经营权为基础进行成员登记，对于符合小天贡村集体经济成员条件的特殊成员，相应填写了申请书。所有成员经村民代表会议通过，并进行三榜公示无异议，最终确定小天贡村集体经济组织成员447人。在股权设置上：考虑到村庄现行人口结构，不设集体股，以四大股和静态管理的办法将股权量化到个人。在资产核定方面：通过制定《小天贡村集体经济组织资产股份权能改革清产核资实施办法》，将村集体经营性、公益性及资源性资产进行分类并登记造册，在全面清查核实集体所有的资金、资产和资源的基础上，最终确认流动资产118531.32元、固定资产378899.40元，负债79000元。通过核实，具有经营价值的集体土地资源共计10个地块219.61亩，其中耕地129.61亩。
2016年2月，小天贡村成立村级股份经济合作社，村民按照依法自愿的原则，以自己的土地承包经营权作为股份加入合作社，通过流转集中土地，加上机动地，共200亩（村域内土地并未全部流转），用来发展新型种植业，筹建了合作社产业发展示范区。在人员机构设置上，经过村两委和改革领导小组讨论后，按照合法程序从339名有选举权的股东中选举产生了21名股东代表，召开第一次股东代表大会，选举产生了理事会成员5名、监事会成员3名，并通过理事会和监事会会议推举出合作社理事长。在合作社财务管理方面，继续贯彻实施村财务制度和会计制度，在台账制的基础上主动上报财务信息，自觉接受上级业务部门的指导和监督。在合作社收益分配中，以70%为股份红利，剩余30%为提取公益金和福利费，在获得镇政府审核批准后，可用于弥补亏损、扩大生产以及基础设施建设。
为壮大集体经济，小天贡村股份经济合作社利用集体机动地和流转所得土地筹建产业发展示范区，占地面积150亩。在2016年已经完成水果玉米种植、大田蔬菜园和葡萄采摘园，其中水果玉米园区收入达5万元。2017年6月26日小天贡村发放了山西省第一本农村集体经济股份经济合作社股权证，打好了集体收入“破零”的攻坚战，不仅充分利用剩余劳动力50余人，还实现集体经济收入由0元到17万元的飞跃，并于2018年2月进行合作社全体股民第一次分红，人均分红100余元。为进一步发展集体经济，小天贡村着手筹建农耕文化体验园和生姜种植基地。在省财政厅拨付长治的1100万元中，根据共同发展需要原则10个试点村各拿100万元，小天贡村在这笔资金的扶持下勉强开启了建设工作，目前该项目仍在紧张建设中。
三、博弈中的改革困境
（一）改革资金的“收放”诉求
小天贡村在建立股份经济合作社以及土地经营权有序流转的基础上，通过种植甜玉米实现集体资产破零，随后以产业示范园区的大量种植收获17万元并进行按股分红，村民、股民尝到了改革的甜头。为切实惠及更广大的村民，借助乡村振兴战略的东风，小天贡村规划建设农耕文化产业体验园，推进生态农业、乡村旅游业发展，打造田园综合体，而当前的困境则出现在了这里。体验园规模庞大，启动资金需求较多，而“破零”资产难以为继，村两委多次入户寻求入股资金无果，随即协商向上级申请资金拨付，而繁杂的申请程序使得资金“一分难求”，致使目前的建设资金诉求陷入到“叫天天不应，叫地地不灵”的困局。笔者通过对村级财务制度的探索，发现小天贡村陷入资金诉求尴尬境地实际上是财政制度的“一收一放”使然。
1.“村财镇管”：在“收”上面：自农村税费改革以后，我国农村治理陷入行政社会的强势实践逻辑中，在财政体制上实行“村财镇管”的原则，这一体制虽能有效防止村干部贪污腐化问题的出现，但同时也使村建设束手束脚。“上缴容易，下发难”这种单向度的财务监管体制使得村庄用于建设的资金严格受到上级制约，甚至成为上级要挟村干部的资本。小天贡村财务工作中实行严格的报账制度和七步申请办法，繁琐的资金申请程序和严格的资金使用监控使得小天贡村的发展以缺钱为因陷入停滞。同时《小天贡村集体经济组织资产股份权能改革清产核资实施办法》中，股份经济合作社财务管理和收益管理办法这部分指出：“……分配方案由理事会提出，报镇政府审核后，由股东代表大会讨論通过后执行……”，“……继续实施村财务制度和会计制度……”。制度性“收”能有效监控村级财务和使用情况，但严苛的财务申请制度使小天贡村进一步陷入资金不足、产业规划难以开展的困境。
2.“撒胡椒面”：在“放”方面，取消农业税后国家加强对农村输入，包括各项惠农政策和转移支付。为促进农村集体产权制度改革进一步推进，国家加强经费支持和财政拨付，山西省财政厅给予长治市10个集体经济发展试点村1100万元，用于发展壮大集体经济，长治市政府考虑到地区发展的协调性和一致性，将1100万元平均拨发到了10个村，小天贡村的集体产权改革实践仅仅获得了100万余元的财政资金支持。而田园综合体项目因其农业初期资本投入大，收益周期长，抵御风险能力弱等特征，即使将这100万余元全部投入也只能是昙花一现，相较于国家田园综合体十大试点村河北省迁西花乡果巷每年拨付的5000万余资金来讲更是“小巫见大巫”。现阶段该项目仍在建设中，不谈及之后项目的发展需要，就在这种“撒胡椒面儿”似的拨款模式下也无法满足作为山西省第一试点村的发展需要。
村民自筹是“杯水车薪”，向上级申请是“繁文缛节”，财政拨付又是“撒胡椒面”，在这种异质的“收放”模式下，小天贡村集体产权制度改革的资金诉求陷入“向上级要钱难，向下筹钱难”的两难境地，改革的持续推进略显乏力。
（二）清产核资的“是非”
1.坐实集体经济。为了全面清查核实集体所有的资金、资产和资源，小天贡村制定了《小天贡村集体经济组织资产股份权能改革清产核资实施办法》，对村集体经营性、公益性及资源性资产分别进行了清查登记。确认流动资产118531.32元，固定资产378899.40元，负债79000元。通过核查，具有经营价值的集体土地资源共计10个地块219.61亩，其中耕地129.61亩，荒地90亩。村集体清产核资小组以2013年度山西省政府确定的年产值1435元/亩，耕地为28倍40180元，荒地为8倍11480元的标准进行了评估测算。清产核资结果及时进行公开、公示，并于2016年1月10日召开村民代表会议通过，最终确定将具有经营价值的资源性资产参与股权分配（总股本）约计624万元。清产核资工作在一定程度上理清了集体与集体之间、集体与村民之间、村民与村民之间的财产关系，摸清集体家底为土地经营权有序流转和股份量化到人奠定了良好的基础，但同时也带来了一系列的“旧账新仇”。
2.巨额历史债务的偿还问题。清产核资工作后核定出村庄集体共负债79000元，巨额的债款对于集体资产刚破零起步的小天贡村来说是一笔天文数字，“由谁来还、怎么还、何时还”成为了村集体为之焦头烂额的事情。未核清之前，模糊的债务边界虽然使得各债务主体之间债务关系“剪不断、理还乱”，债务主体双方互不明确，债务数额双方也模糊不清，处于一种懵懂下的稳定状态。核清资产使得债务关系日渐明朗，债务主体相互明确，债务程度量化到具体数额，这有利于厘清集体经济的实力，同时也便于债务主体偿还债务，但这也使得原本相对模糊的债务状态因为债权明细而产生利益争端，村民利益之争逐渐激烈起来。
3.改革红利引发的不平等，对于地权收益和确权归属问题的新规则，使得在合作社入股成员之间开始出现土地差异，“相对地多人少获益，相对地少人多受损”的现象萌生。小天贡村因地处城郊，城市建设中部分村民农地被征占用作绿化或者新修公路，国家以每亩2.5万元的价格买断地权，并辅助以失地农民养老保险，但在以地为生的村民看来，这些补偿举措的作用微乎其微。同时，基于农村“增人不增地，减人不减地”的土地管理原则，使得本来相对土地较少的村民更加不堪重负。合作社以土地经营权入股分红的建设原则使得“地多股多分红多，地少股少分红少”成为常态，在改革宣传讲解工作不到位的情况下，常惹村民抱怨“为什么别家分红多，咱家少”。
4.集体归属感的稀释。改革中确权量化到人的规则以及“生不增、死不减”的静态管理办法，使得在心理上给年轻人和外迁人一种不公平感，即认为若不是合作社股东，就没有权利，这直接带给外迁村民强烈的不公平感和对集体的距离感，甚至造成对“集体所有”的误解，最终削弱社会联系的纽带。
同时，改革中新旧观念的碰撞，以及村庄历史传统的影响也会间接导致村庄治理中的新问题，使得改革的持续推进受阻。
（三）股份经济合作社：政社不分的利与弊
从小天贡村股份经济合作社的管理人员来看，不乏村两委的核心力量，村委更是挑起了合作社理事会的大梁，而股民代表和监事会大多也是党员干部，这使得股份经济合作社兼具了农村村委，集体经济组织和基层村党支部的三重角色。
1.股份经济合作社的“舵手”—村两委。在改革过程中，村两委的存在使合作社的建立如释重负，利用党和村委在农村的权威，各项政策措施等由一纸契约变成上级指令，通过两委的威信使改革在动员群众的过程中得以落实，以其强制性和政治性手段让改革落地生根。当然，作为合作社有效的监督机构，村两委完全有能力对合作社受市场化影响而产生的“理性经济”角色进行平衡，防止“因巨额土地利益想象所爆发出来的力量加上社区所有成员的共同参与而必然成为‘土围子力量”的改革异化。与此同时，国家自上而下的政治力量也有了名正言顺的制度化通道介入到合作社的发展中。
2.“政经不分”引发的结构陷阱。村两委与集体经济组织理事会成员的交叉重合所导致的现有领导班子“政经不分”，让股份经济合作社的运营管理出现了矛盾。村党委、村委会、股份经济合作社的性质不同、权能不同，难以相互替代，具体职能如不能及时理清，一定程度上会影响到村级集体经济的发展壮大。“三权合一”的股份经济合作社，看似无所不能，但制度结构和功能上的障碍却使得其很难实现对集体经济的有效管理和良性运营，最终使得乡村治理结构陷入“权力过分集中—结构功能障碍—对农村发展的制约—权力更加集中—更严重的结构功能障碍—对农村发展更严重的制约”这一恶性循环。
因此，从改革推行的持续性来看，在坚持党领导下，如何健全村委会与股份经济合作社分工明确、相互配合的运行机制，需要更进一步探索。
（四）一人多职：乡贤政治映射出乡村人才匮乏的危机
当前农村的普遍情况是人才流失严重，即因为农村环境和生活条件较差难以吸引高素质人才，同时本村高素质年轻人才也逐渐流失。在小天贡村，村两委成员大多为中小学学历，知识储备不足，知识面窄，对相关农业技术的了解掌握程度更是不足，对组织运作、市场机制运行等情况认知不足，严重限制了股份经济合作社和产业园区的发展。
1.乡贤治村的“舞台”。“三块牌子，一套人马”的交叉任职是小天贡村改革中的一大特色，其中以村委书记牛忠安最为典型，他一人身兼三职，即村党委书记、村委会主任、合作社理事会理事长，并在此基础上形成了以牛书记牵头的“四人班子”即牛书记、牛彩斌、牛毛宁、尤俊青，均是村两委的重要成员，也是理事会的组成成员。牛书记和牛彩斌因自身任职经历较为丰富，使得在处理村务上得心应手，而牛毛宁和尤俊青则以青年学生知识储备丰富进入到村务管理之中。“由下至上”的村民意愿和“由上达下”的国家权力集合于以牛书记为首的领导班子，使得这一“在乡兼业”阶层成为了小天贡村集体经济发展运营和村庄管理的精英团体，也促成了村庄治理成为以牛书记为首的乡贤能人施展拳脚的舞台。
2.人才缺失中的“无奈之举”。“三块牌子”功能各不相同，在制度设计上也千差万别，本应该分开管理、各展所长，但由于小天贡村青年专业人才不足，领导班子知识能力有限，改革出现了掣肘。小天贡村传统农业生产已经落后于时代的步伐，单靠种地的收入不足以维持一个家庭生活，实现农业的创收和发展，就急需一批懂农业懂管理的专业人才。而在涉及“三块牌子”换届的问题上时，考虑到“三块牌子”三种换届方法，小天贡村实行“四个提倡”的换届办法，可这对人才流失严重的村庄现状来说效果依旧是微乎其微。为实现改革的持续推进，同时考虑到现任领导班子的年龄和专业知识水平等问题，小天贡村也急需有能力、有担当的接班人把改革事业继续下去，否则一知半解的改革并不是真正意义的改革。
（五）利字当头：村民内驱力的日益弱化
在潞城市专业驻村团队的帮助下，小天贡村前后多次组织村支两委、村民代表、党员干部、村民小组长学习关于农村产权制度改革的相关文件及领导讲话精神。同时，为调动群众参与的积极性和主动性，小天贡村召开老党员、老干部、老会计座谈会，在全村通过悬挂条幅、张贴标语、逐户发放知识手册，并于2015年12月组织村民代表召开改革动员大会。通过上级扶持、村两委催动，小天贡村村民參与改革的热情日渐高涨。而初期探索的热情，随着改革的推进开始慢慢消解。目前虽有600亩村民土地入股，除了大部分土地仍留在村民中外，村民对原有生活的归属感从来没有熄灭，大多村民虽然参与其中却对土地入股和产业示范园持观望态度，使得经过大规模社会改造和动员才激发出来的改革内驱力逐渐弱化。
1.集体福利中的惯性法则。改革初期小天贡村村集体带头搞产权制度改革，村干部带领村民一起努力壮大集体经济，这给村民造成一种福利幻想，村民坐在改革的大车上由村干部拉，美好生活的希望寄托于村集体，由此而产生“小马拉大车”的困境。同时村民对福利刚性的要求，一旦福利没有增加甚至减少，村民就会出现不满情绪，主观能动的逐步弱化使得能力本就有限的村集体雪上加霜，陷入福利陷阱。
2.坐等分红。寄希望于集体的村民在入股中对产业示范区的盈利期望较高，但却很少关注产业园的相关工作，参与度低，相关建设性意见缺乏，滋生了“等靠要”的思想。
3.外迁人口引发的利益争端。小天贡村以牛氏居多，可2002年到2003年从平顺县迁入一批异姓人。为了缓解村庄因人口结构变动而引发的利益争端，产权制度改革中明确提到本村村民许可或对本村集体做过贡献的外迁人口均可入股进员。这在一定程度缓解了侵犯集体经济组成员利益的危机，但也造成本集体原村民心理不平衡。同时改革后合作社中不设集体股而是以提取公益金为名用于本集体发展，这在发展本村的同时也给非集体成员、非合作社成员的“双非”人员带来“搭便车”的机会，“与我争利”使得村民和合作社成员产生不满情绪，从而催生“干不干都一样”的消极思想。
利字当头的盈利预期使得改革得来不易的积极性正在逐渐流失，如何进一步激发村民参与改革的内生动力和热情，如何进一步推进集体产权制度改革成为了小天贡村领导班子的重要任务。
四、总结与反思
农村集体产权制度改革在全国范围内的试点取得初步成就，但由于制度初探，配套措施的缺乏等原因致使改革持续推进陷入困境，如何促进改革深入发展，探索改革持续推进的有效途径显得尤为重要。通过对小天贡村农村集体产权制度改革困境的分析和思考，笔者就小天贡村集体产权制度改革提出几点有利于产权制度改革可持续性发展的意见和建议。
（一）引入工商资本：改革资金的“开源”之道
“在未来，农业会是最让人兴奋的一个行业”。近年来工商资本纷纷“抢滩”农业，从沿海到内陆，正掀起一场“城市包围农村的农业投资运动”。在“向上要钱难，向下筹钱难”的困境下，通过因地制宜的借助市场的力量，引进工商资本，能有效地缓解农村集体产权制度改革中资金紧张的问题。当然在引入工商资本的过程中也应该注意工商资本非农化和非粮化的风险，防止出现地方“官商勾结”的问题。国家加强工商资本下乡立法建设的同时，地方村干部也应该强化辨别意识，因地制宜地、适时适度地引进合适的工商资本，在解决资金困境的同时，壮大集体经济，促进农业生产种植结构的转型。
（二）完善改革保障机制：保制度与保利益
改革试点先行，在改革进程中由于缺乏配套政策措施使得改革出现掣肘，形成了“实践先于法律，改革先于政策”的困境。由于缺乏制度性的保障使得改革不能受到村民的绝对支持和全心投入，制度变换带来的转轨成本也使得许多村民望而却步，认为改革如果不能持续，只是试验则是费力不讨好的活。同时股份经济合作社的运营管理因缺乏相应社会认可的制度性保障，使得合作社的运营难以真正实现自主化、市场化运作，从而不能更好的实现集体经济的有效配置和利用。为此，国家应及时出台《农村集体经济组织登记办法》等配套法律法规，充分保障改革的稳定持续推进，给村民补上“强心剂”，服下“定心丸”。
对于土地流转改革过程中出现的失地农民的问题，国家应该加强对于失地农民利益的保障，在不断丰富保障手段和方式的同时，更应该加强对于失地农民土地流失的监控，防止二次事故和二次损失的发生。本集体在进行土地流转入股时也应切实考虑到一家一户的现实情况，因户制宜，避免改革后土地分化更甚。在股权设置和量化上，更应考虑到失地农民的生活保障问题，通过设立“保障股”等特色股份以缓解因“地少股少”带来的心理落差。
通过实现对集体产权制度改革的制度性保障和改革过程的利益保障，使在保存好现有改革果实的同时，促进改革进一步推进。
（三）治理结构的变更：政社分开中的民主监督
“政社分开”是农村集体产权制度改的基本趋势，虽然各地发展速度和规模不一，但改革中的合作社始终会逐渐接近于“政经分开”的模式。由于制度和功能的障碍使得“政社不分”的合作社形式随着改革的进行，弊端日益显现。行政色彩浓厚、利益分配功能弱化、人才短缺等问题使得“政社不分”成为了阻挠集体经济继续壮大发展的障碍物。在坚持党的领导下，将村委和股份经济合作社的职能和作用理顺，能有效发挥各自的功能，防止出现以行政代替经济的现象。而“政经分开”也是一个适度的过程，“政经分开”后的模式使得股份合作社完全市场化运作，原属于村两委的监督和控制日渐衰弱，在高土地利益的诱导下，很容易导致合作社的异化，市场理性人的假设使得在缺少了两委权力的制约之后愈发显露。因此在“政社分开”的趋势下，在党的领导下，理顺村委与合作社的同时，应该加强对合作社的监督，除了村两委行政权力的监督，更应该增强和扩大村民、股民对合作社的监督力度和范围，使得股份经济合作社在可监控的合理范围内进行“政社分开”。
（四）基层人才队伍建设的新路子
村集体经济的发展需要有能力、会办事的管理人才。在小天贡村改革中，牛书记的作用不可小觑，农村工作就需要敢想、敢干、敢担当的实干家，做好村民致富的“引路人”。对于改革中出现的人才短缺现象，国家政策层面应该完善基层人才引进措施，改善人才待遇，健全基层人才保障机制;基层政府也可在基层人才引进方式上创设新路子，拓宽基层人才选用渠道：第一，适当培养返乡创业的农民工和大学生作为村集体经济管理的后备人才。第二，基层管理的干部选择应当适当打破地域、身份、行业的限制，更多地从致富能手、种植大户及大学生村官中择优培育。最后，若有条件，应当积极与科研机构和大专院校合作，在提供便利的科研条件的同时，不仅起到吸引人才的作用，还会因获得科研人员的帮助有效促进集体经济的发展。
（五）唤醒村民改革内生力
传统集体经济的发展是将集体资产承包到个户进行管理，出现收益时草草分红，在整个集体资产的运作过程中，村集体成员积极性并不高，不涉及自身利益使得村民与集体之间联系较为松散，集体成员并不在乎集体资产的流失和增值，“事不关己，高高挂起”的编外态度使得村民与集体之间产生距离。农村集体产权制度改革将村民土地按经营权有序流转到集体，统一经营、按股份红的利益分配模式下使得村民利益与集体利益紧紧捆绑在一起，“一荣俱荣，一损俱损”使得成员开始关注集体经济的发展，加上村两委大规模的动员号召，村民主人翁意识的萌生，改革内生力也开始觉醒。可“短视”下的农民利益观使得改革内生力并未完全激发，为有效的激发出村民的主动性和积极性，在农村基层工作治理中应当做到：其一，完善利益分配机制，充分保障村民在合作社中的利益，使得村民办事有盼头、有期待;其二，继续壮大集体经济，做大“蛋糕”、分更多的红是吸引入股成员积极参与的“吸铁石”，通过利益诱导逐渐唤醒村民的参与热情;其三，持续的动员和改革教育必不可少，由于缺乏对改革的科学认识使得许多村民持观望和质疑态度，通过持续的、系统性的培训，强化村民对改革的认识，逐渐产生改革的热情和信心。通过“诱之以利，晓之以理”，充分发挥出村民改革的内生动力，实现集体产权制度改革的持续推进。
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