广东自贸区促进产业升级的政策建议

    刘茜　姚正海

    摘要：中央经济工作会议提出2016年经济工作五大主要任务，其中优化经济发展空间格局作为工作重点之一。会议指出各地区要找准主题功能区定位和自身优势，确定工作着力点，要重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。文章通过广东自贸区的设立、带动产业升级的定位和优势、税收优惠政策的作用、促进产业升级的政策建议几方面进行论述。

    关键词：广东自贸区；产业升级；政策建议

    一、广东自贸区的设立背景

    目前，加快实施自由贸易区战略，是我国新一轮对外开放的重要战略，优化经济发展在空间上的分布格局也已经成为我国的重点工作之一。广东是全国经济最大省，而且和港澳相邻，区域位置十分优越，在加强多地合作方面具有多重优势。广东自贸区与港澳地区深度融合，力在带动广东省服务业产业升级。一旦设立广东自贸区，便可以借助港澳两地的成熟市场体系和机制，快速完成与国际接轨，在区位条件、政策条件、产业布局、法律环境和创新环境等各方面上都有着非常优越的发展优势。在未来，广东自贸区将在制度革新、贸易交往、金融创新等领域紧密合作，对金融、仓储、物流、加工制造、港口贸易等行业提供良好的发展基础。

    李克强总理寄望广东自贸区，强调自贸区要简化审批流程，激发市场活力。“时间就是金钱”最开始就是在广东省喊出来的。自贸区要做的工作就是简化审批流程、提升市场活力、完善事中事后监管，争创审批“特区速度”。自贸区财政政策注重推广简化审批流程，将有力地推动自贸区的发展。

    二、广东自贸区带动产业升级的定位和优势

    广东自贸区包括南沙、横琴和前海蛇口三大板块。

    南沙新区的空间定位是以生产性服务业为主导的，具有世界先进水平的现代产业新高地和综合服务枢纽，目前已经完成了物流运输、高端商贸、智慧科技产品、高端装备等为主导的现代产业体系的建立。在自贸区三大片区规划方案中，南沙新区不仅分量最重、人口最多、面积最大，而且直接连接海港，与其他区域相比具有一定的区位优势。

    横琴新区的空间定位是国际商务服务休闲旅游基地和文化教育开放先导区，建设促进澳门经济多元化发展的新载体。港珠澳大桥建成通车之后，横琴新区将正式成为珠三角一小时生活圈的重要组成部分，承担港珠澳共同发展的任务，必将迎来更加广阔的发展前景。在政策制定上，横琴新区以港澳合作为主要抓手，在通关、税收、金融、产业和信息化政策上进行了较大程度的创新，并在某些领域实施了比上海更为优惠的政策进行招商引资和人才引入。

    前海蛇口的空间定位是我国金融业对外开放试验示范窗口、国际性枢纽港和世界服务贸易的重要基地。前海深港蛇口合作区将利用广东香港两地的优势，继续深化合作，完成促进产业结构的优化升级，重点发展金融、贸易、信息等现代服务业，为现代物流、金融创新、供应链管理等提供强有力支持。

    三、税收优惠政策在广东自贸区中的作用

    2014年年底，國务院文件《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》中明确提出了，除法律规定的税政管理权限之外，一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业制定税收优惠政策。要全面清理各类已存在的优惠政策，包括与企业签订的各种形式的合同、协议文件等，违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行。

    一方面是扩大建设自由贸易区；另一方面是取消税收上的优惠政策。

    国务院政策上的“一加一减”，坚定了制度创新的新思路。国家增加自由贸易区试点，同时又取消和清理了各地的税收等财政政策优惠，这明确给出了自贸区是“创新高地”而不是“政策洼地”的信号。自贸区的重点不在于政策倾斜和优惠，而在于改革和制度上的创新。改革开放后长期以来，一些改革试点地方习惯于以优惠政策、特殊待遇为导向从而进行发展建设，因此在申报自贸区时，觉得有了这个帽子，就可以获得国家大量的政策优惠，从而投资源源不断地涌入，地方经济飞速发展，这无异于“穿新鞋走老路”。

    “一加一减”的政策，也透露出了中央简政放权的思路。国务院推广部署上海自贸试验区的试点经验中，在新增加三个试点地区的同时，还有另一项重要的内容，在全国推广包括投资、贸易、金融、服务业开放和事中事后监管等方面的28项改革试点经验，在全国其他海关特殊监管区域推广6项海关监管和检验检疫制度创新措施。此前国务院确定的上海自贸试验区的五项任务和措施中，第一项就是“加快政府职能转变”。对地方政府来说，虽然税收优惠的窗口被关紧，但简政放权的新大门则被打开，各地方政府相继推出了“权力清单”，上海自贸区也推出了“负面清单”，各地在简政放权这个思路面前迈出了坚定的步伐。

    自贸区的扩大建设，税收优惠的取消，必将对地方政府经济发展的理念产生深刻而有意义的影响。自贸区不再是政策优惠的聚集地，同时以往存在的税收优惠也要被取消和清理，地方政府不再可以通过减税让利这种行为来争夺投资资源、恶性竞争，而只能通过简政放权、依法行政的创新模式，营造良好市场环境和法治环境，进而形成良性竞争，这或许能够成为今后地方政府招商引资工作的新思路。

    近年来，一些地方政府为了推动区域的经济发展，在税收、非税收和财政支出等方面都实施了政策优惠和倾斜，在一定程度上促进了产业集聚和投资增长。但是，某些税收等优惠政策扰乱了市场秩序，影响了国家宏观调控政策的实施效果，甚至可能会引发国际贸易摩擦。全面规范和取消税收优惠政策，有利于维护市场竞争环境的公平性，促进全国统一的市场体系的形成，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用；有利于国家宏观经济调控政策的实施，打破行业垄断和地方保护，推动经济制度的转型升级；有利于整顿和严肃财经纪律，预防和惩治腐败，维护收入分配秩序的正常运行；有利于深化财税体制改革，推进依法行政，建立全面、规范、公开、透明的预算制度。

    四、广东自贸区促进产业升级的政策建议

    结合自贸区要简化审批流程原则，为推动自贸区发展，促进广东产业升级，广东财政政策可以考虑以下几个方面。

    （一）借鉴毗邻区域的先进管理经验，优化财政审批流程

    粤自贸区可以向与其经济贸易最为频繁的香港地区，借鉴财政审批流程，对于同类业务，无本质差异的，政府可以提供港式的审批流程服务，甚至采取统一的港式流程服务。由于内地审批流程与香港存在差异，港商对内地的流程了解不多，当港商或行业人才进入内地、港资企业搬迁转移或与广东民营企业合资时，可能会遇到一些流程上的差异，繁琐、耗时、颇费精力，这样就会打击港商或行业人才进入内地的热情。因此，政府有必要提供港式财政审批流程服务。通过对比内地与香港的审批流程，简化审批流程、提升市场活力、完善事中事后监管，争创审批“特区速度”。

    （二）保障自贸区内来自不同区域的人才，涉及医保、社会福利等

    考虑到广东自贸区重点之一是引进港澳先进服务业和行业人才，探索粤港澳合作新模式，为拓展香港专业人士就业创业空间，建立人才合作交流机制，创新深港人才合作发展模式，前海将建设深港青年梦工场，打造青年创新创业和就业服务平台，为香港青年提供成长阶梯。为了吸引香港人士来自贸区就业，财政政策不可避免地要顾及到香港人士的医保、社会福利等，如果自贸区相关福利低于港内就业福利，那么就会打击其进入内地就业的积极性。因此，需要妥善处理好医保、社会福利等相关事宜。

    （三）加强自贸区相关区域的财政部门交流

    粤自贸区财政部门要着重加强与粤港澳三地政府官员的交流与合作，聘请其知名财政官员或学者到异地讲座，增进彼此的联系与信任。香港政府以廉洁执政而著名，聘请港澳财政官员或学者到内地讲座，尤其是自贸区讲座，有助于内地官员学习其先进的服务理念；而内地学者或财政官员到港澳地区讲座，有助于宣传内地尤其是自贸区的优点，通过交流培养港澳人士对自贸区的信任，从而有助于粤港澳人才的互动。加强政府官员的合作与交流，既能进一步积极深化探索深港两地在开展跨境监管信息分享等方面的合作，又能够增进粤港澳三地人民间的联系和信任，从而有助于实现通过人才交流推动产业升级的目的。

    参考文献：

    骆品亮.产业组织学[M].复旦大学出版社，2006.

    （作者单位：江苏师范大学科文学院）