国内学界关于城市治理理论的研究述评
章钊铭
摘? ?要：“城市治理”是国家治理体系的关键一环，在新时代推动城市治理能力和治理体系现代化，解决“城市病”问题显得尤为重要。学界关于我国“城市治理”理论的产生及发展历程，其理论内涵、时代意义与实践要求，以及在中国的研究和发展方向等问题的研究都有涉及且在持续深入。但城市治理是一项系统工程，城市治理理论应突破瓶颈，整合不同学科的研究特点，从中国城市治理的实践出发，形成城市治理新的理论体系。同时，完善多元主体间的协作，以协同创新牵引城市协同发展，推动以人为核心的新型城镇化，走出一条具有中国特色的城市治理道路。
关键词：城市治理;城市化;多元主体;现代化
中图分类号：F29? ? ? ? ?文献标识码：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.013
文章编号：1009-6922（2019）04-68-08
2015年，中央第四次城市工作會议召开，会议强调：“坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题……走出一条中国特色城市发展道路。”这是城市治理（Urban Governance）概念首次出现在中央政策体系中，城市治理是国家治理体系的关键一环，但是城市治理到底是什么？怎样去治理城市？作为一个多学科交叉的研究领域，如果不能捋清这些问题，那么城市治理将会走“歪路”或者流于“口号化”。新世纪以来，学界关于城市治理的研究方兴未艾，截止2019年1月15日，在中国知网（CNKI）的CSSCI来源期刊中以“城市治理”为主题的各类文献有1547篇，以其为篇名的则有223篇。本文拟从学界关于我国“城市治理”理论的产生及发展历程，其理论内涵、时代意义与实践要求，以及在中国的研究和发展方向等问题的研究进行评述，以期推进我国城市治理研究的深入。
一、我国城市治理的产生及发展历程
（一）城市治理产生的背景
随着经济社会发展，社会结构分化和社会格局多元化，一些社会深层次矛盾凸显，社会稳定风险加剧，一些社会问题诸如拆迁、社会保障、流动人口等，还有一些城市甚至发生群体性事件（如发生在厦门、宁波、成都等地的PX项目事件）。随着城市人口所占比重不断提高，城市治理在国家治理中的地位也日渐凸显，城市治理及其理论正是用来解决和证明“城市”和“治理”二者融合所形成的各种现象。学界主要从以下三个方面来分析城市治理产生的背景。
1.城市化进程。根据国家统计局官方网站显示，2018年，我国城镇化率为59.58%，比上年提高了1.06个百分点，城镇常住人口达到了8.3137亿，而1978年我国的城镇人口只有1.7245亿，城镇化率低至17.92%。但是户籍人口城镇化率在2018年约为43.4%，两者同期相差16.18%，也就是说有近2.26亿流动人口常住在城市，但是却享受不到相应的户籍市民待遇。周少来曾指出，随着以农民工为主体的城市化进程的快速推进，中国转型为城市文明社会，但是“农民工市民化”过程将给传统的城市治理体系和治理能力带来制度性的冲击和挑战。曹海军认为，在快速城市化的背景下，城市化的问题层出不穷使得城市管理任重道远，传统的城市管理之道面临挑战。
2.城市病。城市病是城市在发展过程中出现的各种不和谐，我国多数城市都患有不同程度的“城市病”，如果不能够解决这些问题，那么将会给我们的现代化建设“拖后腿”。恩格斯在《论住宅问题》中谈到：“大批农村工人突然被吸引到大城市中去，这些老城市的布局已不再适合新的大工业的条件……正当工人涌入城市的时候，工人住房却在大批拆除，于是出现了住房短缺。”曹海军指出：“迅速发展的城市化暴露了城市管理的弊端，无法应对诸如增长、移民、反恐、贫困等‘城市病，为创新管理体制提供了机会和挑战。”而姚尚建通过对城市问题的内在逻辑进行分析，认为城市的问题是城市建设和城市发展的问题，具体表现为“城市病”和城市治理的交织。和曹海军观点相似，刘淑妍、朱德米等人也认为落后的城市管理方式无法应对这一系列“城市病”，希望通过城市管理的转型来充分调动和利用有限资源来消除这些瓶颈，使城市能够良性运行和发展。
3.治理实践。改革开放40年来，中国进行了一系列改革。俞可平以基层民主、协商民主、政治监督、行政改革、公共政策与服务、社会治理等重要领域的治理改革为例，认为城市治理既要注重实践经验，也要将理论创新结合起来，将一些比较好的成熟的政策上升为法律法规，从制度上解决城市治理的动力问题。李永海通过对北京疏解提升工作的治理实践中发现城市治理要从社会历史进程和城市多维复杂性中去梳理，要从区域协调中去思考，更要从基层社会组织中汲取力量。而韩福国基于杭州城市治理的观察，认为协商民主是政府与社会关系的重构方式，实现政府领导与社会多元参与的有机统一，作为一种资源嵌入到发展中去，实现城市治理的可持续性。
城市化进程的加快以及随之而来的“城市病”问题的涌现，一些城市已经逐步探索治理措施，学界正是基于这样的大环境下去研究城市治理理论，每个时期都有不同的研究内容和热点。有学者去研究西方城市治理经验及其对中国的启示，也有学者去研究抽象化的城市治理体系，还有的学者聚焦某个城市或城市群的治理实践等，这也导致了学界对城市治理的研究多而散，多单一性而缺系统性。
（二）城市治理的理论基础
城市治理是一个涵盖了政治学、社会学、法学、经济学等多个学科的研究领域，价值理念与治理技术两者相互融合与共生演化，共同作用于城市治理的全过程。城市治理理论作为城市政治学的重要研究领域，而城市治理又是国家和社会治理的关键一环，其重要性不言而喻。学界认为我国城市治理的理论基础主要为以下四个：
1.马克思主义。虽然马克思没有专门和城市治理相关的理论或文章，但在其著作中也有一些关于城市和社会治理的论述。马克思认为无产阶级城市治理的原则是“人民为着自己的利益而重新掌握自己的社会生活”。罗志刚指出，马克思社会治理思想作为一个真命题，在马克思的著作中蕴含着丰富的社会治理思想，要用马克思主义的价值观审视当前我国城市治理的问题，重塑价值取向，使社会治理沿着正确的方向前进。梁宇认为，在马克思的共同体思想中，个体以联合的形式占有社会财富，共同体整合所有个体的智能和体能以加速社会发展;同时在城市治理过程中，要考虑社会资源的分配均衡，推动生产关系和社会关系的改革，人人平等参与公共生活、实现自主管理。
2.毛泽东思想。毛泽东曾指出，国家、集体同个人利益之间的矛盾，民主同集中的矛盾，国家机关某些工作人员的官僚主义作风同群众之间的矛盾是人民内部矛盾，只能用民主的方法去解决，要努力把党内外、国内外的一切积极因素全部调动起来，建设美好城市。在上世纪60年代初，中央曾两次召开城市工作会议以明确对城市的基本認识，加强对城市的集中管理和解决城市经济生活困难问题。江宇认为，毛泽东在马克思、列宁等人探索的基础上，对治理国家和城市进行了探索，从他年轻时候的“无政府状态”转变为通过“人民民主专政”，实现人民真正的联合，通过发展经济和政治民主，走群众路线来治理国家和城市等思想。
3.中国特色社会主义理论。改革开放以来，中国城市化举世瞩目的增长速度让许多人忽视了城市治理的合理性问题，但是中央对于城市治理问题并没有忽视。邓小平坚持以经济建设为中心，特别重视民主和法治建设，认为“先发展起来的地区带动后发展起来的地区，最终达到共同富裕”和“发现问题及时加以治理”。中央城市工作会议指出，我国城市发展进入新时期，坚持人民城市为人民，着力提高城市发展持续性、宜居性，推动以人为核心的新型城镇化，有效化解各种“城市病”，促进城市治理体系和治理能力现代化。十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。
4.西方城市治理理论。西方城市治理理论的研究比我们要稍早，西方马克思主义、新自由主义等学派都对其进行了研究，期间也经历了几个发展阶段。曹海军指出，西方城市治理理论经历了三次范式转换，分别是主张“大都市政府”的传统区域主义、“政治碎化”的公共选择理论学派和“复合性网络”的新区域主义。计永超则整理了西方学者90年代以来的相关研究，认为西方城市治理理论主要集中在基本概念、治理结构（主要是治理主体间权责配置及关系）、治理模式转型研究、社区治理、区域治理和治理评价等六个方面。西方城市治理的经验及其理论，对正处在城市化快速发展的中国来说，正好是一个很好的借鉴对象，学界通过研究欧美等西方发达国家的治理经验，“借西致中”，以期为中国城市治理提供意见与建议。
（三）我国城市治理的发展脉络
1.中国城市治理的制度变迁。城市治理理论的一个主要内容是如何促进跨区域治理或推动协作治理，寻找一种合适的治理模式。“运动式治理”是我国重要的城市治理方式，即通过有效的宣传，充分发挥群众的积极性，以政治动员的方式来完成某些治理任务，这种方式的特点就是可以在短时内取得显著的成效，但最大的问题就是事后如何维持治理效果。牟春雪、张存达等人在国家、科层组织、社会三重逻辑下，从城市基层治理角度出发，阐述了我国城市基层治理制度经历了从“单位制”“街居制”向“社区制”的演化，认为要理性把握中国城市治理的演变逻辑，抓住发挥关键作用的治理主体，更好地促进城市治理的变革与创新。
从城市管理到城市治理是我国城市体制变化的一条主线，总得来说，学术界针对中国城市治理的制度变迁的内容并不多，没有什么争议，只是研究角度不同，较多地集中于城市基层治理的制度变迁。
2.中国城市治理的理论发展。在1998年以前，我国学界研究城市治理集中在环境和交通治理等领域，很少有社科领域的专家学者涉及于此。从1998年算起，一些社科领域的学者开始接触并研究城市治理。目前国内城市治理议题多集中于城市规划、城市社会学、区域经济和经济地理等学科领域，而在政治学、公共管理领域的研究近几年则方兴未艾。一些学者引入新区域主义和城市治理相关理论，使得我国的城市政治理论愈加自觉和系统化。另外，国内学界主要集中于城市治理的兴起背景、基本含义、治理模式研究、分析框架、治理实践、效果评估、反思思考等内容的研究。
从“城市管理”转向“城市治理”，不仅是一种理念上的跨越，还是传统管理型城市向现代治理型城市的转变。城市治理体系的现代化，需要改变城市发展思路，国内学界有关城市治理的基础理论研究前景仍十分广阔，有关多中心治理中的政府、非营利法人、营利法人与公民良性协作治理，中国特色城市治理道路等问题尚缺少深入的系统研究，有待进一步深化和拓展。
二、城市治理的理论内涵
关于城市治理的理论内涵，可以从不同角度进行分析，笔者主要从治理主体和治理客体两个维度进行分析。
（一）治理主体
在20世纪，“精英主义”和“多元主义”之争甚嚣尘上。现在，多中心城市治理理论被越来越多的学者所接受并进行研究，但是关于治理主体的细分上则有所不同，学界主要有以下两种说法。
1.三主体说。刘卓认为我国城市治理的理念在于强调参与式的“多中心”治理，重构政府、非营利组织及市民三者的关系，三主体共同参与、协同合作。刘淑妍和朱德米则认为，参与式城市治理要求政府、企业和社会组织三者之间相互合作和互动的关系，强调了利益相关者卷入决策、执行、监督和反馈的城市管理过程。
2.四主体说。顾朝林曾指出：城市治理正面临结构性的转变，政府需要更多地成为协调者，调动非政府组织、企业、个人共同协同工作。计永超认为，要重塑政府、社会、市场和公众之间的关系，从官本位向社会本位、民本位、市场本位转变。而李宪奇则构建了以政府部门、基层社区、社会组织和私人部门为主体的城市治理体系和治理能力现代化的评估模型。
（二）治理客体
1.城市社区治理。张艳国和劉小钧等人总结了我国社区治理新常态：建构社区治理体系、提升社区治理能力、促进社区和谐、社区治理法治化、体现社区新特色等。赵孟营基于关系论的视角，认为城市社区治理实践现代化的根本问题是治理主体间关系如何实现现代化，用以功能链接为轴心的“扎根式”代替目前的以公共权力为轴心的“葵花式”关系格局，推动社区治理现代化。金太军则聚焦城市边缘社区（城乡结合部和城中村社区），提出应以“多中心”治理体制的全面建构，解决边缘社区治理体制落后、转型阻力复杂的问题。
2.邻避冲突（Not in my backyard）。目前，中国城市的邻避冲突越来越多，闫帅认为这是一种“空间正义”与“居住正义”问题，认为民众存在的“不要在我家后院，但也不要离我太远”转型心理，需要政府在制定政策和进行城市规划的时候应该注意这种“转型心理”，才能减少邻避冲突。孙小逸从城市治理理论出发，认为在城市治理框架中考察邻避冲突，有助于地方政府采取制度性回应策略，缩小抗议居民与城市政府之间的目标差距，解决邻避冲突。王佃利等人则从公共价值失灵角度来分析邻避问题，提出通过吸纳多元主体偏好、运用补偿和制度机制、加强监管等措施，重构公共价值。
3.城市区域治理。长三角一体化、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等四大国家区域战略，体现了中央对城市区域发展的重视。中共十八届三中全会提出要“建立和完善跨区域城市发展协调机制”。刘西忠提出通过加强顶层设计、突出横向协作、促进协同行动、强化契约意识、倡导合作共治来建立完善由多元主体参与的跨区域城市协调发展机制。唐亚林认为：要对“跨区域重大基础设施建设一体化、政策体系一体化、公共服务与政府治理制度一体化”进行优化，加强基础设施的互联互通与共建共享的政策整合力度，形成城市区域协同治理的新格局。
三、城市治理的时代意义与实践要求
（一）城市治理的时代意义
1.对人的意义。伴随着城市化的推进，越来越多的人和其它要素向城市汇聚，而城市治理的“牛鼻子”就是“人的城市化”，让人民群众在城市生活更美好。韩震指出，城市治理的目的应该是为了人更好地更幸福地生活，让市民都能够自由而全面的发展，让新市民早日融入城市生活，构建富强、民主、文明、和谐、美丽的新城市。韦如梅认为，目前公民参与的法治化程度不高、形式主义严重等问题通过城市治理来解决，可以培养现代公民素质，建设现代公民社会。
2.对城市发展的意义。赵宇峰指出，通过城市治理，提高城市各主体的交往与沟通水平，提升城市的多元合作，让城市真正成为人们安居乐业、共建共治共享的现代生活共同体。钟晓华则通过对国内外城市治理案例的分析，认为治理可以提升城市空间的承载能力，实现城市可持续发展，提高城市综合实力和竞
（二）城市治理的实践要求
1.目标要求。建设现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路是我国城市治理的目标。杨宏山指出，城市治理的基本目标是提供优质公共服务体系，满足市民更高层次的公共服务需求。
2.理念导向。以往单纯依靠政府管理城市的理念已经落伍，构建现代化城市治理体系和培育现代城市治理能力迫在眉睫。叶林、宋星洲和邓利芳等人指出，城市治理转型在分权式治理的框架下，需要体现整体性、参与式和智慧型治理，必须在“以人民为中心”的理念指导下，用新的办法思路应对新的情况和问题，实现城市管理向城市治理的转型。
3.具体举措。秦国伟和董玮指出，通过强化科学和约束性的前段规划、提升现代建筑能力、加强宜居城市功能、构建智慧便捷法治的治理机制。王浦劬和雷雨若认为，以治理体制机制创新开辟城市治理现代化路径、科技创新推进可持续发展、文化创新推动软实力建设来推动城市治理现代化建设。
四、综述与展望
（一）对城市治理理论研究的评价
综上所述，学界从产生及发展历程、理论内涵、时代意义、实践要求、研究方向等方面对中国城市治理做了比较集中的研究，成果丰硕。但也存在一定的不足，特别是如何将理论系统化、实践化，明确这些不足，对深化城市治理研究和推动治理体系现代化大有裨益。
1.从研究内容看，学者们在理论上做了针对性的探究。在现实背景层面，有学者关注在快速城市化进程中所面临的机遇与挑战，尤其是“城市病”，也有学者对某些城市的治理经验进行总结，形成自己的见解。在理论渊源层面，在马克思主义中国化语境下，一些学者对西方城市治理理论进行了解与学习，并引入到国内成为理论基础之一。在理论内涵层面，学界对治理主体的研究比较多，有的学者认同三主体说，也有的学者坚持四主体说，不过万变不离其宗，城市治理需要多元主体的共同参与和协作;而关于治理客体的研究则比较繁杂，基层治理、区域治理、邻避冲突等方面均有学者研究，尤其是社区治理。在时代意义层面，学者们不仅指出对治理主体本身的意义，促进人自由而全面的发展，还阐明了对城市发展本身的现实意义。在实践要求层面，学者们从目标要求、理念导向和具体措施等方面进行了分析。但是城市治理是一个复杂庞大的综合体工程，“罗马非一日建成”，随着城市化进程的深入，城市治理理论的深度和广度也将进一步扩大，使其规范化系统化的难度增加。
2.从研究方法看，学者们注重运用描述性研究法、个案研究法、比较研究法等。描述性研究法的运用，提出问题，描述现象，介绍经验，将城市治理理论给予叙述并解释出来，但是描述往往偏于局限，内涵和外延还需进一步厘清。个案研究法的运用，中西方一些学者对一些城市的治理措施加以调查分析，弄清其特点及其形成过程，但是研究较多地关注大都市，而忽视了对数量更多的小城市的研究。比较研究法的运用，国内学者将中西方城市治理实践与理论进行比较，借鉴经验以期推动发展。需要指出的是，鉴于城市政治理论的复杂性，应注重多种研究方法的综合运用才能将相关研究继续深化。
3.从研究视角看，目前学者主要三个维度去研究。空间维度是从国内国际两个视角去研究城市治理，形成空间对比;横向维度是如何使城市治理的研究全面化，使得城市治理理论涵盖更多的内容;纵向维度是怎样推进城市治理纵深发展。要推动城市治理体系现代化，需处理好不同视角之间的逻辑关系，用多元思维去理解城市治理。
（二）对中国城市治理的展望
现代城市治理理念尚未深入人心、社会参与机制和渠道不畅、缺乏专业机构、政府管理理念与能力有待提高等原因导致我国城市治理还未体系化，治理能力偏低，仍处在城市治理转型的阵痛期。目前我国城市的治理水平在不断提升，但是要实现城市治理能力和治理体系现代化，我们还有一段很长的路要走，学界对于“城市治理”理论的研究也会持续深入，可以从理论和实践两个方面加强研究。
1.理论层面：理论系统化与多元化。城市治理工作是一项系统工程，那么研究城市治理的理论也应进行系统化。其一，中国城市治理研究未来将持续增长，亟待突破一些瓶颈，需要的是理论创新发展，将现有的城市治理理论进行归类、整理或加工，使其集中起来作有系统的排列。其二，推动跨学科交流，先前的城市治理研究较多集中于学者本学科领域，比如说研究政治学的学者可以从城市政治学、经济学、环境科学等多学科视角去分析和理解城市治理问题，当然这也要求学者去多关注其他学科的相关知识，拓展多元思维。其三，研究主题贴近实践，将研究重点与中国城市治理所面临的实际情况相结合，更接地气和更具实用价值。城市治理理论应克服困难，整合不同学科的研究特点，从中国城市治理的实践出发，形成城市治理新的理论体系。
从多元维度对城市治理新体系进行完善。政治维度，学界可以从增强政民互动，拓宽和完善民意反映渠道，各级人大代表也应深入社区了解居民的实际情况，实实在在地了解、反映和解决问题等角度出发。经济维度，在第三次工业革命的大背景下，如何更好地与人工智能、大数据相结合，在建设社会主义现代化强国的道路上，学界也要实现理论现代化。社会维度，研究城市治理正是为了社会主义和谐社会的建设，形成个人自身的、人与人之间的、社会各系统、各阶层之间的和谐，建设和谐友善安定有序的城市社会。生态维度，城市的发展并不是只能以牺牲环境为代价，需要我们多从美丽城市建设与城市治理相适应的角度出发。国际化维度，不仅要研究和借鉴西方发達国家的城市治理理论，而且对于一些发展中国家，诸如印度孟买的城市治理理论和实践，我们也要抱有虚心学习的心态，汲取经验教训，助力中国城市治理。
2.实践层面：中国特色城市治理道路。首先，建设“服务型政府”，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，发扬“为人民服务”的宗旨。虽然理论层面达成了共识，但是实践中仍存在少部分的“官本位”思想，认为权力就是最好的治理手段，这样容易造成政府和其他主体间的脱节，亟待规范行政权力，真正做到简政放权。其次，鼓励支持并引导非政府组织。现有的一些社会组织尤其是志愿者组织，面临着经费不足、人员流动大、体制障碍、缺乏规范化等难题，需要在立法上进行规范和司法保障、行政和社会提供支持与保障，使其规范化制度化常规化。第三，积极推动市民参与。推动城市治理更加民主化、科学化，也更有利于推动治理措施的实行。充分发挥各主体的积极性和创造性，建立多元参与、共同治理的发展模式，形成共建共治共享的城市治理新格局。第四，数字城市治理新方式。加强城市管理数字化平台建设与功能整合，建设政府间、政府和社会之间综合性城市治理数据库，发展便民利民惠民智慧服务应用，让城市治理更具智慧。
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责任编辑：秦利民
