国际贸易新动向
丁一凡／文
编者按：当前，国际贸易格局处于深度调整之中，二战后所确立的国际贸易机制也正在发生变化。以美国为首的西方发达国家纷纷调整战略，试图通过跨太平洋伙伴关系协定（TPP）与跨大西洋贸易和投资协定（TTIP）等方式重塑国际贸易规则，以继续维持其在国际贸易治理格局中的主导地位。在这种背景下，传统的以世界贸易组织（WTO）为核心的多边贸易安排将发生何种演变？美国主导推进TPP意味着什么？作为全球性贸易大国，中国应采取何种应对策略？在这些问题上，学界正在积极探索与争鸣，可谓见仁见智。为此，本刊特约两篇相关文章，以飨读者。
2013年是国际贸易体制变化中非常重要的一年，因为在年终时，陷入困境12年的世界贸易组织多哈回合谈判终于有了一些成果，某种程度上拯救了世界贸易组织（WTO）这一奄奄一息的国际贸易机构。但是，以美国为首的发达国家对当前多边贸易体制的不满并未消失，并继续推动以它们为中心的地区自由贸易协定。中国为此一定要做好两手准备，积极参与谈判，保证中国在国际贸易体系中的地位。
巴厘岛会议拯救了
世界多边贸易体系
2013年12月7日，在印度尼西亚巴厘岛召开的世界贸易组织（WTO）部长级会议落下帷幕，达成“早期收获”计划协议，为最终完成多哈回合谈判全部议程奠定了基础，增强了人们对WTO的信心。WTO总干事阿泽维多宣称，世界回归WTO。这一成果可以说是WTO起死回生的一幕。
2013年11月26日，在长达数周的日内瓦贸易谈判之后，阿泽维多表示，谈判未能达成最终的全球贸易协议。随后，12月3—6日，WTO成员（国）的代表们又在印尼巴厘岛集会，举行第九届部长级会议。日内瓦会谈持续时间较长，前期准备也相对充分，却没能达成最终的协议文本，只有四天的巴厘岛部长级会议能产生奇迹吗？然而，这次会议处于WTO推行多边贸易体制的十字路口。从WTO角度来说，巴厘岛会议输不起。
多哈回合谈判持续12年，没有取得任何进展，WTO信誉大打折扣。如果此次巴厘岛会议再一次失败，将会给多边贸易体制带来严重的后果，不但多哈回合谈判会被宣布彻底“死亡”，而且WTO将进一步被边缘化，沦为一个国际贸易争端仲裁组织，有可能将失去全球贸易治理机构的地位。
从发展中国家的利益考虑，巴厘岛会议的成功，也就是发展中国家的成功。WTO共有159个成员（国），其中绝大多数是发展中国家，它为广大发展中国家谋求自身利益提供了一个重要的平台。WTO受挫的话，损失最大的是广大发展中国家。印度在此次谈判面临破裂的关键时刻，调整了立场，决定接受“和平条款”（即当印度突破WTO有关以补贴价格收购粮食的规定时，四年之内其他方不得就此提出起诉，同时承诺在这期间谈判解决这一问题的永久方案）。应该说，印度的决定不失为一个明智的选择，在关键时刻没有让WTO谈判失败。
最后通过的“巴厘岛一揽子协定”包括10份文件，内容涵盖了简化海关及口岸通关程序、允许发展中国家在粮食安全问题上具有更多选择权、协助最不发达国家发展贸易等。
在贸易便利化方面，协定决定尽快成立筹备委员会，就协定文本进行法律审查，确保相关条款在2015年7月31日前正式生效。各方在声明中同意尽力建立“单一窗口”以简化清关手续。
在农业方面，协定同意为发展中国家提供一系列与农业相关的服务，并在一定条件下同意发展中国家为保障粮食安全进行公共储粮。
在棉花贸易方面，协定同意为最不发达国家进一步开放市场，并为这些国家提高棉花产量提供协助。
在发展议题方面，协定同意为最不发达国家出口到富裕国家的商品实现免税免配额制；进一步简化最不发达国家出口产品的认定程序；允许最不发达国家的服务优先进入富裕国家市场；同意建立监督机制，对最不发达国家享受的优先待遇进行监督。
此外，与会成员规划了“后巴厘岛工作计划”框架，表示将协助WTO贸易谈判委员会在未来一年内就多哈发展议程遗留议题建立清晰的工作计划。这些工作首要关注农业和最不发达国家的发展问题，并以本届会议所达成协议为基础。
与会成员认为，WTO的未来工作将优先处理声明中不具法律约束力的议题，一些在巴厘岛会议中尚未完成的谈判还将在未来继续。
除达成“巴厘岛一揽子协定”外，此次会议正式批准也门加入WTO，从而使该组织成员扩充至160个。
欧盟委员会主席巴罗佐当天就WTO巴厘岛部长级会议成果发表声明，认为有关协定将有效促进全球经济复苏，潜在收益甚至高达1万亿美元。成熟经济体的贸易成本有望下降10%，发展中经济体则有望每年增进3250亿欧元的福利，特别是对最不发达国家的穷人的生活来说会有根本性改善。WTO已经重上轨道，改革正在进行。这是1995年以来WTO的另一综合性协定，将会促进贸易便利化、发展、农业及食品安全等问题的有效解决。
从世界经济增长来看，巴厘岛会议将为助推世界经济提供新的动力。总部在巴黎的国际商会预测，贸易便利化协议将为世界经济增长注入9600亿美元规模，创造2100万个工作岗位，其中1800万是在发展中国家。在当前发达国家经济复苏乏力、新兴经济体国家经济增长减速的情况下，巴厘岛会议的决定无疑将对世界经济增长产生重要的积极影响。
WTO多哈回合谈判用了12年，它的进展为何那么艰难？
多哈回合谈判的艰难
反映出国际贸易格局的大变化
第二次世界大战结束后，发达国家为避免再因贸易壁垒而导致对抗和战争，1947年主要由北大西洋两岸的国家成立了一个松散的国际贸易谈判机制，即关贸总协定（GATT）。1993 年 12 月关贸总协定乌拉圭回合谈判达成协议，决定成立WTO。1995年1月，WTO正式成立。2001年，WTO第四届部长级会议正式启动多哈回合谈判，旨在塑造更公平的国际贸易环境，达成多部门和跨问题的多层次协定，坚持开放的贸易体制。谈判涵盖了农业、服务贸易、知识产权等多个领域和主题。
多哈回合谈判自2001年开始至今已经历了六轮，时间长达12 年，过程曲折，一度停滞，谈判的难度极大，体现出了发展中国家与发达国家在构建国际经济和贸易秩序上的尖锐矛盾。
一方面，发达国家认为它们的贸易和经济发展利益可以通过其他形式得到保证，坚决不向发展中国家做其他让步。据统计，从多哈回合谈判开始到国际金融危机爆发之前的七年间，发展中国家与发达国家在国际贸易上争执不下，但世界贸易却以每年70%的速度增长，达到14万亿美元；实际外国直接投资以每年25%的速度增长，达到1.5万亿美元；世界经济增长30%，达到54.4万亿美元。许多贸易专家认为，即使多哈回合谈判取得成功，每年也只能多带来2870亿美元的增长。换句话说，发达国家不愿意为了达成WTO协议而牺牲本国的利益，根本原因是发达国家并不那么需要WTO，因为它们有自己的贸易体系和单边、双边贸易协定。但是，WTO毕竟是发达国家一手创造的“孩子”，被赋予了“自由贸易”的意识形态色彩，所以它们还不希望多哈回合谈判“死亡”，希望能维持WTO这一国际贸易机制。
另一方面，在一些发展中国家看来，由于多哈回合谈判迟迟不能达成一个公平的贸易协议，WTO的合法性也在被撼动。其实，“多哈回合”这个名词的完整准确表述应为“多哈发展议程”，其宗旨是通过更公平的贸易环境，促进全球特别是较贫穷国家的经济发展。然而，根据世界银行的模型，发展中国家从多边贸易得到的收益只占世界收益的16%，分摊到人头上，每个发展中国家国民得到的好处不足1美分。所以，发展中国家也对谈判中发达国家的要价不感兴趣。谈判动力不足的现象出现在谈判桌的两头。
比如，2003年WTO部长级会议在墨西哥的坎昆举行，最终谈判失败，会议无果而终。谈判失败的原因很多，但最关键的可能就是美国政府不愿意接受缩减对美国棉农的大量补贴。美国的农业集团势力太大，阻止了美国政府在坎昆会议上让步。非洲许多产棉大国，如贝宁、布基纳法索和马里，它们的棉花价格都无法跟美国的棉花价格竞争。
除了发达国家与发展中国家对贸易谈判关注的问题不同外，多哈回合谈判屡屡失败的另一个主要原因是美国、欧盟对于多边贸易体制的重视程度有所下降，对多哈回合谈判投入的精力有限。以美欧为代表的发达国家认为，自WTO成立以来，世界贸易形势发生了很大变化：其一是中国在现有的国际贸易体系中迅速崛起，成为真正的经济超级大国；其二是经济全球化的发展使得全球产业链上的工业制成品与服务的价值很难按原来的方法统计。它们认为，既然现在的WTO框架无法导致妥协，无法调整现有的贸易结构，那还不如重起炉灶，另外搞一摊。
WTO并不禁止成员（国）再成立其他地区性自由贸易区。因此，随着多哈回合谈判陷入僵局，其他地区性自由贸易区谈判层出不穷，并建成了许多自由贸易区。截至2013 年7 月31 日，全球向WTO 通报的区域贸易协定达575 个，其中有379 个自由贸易区（FTA）已经签署或生效执行。其实从WTO 建立以来，全球双边/区域自由贸易区的数量就呈现不断上升的趋势，进入2010年后FTA的增长尤为明显。
关于区域自由贸易协定与多边贸易自由化的关系，经济学理论上没有定论。有的研究把它们称为自由贸易的“绊脚石”，但也有的研究称它们是自由贸易的“垫脚石”。可以肯定的是， WTO 面临着被架空、被边缘化的威胁。
在这种背景下，美国和欧盟开始谈判跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP），与环太平洋的十几个国家开始谈判跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。这两个地区自由贸易的框架雄心勃勃，因为它们涉及世界经济三分之二强。而且，这两个新的自由贸易区的共同特点是，都不包括蓬勃发展的新兴经济体国家，既没有中国，也没有印度、巴西或南非。
美国想主导
新一轮世界贸易规则
TPP最初是由新加坡、新西兰、智利和文莱四个国家于2005年在APEC框架内签署的小型多边贸易协定，并没有在亚太地区引起太多关注。2009年，美国高调宣布加入TPP谈判，这一多边贸易谈判才引来各方瞩目。
目前TPP谈判国已扩至12个，包括澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南。最近有消息称韩国正在权衡潜在利益和冲突，可能会很快请求加入TPP谈判。这12个国家的GDP占全球经济总量的40%，贸易额也超过全球贸易的40%。TPP谈判的主要内容包括：关税、知识产权、竞争、政府采购、环境保护、监管壁垒、劳工权利等。TPP没有按预期在2013年年底达成协定，下一轮谈判预计在2014年年初。
TTIP谈判始于2013年6月，当前TTIP已经完成了第三轮谈判，内容涵盖了市场准入、政府采购、投资、服务、监管一致性、知识产权、国有企业等。TTIP一旦达成，将成为全球最大的自由贸易协定，覆盖世界贸易额的三分之一，全球GDP的二分之一，涉及人口8亿多。2013年3月，欧日“经济合作协定”谈判也正式启动，一旦建成将占世界经济总量的约三分之一，仅次于TTIP。
从谈判议题来看，TPP、TTIP涉及更多新的贸易问题和规则，推行的投资保护、市场竞争政策、政府体制透明化、阻止企业垄断等，都是“新加坡议题”下发达国家关心和主张的问题；劳工标准、环境保护等也同样由发达国家提出过。这些问题早在多哈回合启动之初就曾设想将其纳入谈判的内容。但多数国家认为推行的条件不成熟，这些标准可能会引起新的贸易保护壁垒，将发达国家的单边标准强加于发展中国家。因此，这些议题被排除在谈判议程之外。新议题和高标准在WTO多边体制中推动存在障碍，于是以美国为主导的发达国家“另起炉灶”，在双边和区域自贸区平台中进行谈判，意图建立有利于美欧等发达经济体的新时期贸易规则。
一旦新的自贸区协定达成了贸易新议题的规则和标准，而WTO框架下对于这些问题的标准和处理规则为零，那么WTO将丧失其国际贸易规则治理的唯一核心地位。而TPP、TTIP也将成为“WTO Plus”，这一变化对未来国际经贸规则的制定将产生深远影响。
用参加过国际贸易谈判的前美国政府官员的话来说，“美国的地区贸易安排实际上有着全球的意义，就是要把20年前失去的国际贸易控制权再抓回来”。美欧等发达国家要建立的是下一代人的国际贸易规则，如果成功，“那么发展中大国如中国、印度和巴西等国都只有服从的份了”。
然而，美国要想打好它的如意算盘，也不那么容易，前进路上还有许多障碍。
以往大多数自贸区协定主要限于降低商品关税，促进服务贸易，很少涉及劳工和环境保护。而TPP不仅将取消商品关税，还将涵盖安全标准、技术贸易壁垒、动植物卫生检疫、竞争政策、知识产权、政府采购、争端解决，以及有关劳工和环境保护的规定。TPP标准之高和覆盖领域之广远远超过有关国家的承受能力。因此，TPP谈判进展并不顺利。
从美国国内来说，政府虽然已经开始与亚太地区的许多国家开始了谈判，但国内还有一些困难。从法理上讲，美国政府展开国际贸易谈判，需要国会授权，但国会至今仍未给TPP和TTIP谈判以贸易促进权（TPA）。美国政府正在游说国会，说明这两项谈判对美国经济复苏的重要性。一般说，国会在这些问题上会与政府配合。但美国的两党斗争有白热化趋势，在债务上限问题上已经有过几次较量。2014年是美国的中期选举年，共和与民主两党都想为自己造势，为对手出难题。这时候，要共和党占多数的国会配合民主党政府可能不那么容易。
虽然欧盟委员会对TTIP的谈判开始积极，但斯诺登揭露出的美国国家安全局窃听欧盟国家领导人电话的问题让欧洲舆论哗然，严重损害了欧盟主要成员国领导人与公共舆论对美国的信任。德国舆论称，如果美国在谈判前已经知道了欧洲人的底牌，那么贸易谈判还有什么意义吗？虽然欧盟委员会声明，欧盟会把美国窃听欧洲人的丑闻与TTIP谈判的事情分开来，不会影响TTIP谈判的前景，但如果欧盟核心国的舆论对美国监听盟国的事情非常反感，那么商业谈判也不会顺利。美国本来准备在2013年底前结束与欧盟的TTIP谈判，但现在也不得不推迟到2014年。
面对世界贸易格局的新变化，中国应该做好两手准备。
一方面，中国应该继续积极推进在全球多边框架内的自由贸易谈判，强调WTO不应被架空。任何地区性的贸易组织，如果与WTO相矛盾，形成排他性的集团，势必会导致集团的对峙。而集团对峙则是战争的前奏。前两次世界大战都与贸易集团有关。
中国在WTO框架内还应积极推动相关的地区自由贸易协定，如中、日、韩自贸区建设和由东南亚联盟发起的地区合作与经济伙伴关系协定（RCEP），包括东盟国家、中、日、韩、印度、澳大利亚和新西兰。这些与WTO并行不悖的自由贸易区既是我们发展国际贸易的基础，也是我们发展与周边国家友好关系的基础。
另一方面，通过上海自贸区建设和国企改革，建设新型的混合式企业制度，我们也可以努力去适应新的TPP规则。开放曾经是我们改革的倒逼机制，中国参加WTO为经济改革注入了巨大的动力，它曾是我们成功的基础。现在，参照TPP的新规则，不断对中国经济体制进行改革，仍然是焕发中国经济发展新动力的有效手段。如果我们能够调整好中国经济结构，符合参加TPP的新标准，未来美国就没有借口把中国排除在新的亚太地区自由贸易框架之外。
（作者系国务院发展研究中心
世界发展研究所副所长、研究员，
当代世界研究中心特约研究员）
（责任编辑：郑东超）
