我国城市社区经济发展定位、规划及政府角色研究
沈冠辰 苏立影 段络天
摘要：城市社区经济的良性发展是建立在客观的发展定位和科学的规划的基础上，通过充分发挥政府的主导作用而实现的。文章分析了我国城市社区经济发展的定位，对我国城市社区经济规划的依据及原则进行了梳理，探讨了政府在城市社区经济发展中扮演的角色。研究结论显示，城市社区经济的发展不仅要注重经济的增长，还要注重社会的发展、民生的改善以及经济结构、产业结构的优化完善，政府在城市社区经济发展的战略定位上依然是主导者，是宏观调控的角色，推动制度建设，成为决策者、管理者和公共产品资源提供者，政府角色由管理转变为服务，才能推动城市社区经济更高效的发展。
关键词：城市社区经济;定位;规划;政府角色
中图分类号：F273
文献标识码：A
我国城市社区经济的发展经历了中华人民共和国成立初期的起步阶段、20世纪80年代的发展阶段、现在的科学发展阶段，开始逐步以实践和研究相结合的方式进入起跑阶段，科学发展阶段需要更完善的理论体系指导以及相应的制度体系支持。全国各省份的城市社区经济发展程度不一，发展中遇到的问题也不一样。城市社区经济发展战略的主要目标是促进城市社区的经济增长，同时还会对社会民生、政治体制以及基层民主等与经济增长有关的领域产生影响。
一、我国城市社区经济的发展定位
我国城市社区经济发展目标的确立是建立在全面掌握城市社区的基本情况和特点，分析并总结出城市社区经济发展要素的基础上的。城市社区经济发展的基础源自需求，这种需求包括两方面，一是对城市制造的产品的需求，二是对城市提供的服务的需求。另外，城市经济发展的动力来自要素的供给，这种供给主要是指资金、技术等生产要素的供给。这种要素的供给包括两个层次：一是区域内的要素供给，二是区域外的要素集聚和供给。这些供给被认为是城市经济发展的唯一动力来源。对于区域内部要素的供给，就是简单地将区域内的资金、技术以及生产力等生产要素进行统筹，从而达到生产的目的。区域外的要素供给，首先要有要素集聚的过程，城市需要具备足够的吸引力才能吸引外部要素。这就需要城市在不断扩张和发展的过程中，通过优化完善内部管理体制和发展动力，吸引区域外的要素向城市中心集聚，将聚集的要素提供给生产部门，从而达到城市社区经济不断发展的目的。瑞典社会学家冈纳·米尔德尔认为，城市最初的一个支柱产业会不断地吸引和聚集外部的要素流入区域内部，从而不断派生出新的产业，不断增强城市内部的吸引力和竞争力。同时，由于区域外的地区不具备与城市竞争的产业，导致区域要素流向城市。因此，产业的形成和发展就显得更加困难和缓慢，这样就形成了循环累积的因果关系。需求和供给可以说是一个硬币的两面，都是构成城市经济发展的重要部分。需求可以成为短期内促进社区经济发展的重要手段，要实现城市社区经济的长期发展需要从供给侧发力，通过不断进行结构性的调整以保持城市社区经济的持续、健康和稳定发展。
对城市社区经济发展的规划不仅要考虑经济的增长，还应考虑伴随经济增长将出现的社会发展、民生、经济结构与产业结构调整等问题。因而，我国城市社区经济发展的定位是基于对城市社区实际情况的分析，准确把握城市社区的区位、经济、社会以及政治基础，以人为本，充分整合社区内外的各类资源，通过政府、社区组织以及居民等主体的共同参与，推动城市社区经济实现良性循环。
二、我国城市社区经济发展规划制定的依据及原则
我国城市社区经济发展规划需要充分考虑国际形势、国情、区情等几方面的现实环境因素。
（一）我国城市社区经济发展规划制定的依据
我国城市社区经济发展规划是在准确把握国际经济发展的新形势、新特点的基础上展开的。随着世界经济一体化发展的不断深入，大到一个国家，小到一个企业，都争相进入国际市场。我国城市社区经济要充分吸取国内外先进城市的社区经济发展经验和做法，不局限于眼前的发展或社区内经济的局部发展，要站在全球高度统筹要素资源和生产布局。当前，我国经济与世界经济息息相关，制定城市社区的经济发展战略首先要对国际形势有一个准确的把握。我国的城市社区经济发展规划具有多维度、大格局思维的特点。多维度是指城市社区制定经济发展战略要统筹好国内和国外两个市场的关系，大格局是指我国国土面积广大、地区发展不平衡，战略制定者须考虑区域发展不协调的基本国情，因地制宜地制定适合自身实际情况的发展战略。
我国城市社区的经济发展规划，要通过研究市、县、街道、社区不同层次的战略规划及目标定位，找到社区的基本功能定位和所需要承接和完成的任务，为制定城市社区经济发展战略提供有效支撑。制定社区经济发展规划还需结合城市的经济发展、产业结构以及要素资源禀赋等基本情况，特别需要对目标地区的城市化进程有准确的研判。城市化是一个渐进的发展过程，城乡分离与城乡互动并存，再到城乡融合。我国城市化进程主要体现在整个城市从产业布局到社会分工，再到区域经济联系的合理化方式，是实现产业和经济活动由点到线再到面的集聚，这一过程伴随着生产要素的流动和集聚，这种要素的集聚和相互作用产生良好的经济、社会效益。因此，我国城市社区经济发展规划制定过程需要尊重城市的发展规律。
（二）我国城市社区经济发展规划制定的原则
制定城市社区经济发展规划有明确的原则，主要包括城市社区经济发展原则和标准尺度。我国城市社区经济发展规划以可持续发展观为指导思想，突出经济的中心地位，同时兼顾社会民生等其他事业发展，在注重发展速度的同时更加关注经济发展的质量和效益，注重个人利益的同时更加关注公共利益的得失，突出城市社区的现代化、人文化和精细化特征，注重城市文明的发展。我国国土面积广阔，各地资源的分布差别较大，同时在经济、社会以及文化等背景方面存在差异。我国经济社会发展总体上仍处于工业化高速发展的阶段，需要不断转变产业发展方式。为了应对诸如区域发展不平衡、资源环境破坏严重以及技术创新动力不足等问题，国家需要在发展中坚持整体与局部的统一，但是在不同的区域可以优先选择条件较为成熟的地区开展试点。城市社区经济发展规划就是在这种试点和试验过程中创意性地开展的。可持续发展的指导思想注重效率的提升，一方面通过不断解放和发展生产力，提供更多产品和服务来满足社区居民日益增长的物质与文化需求;另一方面，还关注经济发展的效率，注重增强经济发展内生动力，力求资源节约、环境友好，追求绿色经济发展，注重资源有效配置和利用。我国人口众多，资源相对匮乏，过去施行的粗放型发展模式，虽然带来经济高速增长，但造成资源严重浪费、环境严重破坏。以煤炭為例，我国的煤炭能源利用效率长期平均在30%以下，利用效率仅为发达国家的50%左右，人均资源禀赋全球排名靠后。只有不断加强技术创新和产品研发，提高资源的使用效率，才能保障社会的可持续发展。可持续发展的指导思想要求在发展中不断加强技术进步和创新。现代经济社会发展的终极目标和关键问题就是要不断地发展生产力，通过科技进步和技术创新来不断提高资源利用效率。城市社区教育可以有效提升科技发展水平，通过鼓励科技创新和技术革新不断优化产业结构，提高经济发展和资源利用的效率和水平。我国要不断加大科研投入，从政府到社区组织各个层面都要共同投入，政府和社区组织可通过筹集社会捐赠，助力科技成果的转化，推动科技创新转变为现实的生产力。
标准尺度是一套具有可行性的指标体系。我国城市社区发展目标考核体系的构建应该考虑时代特征，指标体系的选择和构建需要符合时代发展的趋势，不同的发展阶段，对于现代城市社区功能和发展的定位不同。随着社会的进步，人们的需求越来越个性化、多元化，因而对服务质量的要求也越来越高，指标体系需要承载的功能也越来越多。因此，经济发展规划的指标考核体系成为经济发展研究的重点。发展指标体系的构建是随着人们对发展绩效考核的需要逐步发展起来的，目前笔者总结出以下4个指标考核体系：1.经济规模的指标体系。这个指标体系包括社区组织的数量、行业内从业人员的数量、社区生产总值、社区经济增长情况及其增长率等。2.经济结构的指数体系。这个指标体系主要包括地区生产总值的构成及比例，以及社区人口所从事的行业结构。3.生活质量指标体系。这个指标体系主要包括居民收入指标、恩格尔系数指标、幸福感指数等。4.社区保障指标体系。该指标体系主要包括社会保障参保率、医疗保障参保率指标以及政府最低生活保障标准等。根据上述指标体系可以对城市社区的经济发展水平进行有效衡量。
同时，对社区经济发展水平进行评估可以使用其他相关指标，如资源潜力指标、行业部门指标、综合指标等。资源潜力指标是根据城市社区的资源禀赋情况、区位情况等，将资源优势转化为经济优势和战略优势。行业部门指标是根据各个行业部门的不同特征和实际情况，将城市社区经济发展战略的目标进一步细化和分解，对于不同的行业部门可以设定不同的标准和考核体系，通过对任务的分解促使不同的行业部门完成各自目标。这种方法更加具体和细化，往往缺少整体上的统筹，因此也是不完美的。综合指标是在前两种方法的基础上，综合各类问题，既包括一些整体性的目标，也包括一些经过细化分解的具体目标。首先，相关单位应确立发展目标中的核心目标，而后对整体行业目标进行分解，最后通过综合核心目标和行业目标进行具体研判。
指标评价原则坚持评价、监测、预测三种功能并重。评价功能就是通过横向和纵向的比较，衡量城市社区经济发展的程度和水平，是对城市社区经济发展战略的制定和实施效果的衡量，这种评价体系对发展战略的实施有正向的反馈作用。同时，这种横向和纵向的比较得出的结论，会在一定程度上影响城市社区经济发展战略的制定。在经济运行，特别是经济发展战略的实施过程中，监测功能需要不断通过对社区经济运行情况的监测，收集社区经济运行的数据，并进行有效的分析和研判，找出其中存在的问题，然后对这些问题加以分析，找出解决问题的办法。预测功能是指通过对指标的评价和监测，将前期收集的数据导入计量经济模型，对相关的经济指标进行测算和分析，对未来的发展趋势进行有效的模拟，通过这种模拟找出城市经济发展目标的实现路径。
三、我国城市社区经济发展的产业规划
城市社区经济发展规划确立后，需要对社区的产业进行选择，产业选择是社区经济发展的必经之路。城市社区的产业选择可根据社区自身的资源禀赋情况进行深入分析，结合社区的产业基础确定社区未来发展的主导产业。
（一）城市社区经济产业规划的依据
产业选择是城市社区经济发展规划的重要基础，主导产业和支柱产业都属于产业选择范畴，两者相互促进又相互区别。主导产业是城市社区在经济发展战略中确立的未来城市社区经济发展的产业模式，规划的制定需要考量产业的发展前景。支柱产业是指未来对城市社区经济增长贡献较大的某个或某些产业。主导产业只有一个，而支柱产业往往不止一个。我国城市社区制定经济发展战略时，在主导产业和支柱产业的选择上，主要参考和借鉴了国外经济战略学家关于产业选择的相关理论成果。筱原三代平使用收入弹性与生产率上升作为设置主导产业的标准，还有研究认为应以该产业的需求弹性是否较高、该产业与其他经济部门的联系是否紧密为标准。
所谓收入弹性基准是指人们对某一产业产品的需求或对某一商品的需求增量与国民收入增量的关系。即Ei=△Xi/Xi-△Y/Y，其中△Xi为某i产业需求增量或产值增量，Xi为产业i的产值或上一时期得到满足的需求。△Y、Y分别为国民收入增量及一时期国民收入值。一般来说，产业部门具有较高的收入弹性及广阔的市场，是产业进一步发展的先决条件。所谓产业生产率上升基准，一般是通过技术进步增长率来评价的，主导产业通常具有较高的技术进步增长率。随着经济研究理论和方法的不断提升和优化，人们逐渐开始运用投入产出分析法来进行两个基准的测算。通过实际测算，某产业的需求收入弹性与该时期产业联系水平具有明显的相互作用关系。美国经济学家赫希曼首次提出联系效益理论，即一个产业部门与下一个生产部门的联系被称为后向联系，而与上一个生产部门的联系就被称为前向联系。一个部门的前后联系程度越大，也就说明这个产业与前后的联系越强，说明该产业具有很强的带动作用，可以作为城市社区经济发展规划的主导产业和支柱产业。
（二）我国城市社区经济产业规划目标
城市社区在进行产业规划时，会充分考虑城市社区的经济基础以及其地域性和服务性特征，结合社区发展的实际情况进行相关决策。选择支柱产业或主导产业要考量该产业在未来的发展空间，这个衡量标准通常是需求的收入弹性，也就是说随着收入的增加，需求是否会增加得更快。通过这个条件就能够很容易地将产业的未来发展能力和趋势进行有效区分。随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，从生产的角度看，目前我国生产要素市场具备比较完善的竞争体系，要素的自由流动不再受诸多因素的限制。对主导产业的规划，需要考虑诸如区位优势、人力资源状况、基础设施状况、政策环境等因素。任何主导产业的确定都需要收集大量的基础数据，在大量数据基础上展开定性和定量的分析，通过大量的分析比对最终选择一个具有广阔发展前景、带动能力强的产业作为支柱产业。我国城市社区的支柱产业与城市的支柱产业选择不同，其通常以服务城市经济和社区居民为目的，城市社区经济基础的差別决定不同社区的产业选择方向也不同。例如，高学历人口聚集的社区与初级劳动力人口聚集的社区，对社区服务的需求不同，其相应的主导产业选择必然有所不同。文化性和服务性产业前期投入较小，市场收益往往比较可观，符合国家政策取向，能够更好地争取到国家相关政策支持，从而得到较好的发展。环卫、安保等传统公共产业，可以积极引入市场竞争机制，成为社区产业，借助市场机制更好地实现内部管理和建设，提高经营效率。城市社区可以积极发展环境污染小、经济效益好的优势产业，这既能优化产业结构，也能为城市培育更多税源，同时提供更多就业岗位，城市社区产业可以既关注经济效益又关注社会效益。
（三）城市社区经济产业的特色发展
城市社区经济的产业主要是以现代服务业为代表的第三产业。城市社区经济发展内涵与第三产业发展内涵有很多交叉，城市社区经济几乎涵盖第三产业又不限于第三产业，因此，城市社区经济的发展与第三产业的发展紧密关联。在世界范围内，纵观发达国家的产业发展结构，共有的发展规律是在经济发展达到较高的水平时，产业结构中第三产业占比逐渐加大，越发达的国家第三产业越发达，发展城市社区经济产业与第三产业发展有正向促进关系。城市社区服务产品符合时代发展的特点，可充分利用地域资源所造就的区域特色或民族特色的社区服务产品，使城市社区产业的发展体现特有的区位优势。
四、城市社区经济发展中的政府角色
政府在经济社会发展中居于核心地位，经济战略规划的实施需要政府的引导。在城市社区经济发展早期，政府在社区经济发展中是权威的角色，但随着市场经济的发展和社会结构的分化，政府在城市社区经济发展中的角色也有了新的变化。
（一）城市社区经济的决策者角色
政府作为宏观经济政策的制定者，是城市社区经济发展战略的决策者。笔者将从经济学分析视角、决策内容以及影响决策的因素三个方面对政府在城市社区经济领域的决策进行分析。政府决策的内容主要是各类政策的制定以及公共产品的提供等，政府决策的前提和宗旨都是为了解决广大居民的利益诉求，追求社会效益的最大化。同时，政府决策的主要依据也是公共利益的大小。从经济学角度分析政府决策行为，政府决策是经济效益与社会效益的权衡问题。政府需要把握好公平和效率的关系，只有这样才能在满足居民公共利益诉求的前提下，推动社区经济的不断发展。城市社区作为城市区域的最小行政单元，其决策既需要体现一定的社会职能，还需要体现一定的经济职能。具体而言，政府决策的主要内容包括以下三个方面：一是上级党和政府的最新政策、方针路线以及相关的法律法规，这方面需要对上级政策進行细化和具体落实;二是关于城市经济体制改革和发展问题，主要包括经济发展规划、一些经济领域专项规划，还包括自然资源的开发以及一些重点项目的研究确定等;三是关于城市社区公共事业的发展。这些公共事业包括与城市居民生活息息相关的基础设施、生态环境以及社会保障等。
政府在进行经济管理决策时会受到经济因素、政策因素、文化因素等多方面的影响，同时受到国际形势及国家宏观政策的影响、区域的经济基础和社会发展情况的影响、城市社区周边的发展战略以及行业发展动态的影响等。国际上的最新经济形势以及国家对经济社会发展的最新政策等宏观因素对政府决策有重要的指引作用。城市社区所处的区位优势，以及该社区具有的相关比较优势同样会对政府决策产生重要影响。城市社区的经济发展战略需要与周边地区协调互动，如果出现恶性的竞争则不利于城市社区经济的良性可持续发展。
（二）城市社区经济的管理者角色
政府的主要职能包括经济职能和管理职能，其中最重要的是政府宏观经济管理职能，对城市社区发展而言，政府宏观管理的引导和规范作用必不可少。政府管理的手段是多样的，包括经济手段、行政手段。在经济管理活动中，政府需要综合两种管理手段推动城市社区经济发展。
经济手段是指政府按照经济规律的要求治理经济。在社会主义市场经济体制下，通过有效运用经济手段可以充分发挥市场力量，实现经济的健康发展。政府的经济手段主要包括价格机制、利息杠杆以及税收手段，价格机制是市场机制的核心，商品或服务的价值体现在其包含的人类无差别劳动的数量，因此，商品的价格以其价值为衡量基础。我国税收是国家收入再分配的主要形式，它运用国家强制力将人们的收入通过税收的形式进行再分配，这是社会主义市场经济中体现社会主义特征的重要方面。信贷杠杆是现代经济发展的核心和催化剂，通过信贷杠杆创造出来的金融资源将是全社会共同竞争的资源，政府可以通过改变信贷杠杆比率调节市场上的资金数量，从而达到调节实体经济发展的目的。
行政手段是指政府依靠行政组织，运用行政方法，按照行政要求管理经济的一种手段。行政手段的最大特征是下级行政机构服从上级行政机构的行政命令，行政手段的实施主体是各级人民政府。采用非经济性的手段调节市场具有强制性、及时性等特征，但是这种命令式的行政手段难免出现主观、武断的情况，容易造成市场经济的波动。因此，采用行政手段要对这种管理手段的科学性和可行性进行严格的审查，任何行政手段或行政命令的下达都要以客观事实为依据，并且要经过反复论证和商议，由集体而不是某一个人来做出某项行政决策，这样才能保持市场的供需稳定，保证社区居民的生活平稳。
（三）政府是城市社区公共产品的提供者
公共产品具有非竞争性和非排他性，政府是公共产品的主要提供者。城市社区作为城市的重要基础单元和细胞，其提供的公共产品不是针对某个人的需求，而是面对全体社区居民。在公共产品的提供上，分为国家和地方两个层次，根据财权与事权的划分，中央政府负责面向全国或某个区域提供诸如铁路、国防设施等大型的公共产品，而地方政府负责本级行政区域内的公共产品的提供或配套。
基于财权与事权分离的行政体制，从我国城市社区经济发展的实际情况来看，由地方政府负责的社区公共产品和服务主要包括：社区的基础设施建设、社区内的教育卫生服务，以及城市社区公共服务等。居民需要什么样的公共产品和服务，在不同经济发展状况的区域往往存在一些差异，当然对于交通、安全等基本公共服务而言差别不大，但是社区教育、社会保障等方面的公共服务会随着社区经济发展状况的不同发生比较大的改变。一般经济越发达的地方对于社区优质教育的需求也就越大，因此，政府就会投入更多的财政预算去引进区域外的优质教育资源，以满足本区域内居民的公共服务需求。虽然公共产品大多数都是由政府提供的，但是政府提供公共产品并不代表这些产品或服务由政府直接生产，而是通过政府采购的形式从社会上来购买公共产品或服务以提供给城市居民，政府在这个过程中主要承担了监督的职责。我国政府提供的公共产品主要有两种供给模式，一种是由政府直接组织生产，如政府投资建设的高速公路、高速铁路等;另一种是政府间接生产的，如政府通过购买服务邀请城市社区组织参与城市道路的清扫保洁。目前，政府直接组织生产来提供公共产品或服务的比例大大减少了，而更多的是采用购买社会资本提供的服务的方式，这样可以有效提高政府公共产品供给效率，减少不必要的损失。目前政府主要选择间接方式提供公共产品或服务，主要有3种模式：一是特许经营。如天然气、自来水、通信行业、医疗行业等经营性项目主要采取这种模式。二是可行性缺口补助。这种模式主要是针对半经营性项目，有一些收入但收入不足以弥补成本，在这种情况下政府主要通过缺口补助的方式补贴组织，使其获得正常的利润，主要有污水处理、城市环卫等。三是政府出资。这种模式主要是针对没有经营性的纯公益性项目，资金来源主要是政府财政投入，主要包括道路、桥梁等基础设施建设项目。
总之，政府在城市社区经济发展中表现为集多重角色为一身，各项角色相互协调才能充分发挥引领者的角色。政府在发展中要定位清晰，秉持可持续发展理念，在目标选择上强调以人为本，坚持服务于民的发展原则，建立城市社区经济发展产业化的发展体系，注重计划性与规范性。政府在战略定位上依然是主导全局、宏观调控的角色，推动制度建设，为城市社区经济发展制定策略、提供政策和资金支持。政府的角色定位需要由原来的管理者向服务者转变，城市社区经济的发展依赖于政策的发展，政策制定者要服务于市场，城市社区经济体系的发展才能够具有活力，我国城市社区经济的发展才能够具有战略性、客观性，并实现产业化的特色发展。
