新中国成立70年来我国政府机构改革的演进逻辑与未来展望
摘? ? ? 要：新中国成立70年来，我国进行了11次政府机构改革。回顾改革历程，主要以政府职能转变、精简机构和简政放权为逻辑线索，改革在转变政府职能、理顺部门间关系和提高法治化水平方面取得了历史性成就。展望未来，新时代的改革要加强党的领导，完善配套立法，加大政策宣传力度，这对实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要的推动作用。
关? 键? 词：政府机构改革;精简机构;职能转变;简政放权
中图分类号：D630? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）12-0012-10
收稿日期：2019-09-03
作者简介：杨宇（1984—），男，黑龙江庆安人，吉林大学行政学院博士研究生，研究方向为政府治理与公共政策。
基金项目：本文系国家社科基金重点项目“新时代人民对社会公平正义要求的实证研究”的阶段性成果，项目编号：18AZZ004;2019年财政部部省共建联合研究委托性课题“政府债务立法研究”的阶段性成果。
“精简机构是一场革命”，[1]纵观新中国成立70年来的发展历程，我国社会发生了前所未有的变化，政府机构也在不断进行精简和调整，特别是从1978年改革开放至今，我国政府已经先后进行了8次具有代表性的政府机构改革，改革表现出显著的周期性特征。政府机构改革是一项复杂的系统工程，因其具有复杂性，经常会涉及到各种复杂的关系，是一个在失败中不断前进的试错过程，梳理其发展脉络和演进逻辑是改革进程中不可回避的重要议题。这8次改革同新中国成立之初的3次政府机构改革共同构成新中国70年我国政府机构改革的历程。政府机构改革是一个长期的、渐进的过程，是随着经济社会形势的发展变化动态调整的过程，试图通过一次改革实现政府机构的最优化是不切合实际的。从新中国成立70年来政府机构改革演进的历史轨迹看，虽然出现过“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈现象，但是，站在新中国成立70年来的历史节点，应从全局的视角、用历史和辩证相结合的思维来审视政府机构改革的内在机理，即我国政府机构改革是为回应各种挑战以适应国家治理和社会变革的需要而进行的。
一、新中国成立70年来我国政府机构改革的历史沿革
（一）新中国成立之初政府机构改革的初步探索：集权与放权
一直以来，我国政府机构改革都表现出明显的自上而下特征。从1952年至1965年，先后进行了3次政府机构改革。1952年的第1次机构改革以加强中央集权为中心，政府机构出现明显膨胀现象;1958年的第2次机构改革以中央开始向地方放权为特征，同时进行机构精简合并;1960年的第3次机构改革强调统一领导，中央集权，下放的权力适当收回。这一阶段的机构改革以集权和放权为主要特征，以机构精简和膨胀为主要表现形态。政府机构改革是行政改革的组成部分，“行政改革的直接目的，在于全面提升政府的三个方面的能力：正确地制定和有效地执行公共政策的能力，综合实施社会公共行政管理的能力，向公众全面提供公共服务的能力。”[2]所以说，政府机构改革要围绕行政改革的目的来进行。
第1次政府机构改革（1952—1957年）。1949年10月21日，作为国家政务最高执行机关的政务院（即国务院的前身）正式成立，政务院设置了35个工作部门，管理国家行政工作。1951年12月，政务院颁布《关于调整机构紧缩编制的决定 （草案）》，政务院机构总数确定为35个，这为之后的政府机构改革奠定了基础。从1952年开始，我国政府开始向有计划的经济建设过渡，开启了新中国成立后第1次较大规模的政府机构改革。这次机构改革的主旨是强化中央统一领导、权力向中央集中。在这一改革阶段，政务院的组成部门发生了变化，到1953年底，工作部门由35个增加到42个。同时，增设国家计划委员会，与政务院平行。总的来说，从新中国成立之初到1953年，政府机构出现明显膨胀现象。
1954年9月，作为国家最高行政机关的国务院（前称政务院）宣布成立，标志着我国政府机构改革进入新的阶段。从数量上看，明显超过政务院时期的机构数量，国务院由35个部委机构、20个直属机构、8个办公机构和1个秘书厅组成。相比1952年的政府机构数量，这次机构膨胀的规模更为明显。在1955年和1956年两年时间内，为了加强对经济工作的领导，国务院所属机构由64个职能部门增加到81個，机构膨胀造成中央高度集权，地方要求放权的呼声不断高涨。
第2次政府机构改革（1958—1959年）。1958年，国务院开启第2次机构改革工作，这次改革的主要形式为中央向地方放权，中央开始对管理体制进行改革，将中央直属的大部分企事业单位下放给地方管理，同时对国务院行政部门进行了精简调整。这一阶段，国务院对所属机构进行了精简合并工作，共撤销合并9个部委、10个直属机构及两个办公室，计21个部门。其中，经济管理部门精简力度较大，合并后的经济管理部门由50个减少到36个。到1959年底，国务院所属部门减少到60个，小于1954年的规模。从新中国成立到1959年底，我国政府机构经历了“1949年确立（35个机构）—1952年小膨胀（42个机构）—1954年较大膨胀（64个机构）—1956年大膨胀（81个机构）—1959年底精简（60个机构）的第一个循环圈”。[3]
第3次政府机构改革（1960—1965年）。从1960年开始，国务院开启第3次机构改革工作，这一阶段改革主要目标是加强中央统一领导和中央集权工作，适当控制权力下放，有些下放的权力在这次改革中要适当收回。到1961年，在“调整、巩固、充实、提高”方针的指导下，增设了新的工作部门，部分原来撤销的机构逐渐恢复。到1965年底，国务院工作部门再次膨胀，机构数量增加到79个，其中经济部门增加最为明显，由原有的36个部门增加到53个部门，这是新中国成立后的第2次机构膨胀。在这次机构改革中，中央和地方政府还进行了两次干部精简工作，主要集中在行政部门和事业单位。从1960年7月开始第一次精简工作，这次干部精简工作主要集中在中央一级机关，工作的重点主要集中在事业单位，同时也对行政部门干部进行精简。从1962年2月开始第2次精简工作，这次精简工作主要集中在中央和地方各级机关。[5]
（二）改革开放后的政府机构改革：职能转变和理顺关系
从1978年改革开放到2018年的40年间，我国政府分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年进行了8次具有代表性的政府机构改革，平均5年1次。每次改革都是在特定的时代背景下发生，同时肩负着重要的历史使命。从改革的背景、目标和重点看，这8次机构改革可以分为三个阶段，第一阶段（1982—2002年）：适应经济转型的要求，以精简机构为重点推动政府机构职能转型;第二阶段（2003—2012年）：在市场经济体制基础上，以整合职能和机构为重点优化政府组织架构;第三阶段（2013—2018年）：适应新时代发展的要求，以优化协同高效为着力点构建现代政府治理体系。[6]通过改革，有效地回应了不同时期经济发展和社会转型的客观需要。“经济体制改革的程度决定着政府机构改革的方向和进程。”[7]在改革进程中，经济建设成为党和国家各项工作的重心。其中，1982年、1988年、1993年和2018年的机构改革都以党中央部门和国务院机构改革协同推进的模式进行。从改革方式上看，政府机构的每一次改革，基本上都是按照部署从国务院机构到省、市、县次第展开、协调推进。
第4次政府机构改革（1982—1986年）。1982年，为促进经济发展，我国启动了改革开放之后的第1次政府机构改革。这次改革是在全面开创现代化建设新局面的历史条件下提出的。为了适应国家工作重心向经济建设转移的需要，这次重点改革了领导体制，裁并了党政工作机构，精简了领导班子和干部队伍，着力改变机构臃肿、层次繁多、人浮于事的状况。这轮改革后，国务院组成部门由52个减少到43个。其中，国务院行政单位人员精简幅度比较大。1982年机构改革后不久，因工作需要，截止到1986年底，国务院工作部门共设置72个。1982年的政府机构改革以精兵简政为目标，强调计划经济为主，市场调节为辅。
第5次政府机构改革（1988年启动）。从1988年4月开始，国务院开启了第5次机构改革，这次机构改革以七届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》为标志，以政府职能转变为中心。这次改革在转变政府职能的推动下，政府部门和企事业单位之间的关系更加明晰，各部門之间的职能关系得到理顺，职责分工更加明确，同时，组建综合性的行业管理部门，探索机构改革、转变职能的途径，为实行国家公务员制度打下了基础。这次改革采取自上而下的方式，先中央政府后地方政府，分步实施，逐级推进。以1988年首次提出的转变政府职能为标志，政府机构的历次改革都是以此为突破口，紧紧围绕政府职能转变进行的。这轮改革减少了国务院组成机构的数量，其中国务院部委数量由改革前的45个减少到41个，直属机构数量由22个减少到19个。
第6次政府机构改革（1993—1995年）。1992年10月，党的十四大作出了“下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”的决策，进一步明确“确立社会主义市场经济体制的改革目标”，将社会主义市场经济确定为我国经济体制的主要形式，并提出三年内完成机构改革、精兵简政的任务。为此，第6次机构改革正式开始。这次机构改革是在国务院机构设置与市场经济体制不相适应的背景下进行的，改革以转变政府职能为重点，以政企分开为内容。在转变政府职能方面，重点加强政府的宏观管理职能，弱化政府微观管理职能;在政企分开方面，赋予企业充分的自主权，保障企业经营的有序进行;在机构和人员调整方面，投入较大力度精简机构和工作人员;在制度建设方面，开始推进公务员制度，用制度巩固改革成果。从机构数量上看，通过本轮机构改革，对国务院机构数量进行了适当调整，国务院组成部门的数量减少到40个，直属机构的数量减少到13个，办事机构的数量减少到5个，非常设机构调整幅度较大，由85个减少到26个。
前6次政府机构改革被称为“机械式”改革。这种“机械式”改革因为没有改革政府运行机制和职能，或者说没有通过机构的撤并、人员的裁减建立一套约束行政行为的机制，因而就不可避免地出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”和“越精简越膨胀”的逆向恶性循环现象。[8]
第7次政府机构改革（1998—2002年）。1997年9月，党的十五大提出政府机构改革的任务，同时组织力量拟订国务院机构改革方案;1998年2月，党的十五届二中全会审议通过了《国务院机构改革方案》，标志着第7次机构改革正式开始，改革目标主要围绕制度建设和干部队伍建设进行。具体来说，建立适应社会发展需要的行政管理体系，进一步完善国家公务员制度，提高行政管理干部队伍的素质，根据社会主义市场经济体制需要建立相应的行政管理体制。1998年下半年，我国政府进行了以“转变政府职能”为中心的政府机构改革，这是建国以来进行的第7次政府机构改革，舆论称之为“第七次革命”。[9]这次机构改革后，国务院组成部门进行了大幅度调整，由40个部门精简为29个部门。伴随着部门数量调整，政府职能也发生实质变化，其中多项职能通过下放到地方、转移给企业和中介组织等方式进行调整和变革。第7次机构改革要求行政编制精简50%，这成为历次机构改革中人员精简力度最大的一次。机构改革后，国务院各部门行政编制由3.23万名减至1.67万名。全国精简行政编制共计115万名。
第8次政府机构改革（2003年启动）。随着经济体制改革的不断深入，政府机构表现出诸多不适，这就需要通过机构改革以适应市场经济发展的需要，进而不断推进行政管理体制改革。2003年2月，党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》对新形势下的机构改革提出了明确要求，同年3月，十届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，正式开启新中国成立以来的第8次机构改革。这次机构改革以加入世贸组织为背景，改革提出了决策、执行、监督相协调的要求，明确了改革的目的、目标和重点。这次改革紧紧围绕社会经济发展的突出问题，进一步转变政府职能。从改革的目的来看，以转变政府职能为主，通过变革管理方式和推进电子政务来提高行政效率、降低行政成本;从改革的目标来看，政府机构改革服务于行政管理体制的需要，逐步建立科学规范的行政管理体制;从改革的重点来看，主要以宏观调控为主，加强安全监管能力和水平，具体来说，要改革国有资产管理体制，健全金融监管体系和流通管理体制，加强安全生产监管体制建设。这次机构改革，政府机构总体格局保持相对稳定，除国务院办公厅外，国务院由29个组成部门调整为28个。
第9次政府机构改革（2008年启动）。第8次政府机构改革后，我国的行政管理体制改革成效显著，已经基本适应经济社会发展的要求，但面对经济社会的快速转型，已有的改革不能完全适应新形势的要求，需要及时做出相应的调整，为此，2007年党的十七大明确提出“建设服务型政府”的要求，机构改革势在必行。2008年3月，十一届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，政府机构改革正式启动。这次改革通过加快行政管理体制改革来推进服务型政府建设，行政管理体制改革以转变政府职能、理顺部门关系为主要任务，以形成“决策、执行、监管”三位一体的行政管理体制为目标，同时探索大部门体制改革。从2008年开始，政府机构改革进入到“大部制改革”时代。这次机构改革以整合大部门体制为核心，合理配置部门职能，经过改革调整，除国务院办公厅外，国务院组成部门调整为27个，直属事业单位14个，正部级机构减少4个，从数量上看国务院组成部门只减少了1个，但各部门职能进行了调整。
第10次政府机构改革（2013年启动）。2013年，国务院启动了新中国成立后的第10次政府机构改革。这次政府机构改革以党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》为起点，延续了大部制改革的方向，全会指出：要“贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能、稳步推进大部门制改革”。这次机构改革强调要处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，深化行政审批制度改革。2013年的政府机构改革是大部制改革的进一步优化，除国务院办公厅外，国务院组成部门减少为25个，正部级机构减少了4个。这次改革把政府职能转变摆在更加突出的位置。职能转变成为贯穿整个改革过程的主线，把简政放权与强化宏观管理和事后监管有机结合起来，在一些公众关心的重要领域的机构调整上迈出关键步伐。
第11次政府机构改革（2018年启动）。2017年，党的十九大报告中提出“深化机构和行政体制改革”的要求，要“转变政府职能，深化简政放权”，这成为新一轮政府机构改革的纲领性文件。2018年2月，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出了深化党和家机构改革的具体目标，新中国成立后的第11次机构改革拉开帷幕。第11次机构改革是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要，这次政府机构改革以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，着眼于转变政府职能，推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整。改革要求优化政府机构设置和职能配置;统筹党政军群机构改革;合理设置地方机构;推进机构编制法定化;加强党对深化党和国家机构改革的领导。机构改革伴随着政府部门调整，本轮改革将国务院组成部门确定为26个，部门组成更加科学化、规范化。
依据不同的划分标准，有学者将改革开放后的8次重要政府机构改革划分为两个阶段：“1982—2013年间7次国务院机构改革，以适应经济体制改革需要、推动政府职能转变和理顺部门间职责关系、推动行政管理有序运行为主线;2018年的党和国家机构改革，通过党的领导地位的加强、政府职能转变和部门设置改革，將我国的机构改革提升到新的阶段。”[10]
二、新中国成立70年来我国政府机构改革的演进逻辑
“中国政府机构改革是一个艰难而复杂的过程，是一个伴随着失败而不断前进的过程。”[11]每一次机构改革都有其特定的历史背景，是为解决一定时期的经济社会问题而进行的改革。从新中国成立初期的3次机构改革开始，到2018年的第11次政府机构改革，我国政府机构改革一直持续进行着，并体现出一定的周期性特征，通过改革目标的实现来推动经济社会发展。我国政府机构改革有其自身的演进逻辑，贯穿改革的一条主线是政府职能转变，通过职能转变完成对机构的精简工作，但机构精简并不是最终目标，而是要在精简的基础上实现权力下放，赋予地方政府机构改革充分的自主权。政府机构改革的逻辑可以区分为“外部逻辑和自身逻辑，以及外部逻辑与自身逻辑之间的关系”。[12]外部逻辑可以理解为政府改革的外部环境因素，从政治、经济、社会、文化、生态等方面推动政府改革进程;自身逻辑主要强调政府对改革的价值诉求和满足公众的现实需要。从政治角度来看，机构改革是行政体制改革的要求，行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分;从经济角度来看，经济发展要求政府通过机构改革改变不适应经济发展的现实状况，推动社会经济的快速发展;从社会角度来看，从传统社会向现代社会的转型需要机构改革来促进社会的发展进步;从文化角度来看，改革开放带来了文化的繁荣发展，政府机构必须进行改革才能适应日益开放的文化需要;从生态角度来看，环境污染已经成为全球性的问题，先污染后治理的理念需要摒弃，需要机构改革来调整机构设置，以治理日益严重的环境问题。在外部逻辑的推进下，政府自身的价值追求也随之发生变化，治理理念转变为“以人民为中心”，着力打造人民满意的服务型政府成为政府改革的目标。无论是外部逻辑还是内部逻辑，都是在探索政府改革自身的内在规律性，实现政府职能转变，简政放权，打造人民满意的服务型政府。
政府机构改革的核心是适应经济和社会发展的需要来调整政府机构的结构与运行，重点调整政府与社会、政府与市场、中央与地方的关系。[13]从改革的历程来看，“中国政府历次改革总体逻辑在于简政放权。”[14]新中国成立之初至改革开放前，我国政府机构改革以建立行政管理体制为主要目标，而转变政府职能是其核心部分，政府职能从“划桨”向“掌舵”转变。政府职能转变需要不断引导社会力量参与公众决策和公共服务供给，政府主要履行的是社会监管职能。改革开放后，各级政府管理国家和社会事务的能力普遍提高，但服务能力还有待增强。2013年之前的政府机构改革焦点放在“简政”，注重政府机构精简工作，党的十八届三中全会以后，政府改革思路侧重“放权”，强调实施供给侧改革。综观历次政府机构改革，其基本内涵是通过合并重组，将政府部门原来分散的机构、职能统一起来，形成边界清晰、运转流畅的政府结构。[15]从表现形式来看，政府机构改革是以经济体制改革为主线所进行的行政体制改革，其最终目的是构建人民满意的服务型政府。[16]
总体而言，新中国成立70年来的政府机构改革是围绕精简机构、政府职能转变和简政放权的逻辑展开的。政府机构改革的内在逻辑也可以表述为“权力收放导向”的机构改革、“职能转变导向”的机构改革、“国家治理现代化导向”的机构改革。[17]具体来说，新中国成立之初的3次机构改革主要是以机构的重组和精简合并为重点，目的是进行中央集权和适当放权。而改革开放后的历次政府机构改革，体现为被动适应、政府主导、渐进调整、利权纠葛、合并消除、循环反弹的特点。[18]基于机构改革的特点，我国政府机构不断转变职能，以适应经济社会发展的需要。实现转变政府职能的目的，“必须深化政府内部权力配置改革，形成行政体制内部的三权分立结构，形成合理的权力运行和监督机制，实现有效分权。”[19]因此，政府机构改革要正确处理好政府部门间的权责关系，明确各部门之间职责分工，做到分工明确，运转合理，监督有效。在政府机构改革的推动下，部门之间职责交叉、决策周期过长、决策成本高的問题才能逐步得到解决，“有令不行，有禁不止，政令不畅”的现象才能从根本上消除。2013年之后政府机构改变侧重“放权”，强调供给侧改革，这就需要理顺政府部门间的权责关系，明确各部门应承担的责任，深化行政审批制度改革，提高行政效率。在行政审批方面，政务大厅设立行政审批办公室，避免审批大厅成为“收发室”，进一步优化行政审批流程，简化审批程序，减少审批环节，细化工作流程。在人员使用方面，健全竞争上岗和轮岗交流机制，强化干部竞争意识和危机防范意识。
三、新中国成立70年来政府机构改革取得的主要成就
新中国成立70年来，我国进行了11次政府机构改革，取得了历史性成就，积累了丰富经验，为全面深化改革提供了宝贵经验。
（一）实现了政府职能的历史性转变
转变政府职能是政府机构改革的客观要求，是行政体制改革的应有之义。新中国成立初期的政府机构改革发生在计划经济时代，因其所处时代环境的影响，机构改革主要以加强中央集权、扩大地方自主权、收回部分下放权力为主，并没有实现政府职能的根本性转变。社会主义市场经济的确立赋予了政府机构改革新的内涵，随着经济社会从传统向现代的转型，政府职能开始发生转变。在1988年第5次机构改革首次提出转变政府职能后，每次机构改革都伴随着政府职能转变。改革开放40多年来，我国政府从大包大揽的“家长式”角色定位到履行与社会主义市场经济体制相适应的职能，再到着眼于治理现代化而构建科学的政府职能体系，其政府职能一直在渐进改变。从一定意义上说，转变政府职能一直伴随着我国改革开放的全过程。党的十六大把“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”确定为政府职能;党的十八大以来，政府职能转变以简政放权作为突破口，重点推进供给侧改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用。此外，提供优质的公共服务和维护社会公平正义都是政府职能转变的现实表现。
（二）理顺了政府部门之间的关系
从政府机构改革横向和纵向上看，政府部门之间存在“条条”和“块块”的关系。改革开放以来，通过政府机构改革，调整和改善了部门之间的关系，“条块”不分的问题得到解决，理顺了上下级之间、部门之间的关系，提高了部门之间分工协作的效率。从横向上看，部门间职责划分更加明确，实现了权责一致，运行更加顺畅。从纵向上看，中央部门和地方部门的权责更加清晰，权力下放更加科学化。2013年进行的政府机构改革，使部门之间的权责关系进一步理顺，部门设置更加科学化，减少了部门职责交叉和分散现象。2018年进行的政府机构改革，通过部门调整的方式将职责相近部门进行重组，同时组建了新的政府部门，部门权责关系更加清晰明确。总而言之，历次政府机构改革都伴随着权力的集中和下放，这必然对政府部门之间的关系产生影响，随着机构改革向纵深发展，部门间关系也逐步得到改善，上下级之间、各部门之间的关系更加科学化。
（三）提高了改革的法治化水平
改革需要在法治的框架下进行，有法可依是政府机构改革成功的根本保障。政府机构改革通过相关法律法规规章的制定和实施来推动改革进程，体现了依法决策、依法行政。改革开放以来，政府职能不断发生变化，依法行政越来越重要，法治化成为改革的客观需要，法治政府建设将政府机构改革推向了新高度。从政府机构改革总体方案的制订可以发现，每次改革都是由党和中央政府进行顶层设计、统筹安排和逐步推进并在政府机构改革总体方案的指导下实施的。这种自上而下的改革安排是政府机构改革顺利进行的支撑和保证。我国政府从“全能型”向“有限型”、从“管制型”向“服务型”“法治型”的转变，就是法治化水平不断提高、法治政府建设取得的体现。党的十八大提出“到2020年基本建成法治政府”的目标和党的十八届四中全会把“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重要任务，这一目标和任务的提出，体现了法治政府建设对政府机构改革的重要性和迫切性。
四、我国政府机构改革的未来发展方向
回顾新中国成立70年来我国政府机构改革的发展历程可见，每一次政府机构改革的侧重点都有所不同，表现出明显的阶段性特征，但是，每次政府机构改革都不同程度地推动着经济社会的发展进步，同时给我国政府部门注入了新的活力，有利于深化行政体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化迈入新的阶段。“政府机构改革的内在要义是适应社会主义市场经济发展和社会建设不断提升的需要来优化组织结构与运行机制，重点是调整政府与市场、社会三者之间的关系，调整中央政府与地方政府之间的关系。”[20]通过各种关系的调整来变革政府治理模式，转变治理理念，变革传统的管制型政府为现代的服务型政府、孤立的封闭型政府为开放的营销型政府，[21]以此推进国家治理体系和治理能力现代化。政府机构改革的关键是转变政府职能，“转变政府职能，就要摆脱对传统经济发展模式的依赖，政府要从‘无所不为转向‘有所为、有所不为，从事无巨细的‘全能者转向以公共服务和公共产品为主的供应者。”[22]回顾过往，政府机构改革的内容经历了精简机构、职能转变、理顺关系、职能整合、政府转型的不同阶段;展望未来，政府机构改革的方向随着历史的推进具有精简化、分权化、市场化、国际化、服务化的趋势。[23]对于政府的许多部门来讲，不达到合理的构造，行政改革是永无止境的。[24]笔者认为，新时代的改革将围绕以下三个方面展开：
（一）加强党的领导，完善顶层设计
习近平总书记在党的十九届三中全会上指出：“深化党和国家机构改革，是坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设的必然要求。”这深刻阐明了党的领导、党的长期执政能力建设同机构改革之间的内在逻辑。[25]改革开放之初，党和国家机构之间存在党政分工不明确，党政不分、以党代政的现象。“坚持党对一切工作的领导，是加强党的长期执政能力建设的根本原则，也是深化党和国家机构改革的任务。”[26]因此，在未来的改革中，要加强党的领导，推进党政机构的有效融合和分工。
政府机构改革是一项系统工程，不可能一蹴而就，需要进一步加强顶层设计，推进不同层级政府之间的改革协同和信息共享及合作。在国家层面，加强党的全面领导，完善制度设计，以制度来保障改革的有序推进，具体表现为党中央和国务院的全面设计，俯看全国，立足长远，以整体性思路推進改革进程，加强最关键、最重要工作的制度变革;在省级层面，严格执行中央的决策部署，在中央决策的指导下，制定符合全省发展的法规政策，具体表现为自上而下进行系统设计，既要处理好省级政府和地方政府的关系，又要协调政府与市场的关系;在地方层面，因地制宜，建立部门之间的沟通协调机制，使具体工作的落实有法可依，有章可循。总的来说，加强顶层设计既要有制度保障，也要因地制宜，赋予地方充分的自主空间，允许其进行政策试点和试验，加强跨地区、跨部门合作，建立区域间的共享合作平台和工作协调机制。
（二）加强立法工作，提高法治化水平
“政府机构的设立、合并、重组等应该有充分的法律依据，政府机构改革的顺利推进必须要有相应的法律法规作为保障。”[27]完善的法律体系是改革成功的重要保障，有法可依是保证政府机构的稳定性和巩固改革成果的关键。回顾我国政府机构改革的历程，改革开放后，我国有关国务院机构设置方面的法律法规只有1982年全国人大通过的《中华人民共和国国务院组织法》和1997年由国务院颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》。因此，提高改革的法治化水平，加强机构改革立法工作对巩固改革成果尤为重要。提高法治化水平，建设法治政府，是我国未来机构改革中的重点工作，也是全面依法治国的迫切需要。改革是对既有利益的调整，如果没有相应的法律保障，改革进程就会受到阻碍。因此，政府机构改革必须建立在相关法律的基础上，做到有法可依。
（三）加大政策宣传力度，扩大公众参与
新中国成立70年来，历次机构改革的成果主要是通过政策宣示的方式予以总结、政策规定的方式予以确定的，而任何政策都具有一定的随机性、不稳定性、灵活性、调改性甚至随意性。[28]这就需要拓宽公众参与渠道，提高决策的科学化水平。人民群众是改革的主体，也是改革的直接受益者，改革的成功需要发挥人民群众的积极性和创造性。政府改革的目标是为人民服务，建设服务型政府，这就需要做到一切为了人民、一切依靠人民，这是推进各项改革工作的根本出发点和动力。政府机构改革需要充分体现广大人民群众的利益和诉求，使全体人民共享改革成果。政策宣传是扩大公众参与的重要渠道，通过政策宣传可以增加公众参与改革的积极性和主动性，减少改革的阻力。实践证明，改革只有“以人民为中心”，符合人民利益，满足人民需求，建设人民满意的服务型政府，才能得到广大人民群众的理解和支持，才能提高政府公信力。
新中国成立70年来的政府机构改革表明，以精简机构、转变职能和简政放权为主线的机构改革取得了阶段性成果，改革的不断推进为我国经济社会的繁荣发展注入了新的活力。但是，我国政府机构改革是一个不断前进的过程，需要继续深化改革，将改革推向新高度，这是推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的现实需要和必由之路。
【参考文献】
[1]邓小平文选（第2卷）[C].北京：人民出版社，1994：396.
[2][28]张国庆.1998年中国政府机构改革的若干理论问题——大背景、新特点、主要难点、前提条件[J].中国行政管理，1998，（12）.
[3][4][5]刘智峰.第七次革命：1998-2003年中国政府机构改革问题报告[M].北京：中国社会科学出版社，2003：75-76，77，80.
[6]沈荣华.我国政府机构改革40年的启示和新趋向[J].行政管理改革，2018，（10）：22-28.
[7][11][13][23]何颖.中国政府机构改革30年回顾与反思[J].中国行政管理，2008，（12）：21-27.
[8][9]张湛彬.“第七次革命”：政府机构改革进展态势及问题[J].当代中国史研究，2000，（4）：72-80.
[10]陈鹏.改革开放四十年来我国机构改革道路的探索和完善[J].浙江社会科学，2018，（4）：4-10+155.
[12]李文钊，毛寿龙.中国政府改革：基本逻辑与发展趋势[J].管理世界，2010，（8）：44-58.
[14][15]娄成武，董鹏.中国政府改革的逻辑理路——从简政放权到供给侧改革[J].贵州社会科学，2016，（7）：123-130.
[16]周光辉.构建人民满意的政府：40年中国行政改革的方向[J].社会科学战线，2018，（6）：10-21+2.
[17]黄小勇.机构改革的历程及其内在逻辑[J].行政管理改革，2018，（5）：18-23.
[18]颜德如.中国政府改革30年：特点、问题及其化解[J].理论探讨，2012，（5）：5-9.
[19]竹立家.“大部制”与政府机构改革[J].中国党政干部论坛，2013，（4）：67-69.
[20]魏礼群.建设服务型政府：中国行政体制改革40年[M].广州：广东经济出版社，2017：106.
[21]孫本初，傅岳邦.行销型政府的治理模式：政策行销与政策网络整合的观点[J].文官制度季刊，2009，（4）.
[22]闫越，杨妮娜，关静.政府职能转变问题探究——吉林省新一轮机构改革后的思考[J].行政与法，2009，（12）：1-4.
[24]（美）林德布洛姆.政治与市场——世界的政治-经济制度[M].王逸舟译.上海：三联书店，上海人民出版社，1994：35.
[25][26]陈希.深化党和国家机构改革是加强党的长期执政能力建设的必然要求[N].人民日报，2018-03-15.
[27]陈鹏.新中国成立70年来的政府机构改革：历程、启示与展望[J].岭南学刊，2019，（4）：25-30.
（责任编辑：刘? 鹏）
The Evolution Logic and Future Prospect of the Reform of
Chinese Government Institutions in the 70 Years
after the Founding of the People's Republic of China
Yang Yu
Abstract：In the 70 years since the founding of the People's Republic of China，China has carried out 11 reforms of government institutions.Review the reform process，the main logical clues are the transformation of government functions，the streamlining of institutions and the decentralization of government.The reform has made historic achievements in transforming government functions，straightening out inter-departmental relations and improving the level of rule of law.Looking forward to the future，the reform in the new era should strengthen the leadership of the Party，perfect supporting legislation and expand policy marketing，which will play an important role in promoting the modernization of national governance.
Key words：reform of government institutions;simplification of institutions;transformation of functions;simplification of administration and decentralization
