群体性事件处置的法治思考
摘? ? ? 要：近年来，海南省在全面深化改革开放过程中，因土地征用、房屋拆迁、环境污染而引发的群体性事件时有发生，一定程度上影响了社会的和谐稳定。本文认为，坚持依法处置、人权保障、生态保护、源头治理、司法最终解决等原则，在借鉴国外群体性事件处置经验的基础上，从事前处置、事中处置、事后处置三个阶段入手，建立全面的、系统的、多层次的预防、控制、处置法治体系，是海南省群体性事件处置标本兼治的良方。
关? 键? 词：海南省;群体性事件;依法处置;应急管理
中图分类号：D631.43? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）12-0045-08
收稿日期：2019-06-11
作者简介：张治国（1978—），男，山东博兴人，海南政法职业学院副教授，研究方向为宪法学、地方立法。
基金项目：本文系2018年海南省哲学社会科学规划课题“新时代黎族村寨治理的自治法治德治融合机制研究”的阶段性成果，项目编号：HNSK（YB）18-88。
一、群体性事件概念界定
“群体性事件”并非严格意义上的学术概念，最初作为一种政治术语在官方文件中出现，常与“突发性群体事件”“群体性治安事件”等概念混用。
从党政机关发布的文件来看，在公安部于2000年发布的《公安机关处置群体性治安事件规定》（公发[2000]5号）中将“群体性治安事件”定义为：“聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”在中共中央办公厅、国务院办公厅于2004年11月8日转发的中央处理信访问题及群体性事件联席会议《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》的通知中将“群体性事件”定义为“由人民内部矛盾引发，群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。[1]2009年9月，《党的建设辞典》再版，群体性事件等新词被收入其中。该《辞典》将“群体性事件”定义为“由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件”。
在学界，由于学者们的研究视角不同，对群体性事件的概念尚未形成统一认识。有学者认为群体性事件是聚众共同实施违反国家法律、法规或章程的行为，[2]有学者则认为群体性事件是由人民内部矛盾引发的有一定数量人参与并对政府管理和社会造成影响的群体行为，[3]也有学者认为群体性事件是指群体性突发事件，[4]还有学者认为群体性事件是指“突然发生的规模较大，参与人员较多，以扩大事态、加剧冲突甚至实施暴力为手段，以满足需要为目的，扰乱、影响、破坏社会治安秩序，危害公共安全的行为”。[5]
结合实务界和学术界对群体性事件的理解，笔者尝试对群体性事件作如下界定：“特定或者不特定群体以表达利益诉求或者宣泄不满情绪为目的，通过集体上访、集会、堵塞交通、围堵党政机关、聚众闹事等方式对政府管理和社会秩序造成一定程度影响的群体行为。”
二、海南省群体性事件概述
海南省因改革开放而生，也因改革开放而兴。在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，海南省大力推进自由贸易试验区建设、中国特色自由贸易港建设和国际旅游岛建设，但随之而来的因重大项目上马而引发的土地征用、房屋拆迁、环境污染等一系列社会问题也引发了诸多群体性事件。
从诱因上看，海南省群体性事件大致可分为以下几种类型：一是由土地纠纷而引发的群体性事件。海南省在城镇化建设过程中，不可避免地会出现土地征收、房屋拆迁等社会问题，特别是岛屿土地资源的稀缺性使得海南省的土地纠纷相较其他省份更为复杂尖锐，一旦不能得到合理解决，极易引发群体性事件。如2018年8月25日，海南省三亚市崖州区大哺叭村部分村民因土地纠纷问题，与到场调查走访的三亚市公安局崖州分局干警发生冲突，造成数名民警和村民不同程度受伤，部分警用车辆不同程度受损。[6]二是由环境问题而引发的群体性事件。习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出：“人民群众对环境问题高度关注，环境问题最容易引发群众不满，弄不好也往往容易引发群体性事件”。[7]海南省虽具有得天独厚的生态优势，但生态环境较为脆弱，已发生多起因重大项目引发的群体性事件，有的甚至在全国产生了重大影响。如2017年1月1日，海南省万宁市三更罗镇发生一起因垃圾焚烧环保发电厂选址问题引发的群体性事件，造成6名群众和8名警察受伤。[8]三是由职工分流安置、行业管理问题而引发的群体性事件。随着海南省体制改革的不断深入，大量的“单位人”变成“社会人”，加之其他遗留问题，导致群体性上访事件时有发生。稍有不慎，小事就会变成大事，个案就会变成群体性事件。如海南省电石厂改制后，因职工住房长期没有解决，职工四处上访，群体性事件随时爆发。[9]四是由交通运输行业不穩定因素引发的群体性事件。海南省的交通运输行业因公交线路交叉、跨市县运营、公交企业改制、出租车公司租金过高等利益冲突多次引发罢运、阻运等群体性事件。如海南省三亚市出租车司机因“承租金”的问题组织罢运，进而引发群体性事件。[10]五是因社会治安问题引发的群体性事件。如2009年3月23日，海南省东方市感城镇因一起治安纠纷引发部分村民打砸抢烧镇政府和边防派出所的突发性群体事件，导致镇政府办公楼、边防派出所和一家旅店多间房屋及设备被损毁，造成直接经济损失上百万元人民币。二十五日中午十二时半，事态出现反复，村民在交界公路桥头发生械斗，烧毁卡车一辆，造成一人死亡五人受伤。[11]
笔者经研究发现，海南省群体性事件具有以下几个共性特点：一是以利益诉求为主。“人们奋斗所争取的一切，都是同他们的利益有关。”[12]随着权利意识的日渐觉醒，群众对于利益问题更加敏感。特别是随着生态文明建设的不断推进，群众对优美生态环境的需要在不断增长。考察海南省近年来发生的群体性事件，群众的诉求主要是与其密切相关的利益问题，如要求停建可能造成环境污染的项目、赔偿损失、归还被占土地等。二是组织化程度渐高。海南省群体性事件的起因虽多为偶然因素，但随着事态的发展，一些牵头者表现出很强的号召力和策划指挥能力，再加上相近的血缘、地缘和业缘以及共同的利益和情感，往往能够将相关群体聚集起来，使得群体性事件具备了一般组织性特征。三是无相关利益者参与其中。海南省群体性事件多发于中西部经济相对落后的市县，且参与主体主要是边远地区农村中的闲散群众。这些闲散群众以低学历青少年为典型代表，由于其长期处于闲散状态，存在消极压抑和抵触社会的心理，遇有事端极易参与其中。四是行为手段偏激。在海南省发生诸多群体性事件中，群众或在街头闹市游行示威，或聚集起来拉横幅、呼喊口号，甚至出现打砸党委机关办公楼、办公设施的行为，严重扰乱了社会公共秩序。
三、西方发达国家群体性事件处置的经验及对我国的启示
他山之石，可以攻玉。当前，群体性事件在全球范围内呈普遍上升趋势，已成为世界各国共同关心的问题。对西方发达国家群体性事件处置的相关制度和经验进行比较研究，可以为我国群体性事件的治理提供有益参考。
（一）西方发达国家群体性事件处置的经验
⒈形成了较为完善的法律体系。如美国以《宪法》为基础构建了群体性事件处置制度体系，《宪法》在赋予总统和国会宣布紧急状态权的同时，也确立了紧急状态下的公民权利状态，并要求依据事态与性质相适应的原则确定紧急状态的中止。相关资料统计数据显示，美国国会先后通过了470余部制定法将包括自然灾害、劳工冲突、紧急危机直至威胁国家安全的事件在内的紧急权力授予总统。为防止总统任意行使宣布紧急状态的行政权，美国国会于1976年出台了《全国紧急状态法》，此法成为美国当今紧急状态法制的核心。
⒉建立了机构完备、职责明确的组织体系。如加拿大的应急管理体系包括总控制层和管理层两大层次，涉及到多个部门，职责明确。法国则建立了由公共安全局的警察、共和国治安部队和宪兵部队组成的组织体系，主要任务就是在各类群体性事件处置过程中做好沿线巡察、分段戒严、隐蔽待命、适时介入、清扫街道以及记录情况等工作，消防、医疗和司法等部门也同时参与其中。
⒊警察具备良好的专业素质，充分遵循合法、合理等原则对群体性事件进行处置。如英国警察在平时执法中就以“柔性”服务赢得了公众的认可与尊重，且英国法律严格限制警察使用武器，因此在群体性事件处置过程中警察严格遵循“少用武力”原则，很少出现与公众发生对峙的情况。
⒋在群体性事件发生后第一时间内利用媒体进行疏导，消除负面影响。如德国警方在处置群体性事件时采取“主动”型工作方针，通过紧跟勤务进度的专业化的媒体服务，争取发布对外口径的主动。[13]
（二）西方发达国家群体性事件处置对我国的启示
⒈建立健全群体性事件处置的法律制度，对宣布紧急状态、处置主体、权限、程序等问题进行明确规定，将群体性事件处置的整个过程纳入法治轨道，使处置主体能够依据法定的职权，严格遵照法定的程序和步骤，采取合法、合理的措施，保证处置工作依法有序的进行。
⒉按照统一高效、分工科学、功能完备、运转协调的原则建立专业的指挥（处置）机构，平时训练时要贴近实战，现场处置时要在充分保障人权的前提下果断作出决策，迅速控制局势。
⒊准确把握警察在群体性事件处置时的“度”，根据公共原则和比例原则决定现场警力的数量和隐蔽警力的数量，在武器警械的使用上坚持“不以炮击雀”，谨慎使用杀伤性武器。
⒋借助新闻媒体及时公开群体性事件的相关信息，积极引导舆论导向，在满足公众知情权的同时最大限度地消除事件带来的负面影响，防止谣言的产生与扩散。
四、群体性事件的治理原则
（一）依法处置原则
依法行政是法治理念和法律制度对现代政府权力行使的基本要求，[14]中央全面依法治国委员会第二次会议强调要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务”。构建和谐社会，重心在基层。基层就是社会的细胞，是构建和谐社会的基础。各级地方党委和地方政府是处理群体性事件的权力主体，其权力的大小和范围必须由法律来界定，其权力的行使也必须按照法律规定的程序来进行。各级地方党委和地方政府要建立健全基层舆情汇集分析机制，完善矛盾纠纷排查调处制度，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，逐步筑起基层这个维护社会稳定的第一道防线。只有依法妥善处置群体性事件，防止局部性问题转化为全局性问题、非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾，才能从源头上减少人民内部矛盾的发生。
（二）人权保障原则
尊重和保障人权是人类文明的标志。我国《宪法》第二十三条明确规定“国家尊重和保障人权”，宪法规定的公民基本权利，是人权的具体体现。各级地方党委和地方政府在处置群体性事件过程中，要充分尊重和保障人权，特别是公安机关一定要注意保护公民的基本权利，不能随意动用警力和强制手段把群众推到对立面去。“政之所要，在乎民心”。解决人民内部矛盾需要各级领导干部牢固树立群众利益无小事的观念，多站在群众的立场想一想，多做一些解疑释惑的工作，多做一些得民心聚民气的工作，珍惜民力民智，解决民困民难，维护民生民利，把群众工作做实做细做好。
（三）生态保护原则
建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。[15]生态环境没有替代品，用之不覺，失之难存。在生态环境保护建设上，各级地方党委和地方政府一定要树立大局观、长远观、整体观，坚持保护优先，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像保护眼睛一样保护生态环境，推动形成绿色发展方式和生活方式。特别是就海南省而言，青山绿水、碧海蓝天是其最强的优势和最大的本钱，是一笔买不来也借不到的宝贵财富。2018年4月11日发布的《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》明确将海南省战略定位为“国家生态文明试验区”，海南省委省政府要把保护生态环境作为发展的根本立足点，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，像对待生命一样对待这一片海上绿洲和这一汪湛蓝海水，努力在建设社会主义生态文明方面作出更大成绩。
（四）源头治理原则
十八届三中全会《决定》在部署创新社会治理体制时强调要“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”所谓源头治理，就是找出矛盾和問题的根源性所在，从事件的本源上解决问题。各级地方党委和地方政府要着眼于新的形势加强学习，深刻认识和把握新形势下人民内部矛盾的特点、规律，探索解决矛盾的正确途径和有效方法，不断提高正确处理新形势下人民内部矛盾的本领，及时发现问题，有效预防矛盾。
（五）司法最终解决原则
在现代社会，纠纷解决的机制虽是多元的，但司法解决处于终局的地位。因此，在群体性事件治理过程中，各级地方党委和地方政府应进一步强化法治思维，改革完善涉诉涉法信访制度和信访案件终结制度，处理好非正常诉求及缠访缠诉等问题。对于群体性事件中的违法犯罪行为和无理要求，要态度鲜明地依法处理。不仅如此，群体性事件的起因通常是利益纠纷，而司法最大的功能就在于定分止争，依此逻辑，如果能借由司法的渠道解决现实中的矛盾和纠纷，即可从源头上防止群体性事件的发生。
五、海南群体性事件治理的法治建议
2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”改革需要法治保障，法治需要改革推进。新时代，运用法治思维和法治方式构建群体性事件处置的法治体系是海南省全面深化改革的必由之路。基于此，笔者按照公共危机管理的时序将海南省群体性事件处置分为事前处置、事中处置、事后处置三个阶段，试图通过分段建构法律机制使之形成一个全面的、系统的、多层次的预防、控制、处置法治体系。
（一）建构事前防范法律机制
⒈完善现有的法律法规。海南省应充分发挥经济特区及地方立法自主权，在总结以往群体性事件处置工作经验教训的基础上，参考国外群体性事件处置的相关经验，对已颁布的《关于预防和处置农村群体性事件的意见》《关于建立社会稳定风险评估机制的实施意见》《关于做好新形势下群众工作的若干意见》等文件进行修改，修改内容应对群体性事件的处置原则、处置主体及权限、处置程序等加以详细、系统的规定。
⒉构建重大行政决策法定程序制度。近年来，海南省重点项目数量呈不断增长趋势，已因重大项目开发建设引发多起群体性事件。对此，应按照《决定》“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”的总体要求，结合本地实际设置重大行政决策的法定程序，以此推进行政决策的科学化、民主化、法治化，增强社会对重大行政决策的理解和支持。
⒊健全社会矛盾纠纷化解体系。就社区而言，应建立心理疏导机制，加强对居民的人文关怀和心理疏导，预防或缓解各类社会矛盾的发生。同时，加强对社会舆情的分析研判，充分利用综治部门网格化管理系统，积极开展社情民意调查，在重视传统情报手段的同时，加强对网络、微博、微信等新兴媒体舆情的收集分析，对容易引发群体性事件的倾向性、苗头性问题早发现、早报告、早控制、早解决，尽量将群体性事件解决在萌芽状态;就公安机关而言，应在日常执法活动中加强对重点地区、重点人群的监控和管理，遇到可能引发群体性事件的矛盾纠纷及时处理并上报。就各级人民法院而言，应定期开展案件情况总结，通过集体分析找出引发群体性事件的诱因以便“对症下药”。不属于法院管辖范围内的矛盾纠纷，应及时与政法委、维稳办等相关部门沟通。
⒋加强群体性事件应急管理机制建设。应完善分级响应应急指挥系统，制定总体应急预案，构建公共突发事件监测预警、信息共享、风险评估、应急救援、社会动员和舆论引导机制，以提高突发公共事件的预测预警与应急处置能力。
（二）构建事中控制法律机制
⒈党委政府主导，多元主体参与。海南省群体性事件特别是大规模群体性事件处置过程中，事发地党政领导应切实负起领导责任，“一把手”总负责，分管领导抓落实，在确定事件发生原因及群众诉求后，依照法治原则和社会公共利益原则与群众现场对话，表明态度，化解矛盾。同时，建立包括各级地方党委和地方政府、新闻媒体、基层群众自治组织、社会组织在内的群体性事件应急处理联动工作制度，明确新闻媒体、基层群众自治组织、社会组织等参与处置群体性事件的权利和义务。
⒉制定处置预案，规范处置程序。海南省群体性事件处置过程中，事发地党政机关应依据相关法律规定，结合现场实际情况，与其他参与主体共同制定全面、科学的处置预案。同时，严格规范处置程序，避免出现不作为、乱作为的现象。
⒊处置措施合法、合理。海南省群体性事件处置过程中，事发地党政机关应坚定维护法律权威、维护社会稳定的立场，采取“可散不可聚，可解不可结，可顺不可激”[16]的软着陆方式，依法教育，疏导和处置相结合，在缓解和疏导上下功夫，处置工作要有理、有利、有节，慎用警力、警械，以免进一步激化矛盾。但对于出现严重暴力犯罪行为或严重妨害公共安全、影响社会稳定的的群体性事件，应依法迅速采取强制措施予以制止，避免造成更为严重的后果。
⒋建立信息公开制度。海南省群体性事件之所以发生，大多是由政府与群众之间的信息不对称所致。因此，事发地党政机关在处置过程中应及时向群众公开其所掌握的信息，引导舆论导向，澄清谣言，平息群众的不满情绪。需要重视的是，发布的信息必须做到客观、真实、可信，否则将带来比小道消息和谣言更恶劣的消极影响。
（三）构建事后处置法律机制
⒈妥善化解矛盾。找出引发群体性事件的直接原因，采取可行措施化解矛盾，这是群体性事件事后处置工作的重中之重。一是构建多元主体参与的群体性事件事后处置模式。引发海南省群体性事件的诱因错综复杂，不是单靠哪一个职能部门就能独立解决的。因此，应按照“党委领导、政府负责、社會协同、公众参与”的思路，由海南省各级地方党委和地方政府主导，公安、司法、纪检监察、信访法制等部门相互配合，事件评查组协助，律师、群众组织、社会团体、基层群众自治组织等社会力量广泛参与，共同推动群体性事件事后处置工作顺利开展。二是制定切实可行的处置方案。处置方案要注意多元主体利益的平衡，不能倾向于某一方，以免引起新的矛盾和纠纷。同时，要最大限度地实现法律效果、社会效果和政治效果的统一，力争做到解决到位、教育到位、稳定到位、处罚到位。
⒉切实保障人民群众合法权益。海南省各级地方党委和地方政府应从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题、民生问题入手，办好事、做实事，为人民群众排忧解难，让所有社会成员都能感受到党和政府的温暖。一是要保障人民群众的经济权。要加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，政府职能重心放到公共服务与社会治理上来，建立公共服务投入稳定机制，着力解决当前人民群众反映强烈的民生问题，保障人民群众的就业、居住等权利。二是要保障人民群众的政治权。应借助社会网格化管理模式深入了解群众诉求，并通过体制机制改革畅通群众诉求表达渠道，保障群众的选举权和被选举权。三是要保障人民群众的受教育权。海南省的教育与内地省市相比还较为落后，各级地方政府及教育主管部门一方面要加大教育投入，不断提高教育水平，另一方面要合理配置教育资源，为海南各市县人民群众提供公平的教育环境。
⒊依法处理违法犯罪行为。对群体性事件中违法犯罪人员依法进行处置时，大多数普通参与者与少数组织者、策划者、煽动者应区别对待，严格依照法律公正处理。构成违法犯罪的，要依法追究刑事责任;构成行政违法的，要进行治安处罚。这样不仅能够维护法律的尊严，还能强化人民群众的法律意识，使之能自觉履行法律规定的义务，依法维护自身的权利。
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（责任编辑：刘亚峰）
On the Thinking of Rule of Law on the Handling of Mass
Incidents in Hainan Province
Zhang Zhiguo
Abstract：In recent years，in the process of deepening the reform and opening up in an all-round way in Hainan Province，group incidents caused by land acquisition，house demolition and environmental pollution have occurred from time to time，which to a certain extent affected the social harmony and stability.This paper holds that it is a group event in Hainan Province to establish a comprehensive，systematic and multi-level legal system of prevention，control and disposal by adhering to the principles of disposal according to law，human rights protection，ecological protection，source control，and judicial final settlement，based on the mature experience of foreign group event disposal，and starting from the three stages of pre disposal，in-process disposal and post disposal A good way to treat both the symptoms and the symptoms.
Key words：Hainan Province;mass incidents;be dealt with in accordance with the law;emergency management
