国有企业PPPP项目档案管理问题及对策

    王道平+王哲

    摘要：PPP项目是国有企业参与基础设施建设的重要途径，而档案管理是PPP项目管理的重要组成部分，其档案管理质量直接体现了项目管理的水平。本文基于PPP项目的特点，从国有企业参与PPP项目的视角出发，积极探索符合项目建设运营过程的档案管理制度、流程和方法，以提高国有企业PPP项目档案管理工作的水平。

    关键词：档案管理国有企业PPP项目

    PPP（Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作）模式是由政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益的合作模式。在该模式中，PPP项目具有投资额度大、资金来源渠道多、项目周期长、参与方多元化等特点，由此带来的项目风险较大，并始终伴随项目全过程。控制项目风险的关键在于项目管理。在项目管理过程中，档案管理的重要性易被忽视，一旦发现由于档案管理不善造成项目损失时，结果又往往不易挽回。本文从国有企业的视角，对国企以社会投资人身份参与的PPP项目档案管理进行探讨和分析，为国有企业PPP项目档案管理提供现实指导。

    一、国企PPP项目档案管理的重要意义

    国有企业PPP项目档案是国有企业作为社会投资人在PPP项目的建设、运营、移交等各阶段形成的以纸质、胶片、磁介质、光介质等载体存在的文字、图表、声像等形式的全部文件，包括项目可行性研究和决策文件，项目投资合同和特许经营权协议，项目建设、验收、运营和维护资料等等。PPP项目档案管理是项目管理过程中的一项重要基础工作。

    （一）国有企业PPP项目管理的重要环节

    PPP项目的特点是投资額度大、项目周期长、投资主体多元化、档案文件多、项目风险大等特点，这就决定了项目管理的复杂性，同时也决定了档案收集、整理等管理环节的复杂性和重要性。在PPP项目出现问题时，完整有序的档案管理能够提供必要的原始记录等证据，有助于国有企业管理人员查找项目问题症结所在，发挥了追根溯源的关键作用，有效减少甚至避免项目风险和损失。

    （二）企业提高投资决策能力、提效益降风险的重要手段

    PPP项目档案管理对项目实施各阶段的数据进行及时收集，对信息进行如实记录，这些全面、规范、有效的档案数据为项目的顺利实施提供了有力支撑。通过对PPP项目档案信息的整理、分析、对比等深层次加工，使其为项目提供多元化、有价值的指标和信息，为项目投资决策提供依据、为项目实施提供经验参考，发挥出潜在效益。在PPP项目的成长阶段，档案数据的合理有效利用对项目的发展具有极重要的指导意义。

    （三）深化国有企业改革的必然要求

    国有企业参与PPP项目是企业深化改革、提高企业竞争力的举措之一。投资项目管理是国有企业经营中的重点。国有企业PPP项目档案的科学管理，为国有企业投资项目的有序运行提供有效的信息来源和法律保障；在企业改革和发展的新形式下，是企业信息和知识不断积累、传承和发展的重要过程；是盘活档案信息资源，让档案更好服务于企业决策与生产经营的重要举措，是国有企业深化改革的必然要求。

    二、国有企业PPP项目档案管理存在的问题

    （一）PPP项目档案管理体制不完善

    档案管理体制是企业档案工作建立和发展的前提和保障，在很大程度上决定着企业档案工作的质量与水平。当前，国有企业的项目档案管理体制逐渐不能适应新兴的PPP项目档案管理需要，PPP项目档案的所有权、管理权、归属权不够明晰，其在企业档案管理和档案资源中的位置不够明确，专门针对PPP项目档案的管理标准和办法尚未出台，已有的建设项目档案管理体制与实际管理需求的不匹配已严重影响PPP项目档案管理工作的质量和相应工作的开展，进而影响了国有企业PPP项目档案管理工作的效率和价值。

    （二）档案管理流程与PPP项目不相适应

    在国有企业PPP项目档案管理中，科学编制档案管理流程是档案科学、规范管理的重要内容，依据完善的管理流程可使管理者对投资项目档案管理的各环节了如指掌。国有企业传统的档案管理流程已经无法适应PPP项目的现实需求，例如项目投资决策、社会投资人招标、项目运营管理等PPP项目管理环节在传统建设项目中并不存在。首先，在项目投资决策阶段，要进行项目的可行性分析并履行企业投资决策程序，决策通过后才能招投标取得项目。在此阶段，项目的评估论证资料、可行性研究资料、实施方案、决策文件等档案资料的管理缺乏流程依据，管理不规范。其次，在项目取得后，成立SPV公司负责项目管理，SPV公司由政府投资人和社会投资人等出资设立，主体多元化，涉及的档案资料繁多，此阶段档案管理的主要问题是责任主体不够明确。最后，典型的PPP项目完成建设进入运营期后，需要通过运营收益或政府补贴等形式收回项目投资并获取相应利润，运营期的管理方案、收费调价机制、绩效考核资料、投资退出机制等档案资料缺乏相应的流程支持。

    （三）PPP项目档案的价值未得到有效发挥

    PPP项目档案对于国有企业投资项目决策、工程安全质量评定、工程设计变更及索赔、工程竣工后的管理与维护、运营期绩效评价与考核、项目特许经营期满后的移交、项目建设运营经验总结与科学研究，以及项目相关法律纠纷的证据认定等各项工作，都具有极其重要的利用价值。受传统档案管理观念的影响，国有企业PPP项目档案“重管理、轻使用”的特点较为突出，PPP项目资料存档后，常常束之高阁，缺乏对档案实用性价值及时挖掘和有效利用，未能将档案管理的收集、整理、使用有效衔接。目前，PPP项目档案管理仍以档案资料收集的规范性和完整性为重点，忽略了档案资料的实时性和实用性。这种现状影响了国有企业PPP项目的有序推进和管理，使得档案管理无法为社会资本参与基建项目投资改革提供助力，成为国有企业参与PPP项目投资建设中的短板。

    三、国有企业PPP项目档案管理的对策分析

    （一）完善PPP项目档案管理体制

    国有企业应将PPP项目投资决策和建设运营的特点与现有企业档案管理制度相融合，探索适合PPP项目档案管理的体制和制度。SPV公司应根据PPP项目特点和档案管理专业要求，建立专业档案管理机构，配备专职档案管理人员，明确主管领导、档案管理人员以及其他项目管理人员各自的管理职责权限，建立和完善PPP项目档案管理网络体系，加强项目档案管理各环节的沟通与交流。同时，项目公司应借鉴和学习国际PPP项目管理的先进经验，建立符合国有企业自身运作特点的PPP档案专业管理制度和模式。

    （二）创建PPP项目档案管理流程

    一要在项目前期分析和决策阶段，将形成的项目可行性研究、实施方案和决策文件等纳入档案资料收集范围，为项目合法依规实施提供有力保障。二要在项目实施阶段，明确SPV公司为档案管理的主体，对项目投资合同、特许经营权协议、PPP项目合同、施工总承包合同等一系列合同文件档案，以及项目施工过程中涉及的组织、质量、安全、设计变更、工期、成本等档案文件进行有效管理，以实现在项目建设阶段各环节档案资料的可跟踪和可追溯。三要在项目运营和投资退出阶段，将项目运营管理、收费调价、绩效考核乃至投资退出等档案资料纳入管理流程，为项目运营管理和绩效评价提供支持。四要在流程管理中，加强过程控制，坚决按照三同步原则管理，即SPV公司成立与档案管理要求同步，检查项目建设运营进度与检查档案资料收集同步，验收、鉴定项目成果与验收檔案同步。

    （三）发挥PPP项目档案管理价值

    国有企业档案管理部门和PPP项目的SPV公司应明确实用性和及时性为档案管理的核心思想，开展档案资料的研究工作，对项目资料进行深层次分析，确保PPP项目档案资料为项目建设和运营提供有用信息，促使档案管理发挥其潜在价值，为PPP项目的实施助力。同时，通过部门间的协调沟通，建立PPP项目档案资料共享和信息传播机制，细分项目实施环节，构建完善的项目档案资料服务链。结合云计算等先进信息技术，探索建立基于大数据技术的计算机档案管理系统，将PPP项目决策、招投标、建设、运营等各阶段的档案资料有序整合，不断提高档案数据的集成化程度，推进档案收集、鉴定、整理、保管、检索、编研、利用等环节的信息化，借助现代信息技术和计算机管理系统的优势，实现档案管理的系统性和整体性，增强档案资料的实用性。

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