党内法规实施后评估指数：理论内涵与体系构想
王建芹 夏怡青
摘? ? ? 要：党内法规实施后评估作为党内法规制度体系建设的重要环节，对于增强党内法规的技术性和可实施性、促进党内治理的法治化具有重要意义。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第十五条为党内法规实施后评估奠定了规范基础，《中国共产党党内法规制定条例》中的“前置审核”条款和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中的“报备”“审查”等条款为实施后评估指数的设定提供了方式方法。应充分融合立法学、统计学等学科的知识，考虑评估指数和指数体系的性质特点，构建一套科学、完整的党内法规实施后评估指数体系，为党内法规实施后评估工作提供更加科学的评估标准及必要的技术保障。
关? 键? 词：党内法规;实施后评估指数;合法性;合理性;执行性
中图分类号：D262? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2020）02-0021-08
作者简介：王建芹（1963—），女，山东昌邑人，中国政法大学法学院教授，党内法规研究中心主任，研究方向为宪法学与行政法学、党内法规;夏怡青（1997—），女，浙江永康人，中国政法大学法学院硕士研究生，党内法规研究中心科研助理，研究方向为党内法规、行政法学。
法治作为社会治理的最有效模式，其精髓和要旨对国家治理和社会治理具有重要意义。党内法规作为一种行为规则抑或是团体规范，[1]是党内治理法治化的根基。从根本上讲，党内法规作为一种行为规范，“不完全是社会法和软法，它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素”，[2]与行政法、立法法等部门法具有类似的性质。因此，参考立法后评估的方式方法对党内法规实施后评估进行设计，在理论和实践上均具有可行性。党内法规实施后评估正是建立在承认性质类似基础之上的，即希望通过法律的方法驯化政治性的规则，通过法治化、技术化的方法促进党内法规的可执行性与可实施性。
一、党内法规实施后评估采取指数评估方式的可行性
党的十九大明确提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，在这一方针指导下，党内法规立法节奏明显加快，随着一系列法规的颁布与实施，党内法规制度体系建设取得了明显成效。当然，法规的颁布实施仅仅是制度建设的“上半场”，其是否得到了严格的、有效的贯彻执行与落实，不仅关系到依规治党领域中党的自身建设问题，更关系到党领导法治国家建设过程中的核心领导地位问题。因此，党内法规实施后评估工作作为衡量党内法规制度建设成效的一个重要标尺，是党内法规制度体系建设中极为重要的组成部分，也是影响党内法规制度体系科学性与完备性的重要环节。[3]目前，关于党内法规实施后评估的理论研究与制度供给还不能满足实践需求。因此，进一步探索党内法规实施后评估制度，尽快构建一套科学、完整、具有可操作性的党内法规实施后评估体系具有很强的现实意义。其中，党内法规实施后评估指数体系作为评估体系中的一个重要组成部分，可以为党内法规实施后评估工作提供更加科学的评估标准及必要的技术保障。
2019年8月30日，中共中央发布了新修订后的《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）、《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执行责任制规定》）三部党内法规。根据《执行责任制规定》第十五条第二款，应当列入实施评估范围的党内法规包括：上位党内法规和规范性文件作出新规定、提出新要求的;相关法律法规作出新规定的;规范和调整事项发生较大变化的;执行过程中遇到较大困难、意见反映较多的;试行期满或者没有规定试行期但试行超过5年的。这一规定设定了党内法规实施后评估的范围。而《备案审查规定》和《执行责任制规定》则借鉴了《中华人民共和国立法法》中通过法律效力等级体系实现合法性控制的方式，分别通过前置审核、责令改正或撤销、报备、审查等方式实现对各级别党内法规和规范性文件的制定前和制定后的控制。特别是在报备后的审查环节，《备案审查规定》根据审查的侧重点不同，将其分为政治性审查、合法合规性审查、合理性审查和规范性审查，在每一个审查方式后以“是否”①的语言结构设定了相关的观测点。
制度的生命力在于执行，而执行效果是衡量制度设计科学化、合理化与否的核心标准，因此实施后评估就成为制度体系建设中不可或缺的重要环节。在具体的评估工作中，指数评估目前是社会科学领域广泛采用的一种更加科学的效果评估方式，特别是在那些具备一定规模化、类别化、延续性特征并需要进行跟踪分析的领域被广泛采用。其优势在于：一是通过一定规模的数据采集与加工，以量化方式整合而成的数据指数具有较强的直观性，便于进行比较和分析。二是数据指数是依据统计学原理以科学化的方式采集、整合与加工而形成，增强了数据的科学性和实际应用价值。三是评估指數具有广泛的适用性，既可以在横向上对不同的地区样本进行比较，又可以在纵向上对不同的时间样本进行趋势化分析，为决策提供更加准确和科学的依据。基于此，以立法后评估标准与方法为借鉴，结合统计学的原理和方法，根据党内法规的性质与特点以及实际工作需要对党内法规实施后评估采取指数评估的方式是可行的。
二、党内法规实施后评估指数的功能
党内法规实施后评估指数体系是指在党内法规评估指标的基础上建构的一套覆盖范围尽可能广泛的实施后的评估体系，在此框架内运用问卷调查、座谈、统计、分析等手段对某部党内法规的实施后效果进行客观的数据采集、整理、计算与加工，进而得出直观的数据化指数，作为决策部门评估法规实施效果的重要依据之一。引入党内法规实施后评估指数对全方位推进党内法规制度体系建设具有重要的实践意义：一是党内法规实施后评估指数所具有的评价功能能够对党内法规立法质量及实施效果进行整体把控。[4]评估工作主要针对党内法规的合法性、合理性、执行性等几个方面进行相对客观、科学、系统的评价，既涉及到党内法规体系的完备性问题，更涉及到党内法规实施后评估目标的实现，是对党内法规立法质量和实施效果的综合评判，在实践上具有重要的指导意义。二是党内法规实施后评估指数所具有的导向功能有助于在党内法规具体落实工作中实施正确的引导。党内法规实施后评估指数在设计过程中必须兼顾立法与实施过程中的多个层面，需要对党内法规的内在精神、文字表达、实践操作性等进行深入分析与科学分类，将其转化为评估指数进行量化处理，形成具有指导意义的分析数值，只有达到或接近一定的数值标准才能符合要求。[5]就其形成逻辑而言，评价指数不仅是对党内法规立法质量和实施效果的基本判断，通过评价指数还能发现问题与不足，从而为后续工作的开展提供思路和重点。三是党内法规实施后评估指数所具有的预测功能有助于为党内法规实施效果分析工作提供前瞻性判断。通过纵向上的时间样本观测及趋势化分析，有助于决策部门准确把握具体工作实践中具有导向性、趋势性的问题，进行有针对性的安排，以掌握工作中主动权。通过评估指数的评价、导向和预测功能，有利于增强党内法规实施后评估的目的性。但仅有各个指数显然是不够的，只有一个完整的评估体系才能将这些评估指数进行有机结合，使评估做到各有侧重。
三、党内法规实施后评估指数三级体系结构的确立
（一）党内法规实施后评估指数体系的特点
党内法规实施后评估指数体系是指由多个相互联系、逻辑层次分明、各部分权重设置明晰的统计指标形成的用以進行党内法规实施后评估工作的有机指数体系。[6]其具有以下几个特点：
⒈量化性。党内法规实施后评估指数体系的目标是将评估工作从定性的文字语言转向定量的数据判断，该体系中包含的每一项指标均会基于特定评估对象和评估目的设置相应的分值，评估主体按照既定的指数体系要求对被评估内容进行技术性赋值，进行量化分析和比较，以充分体现其公平性的特质。
⒉层级性。党内法规实施后评估指数体系至少由两级指标构成，一般包括三到四级。一级指标是最基本的指标，在指数体系中具有筑基性效果，如前文所述的党内法规实施后评估标准（合法性、合理性、执行性等）一经确定，便应然地成为评估指数体系中的一级指标，并由此衍生出二级指标、三级指标等。二级、三级乃至多级指标是对上一级指标的具体化过程，是对上一级指标的细化与分解。
⒊选择性。党内法规实施后评估标准根据评估对象和评估目的的不同适用不同的评估标准，在此基础上衍生的党内法规实施后评估指数体系也具备可选择性，即根据评估对象及具体评估项目的主客观条件与评估目的之异同，按照一定的标准选取与此相适应的评估指标加以组合——既包括一级指标，也包括其下辖的二级、三级乃至多级指标，在不同的评估案例中，即使评估指标相同，在分值上也可能有所差别。因此，“一案一设计”是党内法规实施后评估指数体系的重要特点。
（二）党内法规实施后评估指数三级体系的确立
一个完整的、科学的党内法规实施后评估指数体系一般至少包括三个层级，根据现实情况的需要也可能进一步细化到第四层级乃至更多。本文主要以常态性的三层级评估指数体系作为研究的基础。
⒈一级指标：基础性指标与最高指标。党内法规实施后评估的一级指标是评估体系中的基础性指标和最高指标，分别与党内法规实施后评估的标准相对应，包括但不限于合法性、合理性和执行性三类指标。合法性是指根据被评估党内法规是否符合国家法律、上位党内法规和相关政策的规定来评估该党内法规的制定程序和内容是否合法;合理性标准用于评估党内法规运转与实施过程是否正常与合理;执行性标准主要用来衡量党内法规实施过程中的条件配套情况。[7]一级指标在党内法规实施后评估指数体系中具有关键性作用，构建评估指数体系的首要任务就在于确定一级指标（即评估标准）并对其进行描述和量化。
在本文所设计的以合法性、合理性、执行性为标准的三级三类评估指数体系权重安排中，考虑到执行性指标所评估的对象贯穿于被评估党内法规的整个执行阶段，在内涵、范围和评估内容上远多于合法性和合理性指标，故而在其权重设计中应设置更高的权重比例;相应地，合法性指标与合理性指标在内涵和外延上的工作容量和技术含量大体相同，二者细化出的二级指标在数量上相一致，故而可以分配相同的权重。
⒉二级指标：专业技术性分解指标。一套完备的党内法规实施后评估体系至少要包含两个层级，因而二级指标在评估指数体系中处于不可或缺的地位。另外，由于二级指标需要对一级指标进行具体化分解，此种分解一般是属于专业性、技术性的，尤其是在对执行性指标进行分解时，配套条件、预期收益与实际收益等内涵定义与分值配比对指数体系设计的专业水平和技术能力提出了较高的要求，因此有必要根据评估内容进行相关的专业论证。整体上看，二级指标的设计思路应当包括以下内容：⑴合法性指标原则上可以分解为被评估党内法规的内容合法性和程序合法性两类指标;⑵合理性指标原则上可以分解为预期与现实相当性与技术合理性两类指标;⑶执行性指标原则上可以分解为条件配套性、接受依从性和实效性三类指标。
⒊三级指标：备选性与非必要性指标。实践中，是否需要设置三级指标、设置何种三级指标要根据具体情况来决定，因此，三级指标在党内法规实施后评估指数体系中具有备选性、非必要性的特点。但是考虑到党内法规实施后评估指数体系中的二级指标依然比较抽象，因此设置更加具体和细化的三级指标通常是有必要的。需要注意的是，三级指标在技术上的要求较之二级指标更加严格，因而一经设置，必须对其具体的指标内涵和要求进行严格的定义，以达到准确运用的目的。
根据以上要求，本文认为，在合法性二级指标中，内容合法性可以进一步分解为被评估党内法规的内容是否符合宪法和法律、是否符合上位党内法规、是否符合政策要求三类;程序合法性可以进一步分解为被评估党内法规的制定程序是否符合程序性党内法规、是否符合相关政策两类。在合理性二级指标中，预设与现实相当性可以进一步分解为预设问题与目标问题相当性、应对策略与现实问题相当性两类;技术合理性可以进一步分解为恰合时宜和与时俱进两类。在执行性二级指标中，条件配套性可以进一步分解为行政手段与公共管理配套性、社会组织与个人配合性和自然环境与其他条件配套性三类;接受依从性可以进一步分解为主观接受比例和客观依从比例两类;实效性最为复杂，建议进一步细化为主观预期、客观预期和效益（成本与收益比例）三个正相关次级指标，以及主观非预期影响和客观非预期影响两个相关性不明的次级指标。
四、党内法规实施后评估指数权重与体系结构
（一）指数权重设计的基本原则
指标权重的确定在建立评估指标体系进行综合评价中占据重要地位，权重的合理性会直接影响并决定评价指标体系的评估结果的有效性。[8]在评估中，某一指标或者指数的权重就代表了这一方面在整体评价中的相对重要程度。在确定党内法规实施后评估指标权重时应当遵循下述基本原则：
⒈导向性原则。党内法规实施后评估工作旨在为党内法规的立、改、废、释提供决策依据。在确定实施后评估指标权重时，可在总体上尊重权重分配科学性前提下，综合考量具体工作导向需要，通过增减某些指标的权重分配比例予以适当调整。
⒉系統性原则。在确定党内法规实施后评估指标权重时，应当基于指数体系整体效能最大化的考虑，综合考虑各级、各项指标的性质特征，以及在党内法规实施后评估指数体系中的位置和效用，正确处理好各指标间的关系，从而合理确定各项指标权重。
⒊可行性原则。为确保党内法规实施后评估结果的准确性、科学性，在确定党内法规实施后评估指标权重时，应当处理好指标的可量化性①与指标权重在现实中的可行性之间的关系，兼顾指标在理论上的重要性以及指标权重在实践中的可行性。
⒋灵活性原则。评估的指标权重是党内法规实施后评估工作中依据的直接法则，左右着党内法规实施后评估指数的最终计算结果。应当注意的是，指标权重不会是僵化不变的。在具体的党内法规实施后评估工作中，可以根据个案情况对指标分值比例进行灵活调整，进行适当的取舍与修正。
（二）重要性是指标权重设计的思路体现
权重比例代表着指标的重要程度，比例越高，该项指标的重要程度也就越高。权重比例的大小会直接影响党内法规实施后评估的指数值，其设置是否客观、是否合理、是否科学直接决定着党内法规实施后评估指数的准确程度。因此，为使评估指数在最大程度上实现客观、合理、科学的目标，必须根据党内法规实施后评估指数体系的结构与特点，科学选择赋权方法，合理确定指标权重。
在配比评估指数体系权重时，需按照指标层级顺序进行分配。第一步先将三类一级指标进行权重分配，如合法性指标占比20%、合理性指标占比20%，那么执行性指标即占比60%，直观上即可体现出一级指标权重中执行性指标的重要性，显示出评估工作对执行性及执行效果的重视程度;第二步是将一级指标所对应的二级指标再次进行权重分配，如果内容合法性在合法性指标项下占比50%，则程序合法性即同为占比50%，显示出程序与内容具备同等的重要性。当然，由于党内法规实施后评估的权重具有个案性的特点，仅在评估对象确定以后才能根据被评估对象的特质以及该项评估的目的对评估指数体系进行构建和权重分配，因此本文所设计的三级三类指数体系无论指标选择还是权重分配都仅为具体的评估工作提供一种思路与参考。
（三）表格式党内法规实施后评估指数体系方案设计构想
在具体的表现形式上，评估指数体系可以有多种表达方法，如文字方式、流程图方式、表格方式等，本文选择表格方式对党内法规实施后评估指数体系进行展示，力求最大程度体现出设计思路的清晰性和完整性（详见附表）。
结? 语
党内法规实施后评估指数体系的构建，其法理基础在于法规的效力等级和立法后评估理论内涵，技术上必然是运用统计学的学科方法来进行设计。但是，与相对成熟的经济学领域指数分析的统计学方法有所不同，作为法学和政治学等学科交叉领域的党内法规制度，一套完善的指数体系仅仅是评估的第一步。由于缺乏日常的基础数据样本及常规采集手段，相关的研究在初始阶段必然比较困难，特别是基础数据的采集与整理决定着分析结论的客观性与科学化程度，需要特别予以重视。本文认为，在党内法规实施后评估过程中，首先要深刻理解和把握党内法规内在的基本精神，在此基础上通过深入的调查研究，把握党内法规实施过程中的核心要素及其表现信息，运用科学的统计方法分别予以界定，并在实践中不断加以完善。同时，为保障评估数据的真实性、客观性与延续性，建立党内法规实施后评价制度体系的数据库亦是十分必要的。为此，不仅要依靠党建领域的专家学者组建智囊团提供专业意见和建议，还应当吸收相关法学、政治学、行政学、管理学、经济学、统计学、社会学等领域的专家学者参与论证。无论是指标体系的设计还是基础数据的采集、分析与整理，都应当以科学化作为最核心的宗旨和目标。
综上，一套科学、完整、客观的党内法规实施后评估指数体系，可以为党内法规实施后评估工作提供更加科学的评估标准及必要的技术保障。考虑到指数评价的量化体系尚缺乏可供直接借鉴的经验和样本，因此前期的试点是十分必要的。只有在不断的探索与积累中逐渐加以完善，党内法规制度体系建设才能更加科学、更加完备。
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（责任编辑：刘? 丹）
Abstract：As an important part of the construction of the inner-party laws and regulations system，the post implementation evaluation of the inner-party laws and regulations is of great significance for enhancing the technicality and enforceability of the inner-party laws and regulations and promoting the legalization of the inner-party governance.Article 15 of the regulations on the responsibility system for the implementation of the inner Party regulations of the Communist Party of China （for Trial Implementation） lays a normative foundation for the post implementation evaluation of the inner Party regulations.The “pre review” clause in the regulations on the formulation of the inner Party regulations of the Communist Party of China and the “report” and “review” clause in the regulations on the filing and review of the inner Party regulations and normative documents of the Communist Party of China are the establishment of the post implementation evaluation index Methods and methods are provided.We should fully integrate the knowledge of legislative science，statistics and other disciplines，consider the nature and characteristics of the evaluation index and index system，and build a scientific，complete and objective evaluation index system after the implementation of inner-party laws and regulations，so as to provide more scientific evaluation standards and necessary technical support for the evaluation work after the implementation of inner-party laws and regulations.
Key words：Inner Party laws and regulations;post implementation evaluation index;legitimacy;rationality;enforceability
