国家预算执行审计的现状调查与对策分析

    巩玉坤

    摘要：国家审计是国家一项基本政治制度，也是国家权力监督体系的重要组成部分。国家财政预算作为关系国计民生、资源优化配置的重要财务活动，在国家治理中发挥重要的作用，因此对国家预算执行审计具有突出的意义和价值。文章采用规范研究的方法，从国家治理的视角对财政预算审计现状进行调查分析，并提出针对性的对策建议。

    关键词：国家治理；国家预算；国家审计

    一、中央财政预算执行审计的现状描述性分析

    （一）审计结果及执行审计的概况

    在本文的研究中，所涉及的统计数据来源于2013～2015年度审计署公布的中央部门单位年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果，统计的范围则是这几份审计报告中所涉及的所有部门。从每年的审计公告可看出，均存在违规行为，并披露了相关财政资金数额。对数据进行纵向对比发现，违规金额呈逐年减少的趋势。此外，审计违规金额与审计单位的数量具有直接的线性关系。对2013～2015年审计公告中的违规事项进行统计分类显示，主要违规事项集中于以下几个方面：预算未细化，资金未发挥效益，会计核算不规范；无预算、超预算、超标准列支、未按预算执行；预算资金取得与使用不真实，存在“帐外章”；违规编制、申领预算、预算编制不实；管理不规范，收入/应交上缴款未及时上缴；收支未纳入预决算管理；其他。

    （二）审计结果的描述性统计分析

    对2013～2015年审计公告中所涉及的违规事项类型和违规部门进行描述性统计分析，其结果发现，“未按预算执行”这项违规行为是涉及部门最多的，而且违规比例高达90%左右。此外，“扩大支出范围”、“会计核算不规范”也是违规比例较高的项，这说明中央各部门在预算资金的使用监管上存在较大的缺陷，部门的财务预算资金支出没能得到严格的监管，预算资金使用的随意性较大。在涉及违规资金的数额方面，“预算未细化”所占比例最高，其涉及资金数额占比高达35%左右，其余各项所涉及资金数额的比例均不足10%，由此可见，“预算未细化”成为国家预算执行审计的主要问题。从公告的被审计部门来看，银监会、保监会、证监会与社保基金会四个部门被审计出的问题金额最小，而教育部、科技部等部门的违规资金数额较大。从审计公告所显示的整体情况来看，随着我国对预算执行审计改革的不断推进，预算违规问题呈现逐年减少的趋势，这说明审计对预算具有显著的改善效果。

    二、省级部门的预算执行审计描述性分析

    在对中央部门的审计状况进行描述性统计分析之后，针对省级预算审计公告的披露情况，对省级部门预算审计问题进行描述性分析。所涉及的数据来源于2015年各省级预算审计公告。从预算审计的披露结果来看，各省在违规金额的数量上存在较大的差异，比如山东、河南等省份涉及预算违规金额高达400亿元，而北京市、天津市等有35亿元左右。各省的预算审计编制并不统一，所包含的审计内容也不完全相同，但在绝大多数省份，审计发现的问题中，“对项目预算没有明确的绩效目标”这个问题被专门提出，这说明国家审计部门也来越重视绩效审计。

    从违规事项分类的情况来看，各省在预算违规方面所表现的不尽相同，这一方面与预算审计中被审计的单位和审计的内容有关；另一方面也与各省经济发展情况具有直接的关联。以北京市为例，其在“未按预算执行”事项上的违规金额最大，占比高达50%；此外，山东、河南、河北、浙江、江苏、广东等省份在“未按预算执行”事项上设计的违规金额也较大，约占被审计违规金额综述的一半左右。广西则在“资金为发挥效益”事项上涉及的违规金额较大，云南在“预算未细化”、“未按预算执行”、“收支未纳入预决算管理”三个事项中所涉及的预算违规金额较大。

    三、国家预算执行审计存在的主要问题及原因

    通过对国家中央及各省审计部门披露的预算审计公告进行描述性统计分析来看，我国预算执行审计存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：

    一是国家审计的覆盖面较窄，缺乏审计的全面性。从数据统计来看，自2011～2015年均被国家审计部门连续审计的部委仅仅15个，而且大多数部门被审计的时间跨度较大，这样使得预算执行情况无法得到连续全面的审计。分析原因发现，这种状况一方面是我国审计力量不足造成的；另一方面是审计效率不高造成的。

    二是预算执行缺乏严格的管理制度，预算缺乏足够的监管约束，这也造成有些部门存在“屡审屡犯”的现象。在缺乏足够的监管与管理制度背景下，被审计部门出现预算违规问题之后，多数情况下只是写个书面检查就不了了之，实际并未落实惩处，这使得被审计部门缺乏法律震慑，没有完善的问责机制致使其“屡审屡犯”。

    三是从近几年的审计公告来看，我国各级审计部门的审计公告存在一定的缺陷，披露的审计结果信息不完整，审计的公开制度不完善。当前审计公告存在的主要缺陷包括审计数据缺陷、审计内容缺陷、审计公告形式缺陷等。尤其是省级审计部门，没有统一的审计规范，造成各省的审计文本、内容都有很大的不同，因此将各省审计公告放在一起进行统计时，很难选取基本一致的样本进行比较分析。

    四、深化国家预算执行审计的对策建议

    （一）完善审计队伍与审计立法，加强审计效率

    随着我国经济规模的不断扩大，以及我国财政收支、财政预算的快速增长，国家财政预算审计越来越重要，对国家审计提出的要求也越来越高。现代审计理论体系的不断完善要求审计队伍的综合素质与能力水平不断增长，审计人员知识结構不断丰富，进而满足不断提升的审计效率。因此国家审计部门应通过教育培训不断提升审计人员的综合素质和业务水平，还应不断完善审计立法水平，建立健全审计法律法规，给予国家审计工作充分的保障。通过立法来实现预算管理和审计监督，加大审计约束力，进而提升审计效率和审计效果。

    （二）创新国家审计方式方法

    从目前的实际情况来看，我国财政预算执行审计存在较多的问题，这需要我国审计部门不断探索创新，丰富审计方式与方法。在财政预算执行审计工作中，以治理评价为核心探讨治理导向审计与“三公经费”审计。深层次分析财政预算审计存在的问题，从各个环节来规范预算执行审计，使审计能够发挥更高效的监督作用。从中央层面扩大审计范围，从深度上强化预算执行审计、腐败治理审计和经济安全审计，提升预算资金的使用效率。针对前文分析的连续审计问题，国家审计部门应增加连续审计部门的数量，加大审计的覆盖面，让违规问题无死角，使国家财政预算执行审计真正起到预防、揭示与监管的作用。

    （三）加强国家预算执行审计责任追究制度建设，保障国家预算执行审计透明度

    国家财政预算执行审计在预算问题披露方面已经完成了高效的任务，但在后续的责任追究方面却存在较大的问题。责任追究制度的不健全导致被审计部门出现问题后的改正不及时、不透明、不高效。因此国家应着重加强财政预算执行审计的责任追究制度，将责任追究具体到部门，完善审计问责的追踪机制，从行政与立法层面加大查处力度。此外还需完善在职与离任审计问责力度，细化到个人，并具体、清晰、明确的规定责任追究的内容、方法和方式。此外，还应加大财政预算审计透明度，实现公民对政府的监督。在财政预算审计公告中，对于查处问题的整改报告，应清晰、具体，要明确问题内容、处理方式、处理结果、责任落实以及整改内容等。

    （四）促进国家预算执行审计报告规范化发展

    一方面，国家审计部门应对审计报告的统一性、标准性进行深入研究，健全审计公告制度及法律体系。国家审计部门要联合相关部门深入研究财政预算执行审计中的问题性质，以及部门预算违规手段，尤其是财政预算管理中的专项资金管理和二级预算单位监督问题，提出针对性的管理和监督办法；另一方面要规范审计公告的内容，统一审计报告对问题的表述，设计规范、统一的文本形式，使各省财政预算执行审计的公告能够进行有效的比较研究，进而发现问题并解决问题。

    参考文献：

    [1]冀立迎.基层财政预算执行审计的现状及对策[J].财经界（学术版），2014（05）.

    [2]徐素梅.基层财政预算执行审计的现状与解决对策探讨——以江苏沛县为例[J].中外企业家，2015（11）.

    [3]李玮.扬州市预算执行审计现状及对策研究[D].扬州大学，2016.

    [4]王金田.安徽省省本级预算执行审计全覆盖现状及对策研究[D].合肥工业大学，2016.

    （作者单位：山东省新泰市财政局）