《建设项目档案管理规范》（修订稿）的解读
王英玮
建设项目档案（简称项目档案）是由建设項目文件转化而来的，是建设项目在立项、招标投标、勘察、设计、设备材料采购、施工、监理、检测、试生产及竣工验收等过程中形成的文字、图表、声像、电子等形式的文件中具有证据和参考利用价值的“精华”部分。从理论上讲，建设项目档案是围绕着各种建设项目的全生命周期形成的有价值的项目文件集合，是建设项目的原始记录，其中包括模拟记录形态（如文字、图表、声像）的项目档案与数字记录形态的项目档案等。从档案业务工作实践角度上讲，建设项目档案是指经过鉴定、整理并归档的项目文件集合。根据《中华人民共和国标准化法》（2017年11月4日修订）的规定，《建设项目档案管理规范》（修订稿）（DA/T28）（以下简称“修订稿”）属于行业标准中的推荐性标准。该标准于2002年11月29日首次发布，原名《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》（DA/T28—2002），是国家档案行政管理部门鼓励采用的行业推荐性标准之一。本文就该标准修订稿的主要特点、内容、思想亮点等进行一些解读，供大家在实际工作中参考。
一、修订稿的主要特点
与首次发布的《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》（DA/T28—2002）相比，修订稿主要体现出如下几个特点。
（一）注重标准编写及表达方式的统一性和规范性
统一性是对各种类型标准编写和表达方式提出的最基本要求。修订稿的结构排列、文体措辞、术语使用及表达形式，均达到了《标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写》（GB/T 1.1—2009）的标准化要求。而首次发布的标准文本中，却存在着一些不符合“统一性”要求的地方。如，标准的标题为“国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范”，但在术语解释之中却没有与之相对应的术语概念（如国家重大建设项目、国家重大建设项目文件、国家重大建设项目档案等），使标准的适用存在一定的模糊性；再如，“文件”“材料”“资料”等混用，术语的表达方式缺乏严谨性。
（二）注重标准的主体要素表达的全面性
修订稿的主体要素由“国家重大建设项目档案”调整为“建设项目档案”。这种变化使该标准的适用范围和作用领域得到了有效延伸，对从整体上保证国家各种建设项目档案的质量，具有十分重要的指导、引导和规范价值。DA/T28—2002的主体要素是“国家重大建设项目档案”，对国家级重大建设项目档案和地方级重大建设项目档案及其他影响很大的建设项目档案的管理具有规范和引导作用；而对于一般性的建设项目档案的规范、引导作用却成为空白点。修订稿将标准的主体要素调整为“建设项目档案”后，有效地填补了这一空白点，使档案行政管理部门及相关建设单位、业主单位在开展建设项目档案管理实践中获得了重要的业务标准依据。
（三）注重标准编写的整体协调性
修订稿在编写过程中充分注意到了与已经发布的标准文件在内容和要求方面的整体协调性。它与《科学技术档案案卷构成的一般要求》《技术制图复制图的折叠方法》《电子文件归档与管理规范》《照片档案管理规范》《电子文件管理系统通用功能要求》《纸质档案数字化技术规范》《数码照片归档与管理规范》等标准文件之间，保持了良好的整体协调性。
（四）注重标准中术语梳理和表达的全面性、准确性
修订稿删除了原标准中的“3.6项目竣工文件”，有效避免了术语定义方面的重复性；将原来的13个术语增加到19个，并实现了每个术语的汉英对照；术语表达的简洁性也得到了进一步提升。新增加的术语及定义包括：1、分部工程parts of project（指按工程的部位、结构形式的不同等划分的工程项目）；2、项目法人project le？ gal person（指由项目投资者或由投资者代表组成的对项目全面负责，依法具有民事权利能力和民事行为能力并独立享有民事权利、承担民事义务的社会组织）；3、建设单位construction unit（指对项目实施履行组织管理的并在项目建设过程负总责的组织。一般指项目法人、项目投资方组建的项目建设管理单位、受委托的项目管理公司等）；4、参建单位participant unit（指参与某一项目建设并对该项目质量承担特定法律责任的所有单位，主要包括勘察、设计、施工、监理、检测、设备制造等单位）；5、项目电子文件electronic records of project（指在数字设备及环境中生成，以数码形式存储于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的记录和反映项目建设和管理各项活动的文件。包括文本电子文件、图像电子文件、图形电子文件、视频电子文件、音频电子文件等）；6、项目电子档案electronic archives of project（指具有参考和利用价值并归档保存的项目电子文件。项目电子档案由内容、结构和背景组成）；7、项目全宗卷project archives de？ scriptive file（档案管理机构在管理某一项目档案过程中形成的，以项目为单位，由说明项目档案管理情况的有关材料组成的专门案卷）。此外，在术语表达的准确性和术语排列顺序的科学性方面，都更加规范。如将“项目前期文件”“项目施工文件”“项目监理文件”等术语表达简化为“前期文件”“施工文件”“监理文件”等。
二、修订稿的新增内容和主要亮点
与首次发布的《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》（DA/T28—2002）的内容相比，修订稿主要发生了如下几个方面的内容变化。
（一）增加了建设项目档案工作组织体系和工作职责、制度体系建设等方面的新内容
这是该标准修订的一大亮点。修订稿的第5章“项目档案工作组织体系及工作职责”中，通过2个第一层次条、7个第二层次条、13个第三层次条，明确了建设项目档案工作的组织体系和项目档案工作职责。关于“项目档案工作组织体系”，修订稿对建设项目档案工作的领导方式、管理机构、人员配置、人员素质、队伍建设、管理网络和管理机制等，均提出了明确要求。建设单位应明确项目档案工作的分管领导（明确的领导分工，是确保项目档案工作正常开展的必要前提），应设立与项目建设管理相适应的档案管理机构，并配备满足项目档案工作需要的档案人员（档案管理机构和合理的档案人员配置，是项目档案工作开展的必要组织基础）；建设单位有关部门、各参建单位应指定专人负责项目文件的收集、整理和归档工作（相关部门和参建单位有专人负责项目文件的日常管理，是保证项目档案质量的关键环节）；档案人员专业素质和职业操守应适应项目档案工作的需要；档案人员应经过专业培训，保持相对稳定（稳定的、有专业职业素养、经过专业培训的档案人员队伍，是项目档案管理工作健康开展的必要条件）；建设单位应建立以档案管理机构为核心，各相关部门和参建单位为基础的项目档案管理网络，建立沟通协调机制（以档案管理机构为核心、以各相关部门和参建单位为基础的档案管理网络和有效的沟通协调机制，是保证项目档案工作动态有序开展的成功实践经验体现）。
修订稿对“建设单位档案工作职责”提出了6項标准化要求，即“贯彻执行国家有关项目档案工作的法律、法规和标准规范”“根据项目建设管理实际情况，制定项目档案各项管理制度、管理规范、管理程序，加以监督实施并适时修订完善”“项目档案工作经费纳入预算管理，为项目档案工作的开展提供满足需要的经费和工作条件”“与参建单位签订合同、协议时，应设立专门条款，明确规定项目文件管理责任。包括项目文件形成的质量要求、归档范围、整理标准、归档时间、归档套数、介质、格式、合同解除后项目文件的处置及违约责任等内容。监理合同条款还应明确监理单位对施工文件完整性、准确性的审查责任”“建设单位对参建单位进行合同履约考核时，应对项目文件管理条款的履行情况做出评价。合同款支付审批时应审查项目文件的归档情况”“建设单位应将项目文件归档纳入项目建设计划、各项管理程序及相关人员的岗位职责并进行考核”“建设单位应将项目档案信息化纳入项目管理信息化建设，统筹规划，同步实施”。这6项要求，是在总结我国建设项目档案管理成功经验的基础上做出的。体现了“法规遵从”“规范管理”“动态管理”“计划管理”“合同约束”“三纳入”“与信息化协同”等较为先进的项目档案治理思想。
修订稿对“建设单位档案管理机构职责”也提出了7项标准化要求。即“组织实施本项目的档案工作制度和规范标准。对参建单位制定的针对该项目的文控制度、标准体系与建设单位文件管理标准体系的符合性进行审查”“对本单位有关部门和参建单位项目文件的收集、整理和归档工作进行监督、指导和考核”“参加项目建设的重要会议、重大活动、设备开箱验收、项目建设各阶段、交（竣）工验收”“负责对应归档项目文件整理的规范性进行审查”“负责项目档案收集、整理、保管、鉴定、统计、利用和移交工作”“对项目管理人员和档案人员开展档案业务培训，提高实现目标的意识和能力”“按相关规定向档案行政管理部门和主管部门报送项目档案登记表”等。为建设单位档案管理机构建设和职责履行，提供了有效的对标依据。
修订稿的第6章“项目文件管理要求及职责”，明确提出了项目文件管理的通用要求和项目文件管理职责。这一章以“项目文件和档案全生命周期”管理理论为指导思想，对建设单位各部门、各参建单位及相关人员的项目文件管理要求和需要履行的职责，提出了标准化要求。修订稿规定：建设单位各有关部门、各参建单位应配备专人或指定人员负责项目文件管理工作，应配备符合安全保管要求的设施设备，确保项目文件的安全保管；建设单位各有关部门、各参建单位机构和人员变动时，应及时清点交接项目文件；因一方违约或其他因素导致合同中止或解除合同的，已完工程形成的项目文件，应向建设单位或总承包单位移交。
修订稿对“建设单位各有关部门项目文件管理职责”的要求是：根据各自的工作职责将本部门产生和获取的项目文件进行收发、登记、积累；负责本部门职责范围内形成项目文件的收集、整理和归档工作；工程（技术）部门负责对勘察设计、监理、施工、检测等文件的完整性、准确性、系统性进行审核，并形成记录。对“参建单位项目文件管理职责”的要求是：编制项目文件控制体系相关文件，报建设单位档案管理机构审查；按合同或协议约定负责所承担工程或任务文件的收集、整理和归档工作；监理单位负责对施工文件的完整性、准确性、系统性进行审核，并形成记录；项目实行总承包的，总承包单位负责项目总承包范围内项目文件的收集、整理和归档工作的统筹协调。各分包单位负责其分包部分文件的收集、整理，并提交总承包单位汇总，或在总包单位协调下直接向建设单位档案管理机构归档。
制度体系建设是建设项目档案工作的科学有效进行的必要前提条件之一。修订稿的第7章，对“制度体系建设”提出了具体的标准化要求。主要包括：项目法人机构组建完成后，应及时制定项目档案工作制度和项目文件管理制度，在实施过程中及时调整、补充和完善；项目开工前，建设单位应编制项目文件管理规范，经建设单位有关职能部门、质量监督单位及设计、施工、监理单位专家评审通过后由建设单位签署发布；建设单位应制定项目档案管理办法、项目文件形成和归档的控制措施及项目档案的保管、保密、利用等制度，并根据国家或行业的项目档案规定制定项目档案分类方案、归档范围、项目档案整理细则等技术规范，项目档案分类方案应与项目档案接收单位的分类编号体系相一致；各参建单位应依据建设单位的项目文件管理规范制定项目文件控制体系文件。此外，修订稿还对“项目文件管理规范应包含的内容”，提出了规范化要求。即“项目文件格式、纸张质量、编制要求、编制方法、编号体系及文件的登记、分发、归档要求等”“竣工图的编制主体、编制程序、编制要求”“图像电子文件和视频电子文件的拍摄主体、拍摄阶段、拍摄内容、拍摄范围、节点（部位）、技术参数、并制定相应的程序文件”“项目文件控制体系的运行机制（动力机制、约束机制、反馈机制、持续改进机制）”等。
（二）增加了建设项目文件管理的标准化内容
这是该标准修订的第二个亮点。修订稿的第8章“项目文件管理”，按照“项目文件形成——竣工图编制——项目文件的收集——项目文件的整理——项目文件的归档”顺序，系统提出了每项文件管理活动的标准化要求。同原标准相比，其系统性、完整性、可操作性、规范性和科学性等都得到了显著改善。更加方便了各建设单位、参建单位在项目文件管理实践中的适用。
修订稿对建设单位及各参建单位的项目文件形成提出了三个方面的标准化要求，即“应按照国家或相关行业要求编制项目文件。项目文件应符合国家或行业有关项目管理、勘察、设计、施工、监理、检验、检测、鉴定等方面的技术规范、标准和规程的要求。”“项目文件应格式规范、内容准确、清晰整洁、编号和签字盖章手续完备，并满足耐久性要求。”“归档的项目文件应为原件。因故无原件的，应归具有凭证作用的复印件。”
（三）对竣工图的编制提出了更加具体的规范化要求
修订稿对竣工图的编制范围、编制时间、编制主体、质量要求、竣工图章和签署的要求、更改要求等方面的规范，更为具体、明确。其中，编制范围——各项新建、扩建、改建、技术改造、技术引进项目。编制时间——在项目竣工时要编制竣工图。编制主体——应由施工单位负责编制，如行业主管部门规定设计单位编制或施工单位委托设计单位编制竣工图的，应明确规定施工单位和监理单位的审核和签认责任；建设单位应负责或委托有资质的单位编制项目总平面图和综合管线竣工图。质量要求——竣工图应完整、准确、清晰、规范，修改到位，真实反映项目竣工验收时的实际情况。竣工图章的加盖和签署要求——按施工图施工没有变动的，可由竣工图编制单位在施工图上加盖并签署竣工图章；一般性图纸变更及符合杠改或划改要求的变更，可在原图上更改，加盖并签署竣工图章；涉及结构形式、工艺、平面布置、项目等重大改变及圈面变更面积超过35%的，应重新绘制竣工图，重绘图按原图编号，末尾加注“竣”字，或在新图图标内注明“竣工阶段”并签署竣工图章；重新绘制竣工图——施工单位重新绘制竣工图，新图的图签应包含：施工单位名称、图纸名称、编制人，审核人，原图号+（竣），编制日期。同一建筑物、构筑物重复的标准图、通用图的处置——可不编入竣工图中，但应在图纸目录中列出图号，指明该图所在位置并在编制说明中注明；采用同一标准图、通用图进行施工和安装的不同的建（构）筑物、机组等且没有发生变更的，可编制一套通用的竣工图；施工、安装过程中发生变更的，应对变更的部位单独编制竣工图。竣工图图幅应按《技术制图复制图的折叠方法》（GB/T 10609.3-2009）要求统一折叠。
关于竣工图的更改方法，修订稿提出了6項规范化要求。具体是：1、文字、数字更改一般是杠改；线条更改一般是划改；局部图形更改可以圈出更改部位，在原图空白地重新绘制。2、利用施工图更改，应在更改处注明更改依据文件的名称、日期、编号和条款号。3、无法在图纸上表达清楚的，应在标题栏上方或左边用文字说明。4、图上各种引出说明应与图框平行，引出线不交叉、不遮盖其他线条。5、有关施工技术要求或材料明细表等有文字更改的，应在修改变更处进行杠改。当更改内容较多时，可采用注记说明。6、新增加的文字说明，应在其涉及的竣工图上作相应的添加和变更。
（四）增加了建设项目电子文件与项目电子档案管理的规范化内容
根据维护项目档案的完整、准确、系统、有效、安全，满足项目建设管理和运行维护等活动在证据、责任和信息等方面的需要，修订稿在第10章中新增了“项目电子文件与项目电子档案的管理”的规范化要求。这也是修订稿的一大亮点。修订稿对“电子文件和档案管理信息系统”“项目电子文件的形成与办理”“电子文件的归档”“项目电子档案管理”“项目档案数字化”等，提出了明确的规范化要求。
关于电子文件和档案管理信息系统，修订稿要求：建设单位可通过建立专门的电子文件管理系统来统一管理电子文件，也可通过具有对电子文件及其元数据进行的分类组织、鉴定处置、格式转换/迁移等功能的项目管理信息系统或档案信息管理系统来管理项目电子文件；建设单位档案管理机构应建立档案信息管理系统，以通过系统接收和管理已归档的项目电子文件。并对项目电子文件管理系统的功能、项目档案信息管理系统的功能及保密和安全等级要求、执行规范等，提出了明确的技术要求。
关于项目电子文件的形成与办理，修订稿要求参见《电子文件管理暂行办法》（中办国办厅字〔2009〕39号）的要求执行；项目电子邮件的撰写、传递应符合《公务电子邮件归档与管理规则》（DA/T 32-2005）的要求；各参建单位采用电子签名等技术手段时，电子签名资格的注册和认证应当得到建设单位的认可；不同类别的电子文件数据格式应易于识读、迁移和长期保存，应采用《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）规定的通用格式；图像电子文件、视频电子文件应主题突出、曝光准确、影像清晰；对反映同一内容的图像电子文件应选择有代表性的图像输出照片。明确了各单位项目电子文件的管理主体是其形成部门。
关于电子文件的归档，修订稿对归档范围、归档方式、整理方法、数据格式、鉴定和检测、存储方式、著录要求等，提出了明确的技术要求。项目电子文件归档一般采用物理归档；项目电子文件整理时，应分别组成多层级文件信息包；项目电子文件形成时的数据格式不能为档案部门项目档案信息管理系统读取时，应当转换为项目档案信息管理系统可读取的数据格式，原格式与转换后格式同时存放在文件信息包中；项目电子文件完成整理后，由形成部门负责对文件信息包进行鉴定和检测；项目电子文件信息包经过形成部门鉴定和检测后，由相关责任人确认归档，赋予归档标识；采取离线方式归档时，应将带有归档标识的电子文件拷贝至耐久性好的存储介质上，存储介质应设置成禁止写操作的状态；存储电子文件的介质或装具上应贴有标签；项目电子文件归档时应由档案管理机构进行检验，并填写《归档电子文件移交、接收检验登记表》，检验合格后，填写《电子档案移交与接收登记表》，办理交接手续。
关于项目电子档案管理，修订稿对项目电子档案的接收、整理、保管、有效性保证、鉴定和利用，接入内部网的项目档案信息管理系统，格式转换等，提出了技术规范要求，并对需要参照执行的相关标准和规范性文件进行了明确指向。
关于项目档案数字化，修订稿对项目档案的数字化范围、委托方的责任要求、需要执行的数字化技术规范等，提出了明确的管理和技术要求。
（五）增加了建设项目档案验收的规范化要求
修订稿的第11章对项目档案验收工作提出了规范要求，明确了项目档案的验收条件、验收准备工作的具体内容。申请项目档案的验收应具备4项条件：1、项目主体工程和辅助设施已按照设计建成，能满足生产或使用的需要；2、项目试运行指标考核合格或者达到设计能力；3、完成了项目建设全过程文件材料的收集、整理与归档工作；4、基本完成了项目档案的分类、组卷、编目等整理工作。项目档案的验收准备工作内容包括：建设单位在全面自检的基础上，提交档案验收申请报告，其主要内容包括：项目建设及项目档案管理概况；保证项目档案的完整、准确、系统所采取的控制措施；项目文件材料的形成、收集、整理与归档情况，竣工图的编制情况及质量状况；档案在项目建设、管理、试运行中的作用；存在的问题及解决措施。建设单位应准备的验收佐证材料包括：档案管理规章制度；档案业务指导的相关记录；档案分类编号方案；档案检索工具；项目划分表；招投标、合同、设备清单；档案编研、利用材料；档案检查（咨询）、预验收意见，及整改情况。
综上所述，修订稿对进一步提升我国建设项目档案管理的规范化、标准化和科学化整体水平，对有效维护新建、改建、扩建和技术改造等建设项目档案的整体质量，更好地满足项目建设管理和运行维护等活动在证据、责任和信息等方面的需要，为国家和建设单位积累档案财富和档案资产，均具有非常重要的现实意义和工具价值。如果能够在术语定义方面、项目电子文件的规范范围方面作进一步的修订和完善，澄清“项目文件”和“项目档案”、“项目电子文件”和“项目电子档案”之间的“因素与集合体”关系，并依据项目电子文件和电子档案所需要解决的矛盾及应当遵循的电子文件和电子档案的运动规律，有效扩大和调整项目电子文件的归档范围，则会进一步提升该标准的实践价值。
参考文献：
[1] GB/T 1.1—2009标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写，北京：中国标准出版社，2009。
[2]印发《企业电子文件归档和电子档案管理指南》的通知（档办发〔2015〕4号），北京，国家档案局办公室，2015。
[3] GB/T 18894-2016电子文件归档与电子档案管理规范，北京：国家档案局，2016。
[4] DA/T28-2002国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范，北京：国家档案局，2002。
[5]建设项目档案管理规范（修订稿），北京：国家档案局，2016。[2018-1-10]https：//wenku.baidu.com/view/ 211d4713f705cc17542709bd.html。
[6] GB/T 50328-2001建设工程文件档案整理规范，北京：中华人民共和国建设部、国家质量技术监督局，2001。
作者单位：中国人民大学信息资源管理学院
