试析《旅游法》对导游的法治保障作用
蒙欣欣
2013年10月1日，我国首部《旅游法》正式施行，《旅游法》对我国旅游业的发展将会产生重大而深远的影响，有专家学者认为，《旅游法》是否能发挥效力，很大程度上取决于其中关于导游问题的条例是否能落实到位。本文结合《旅游法》中涉及导游的部分条例，分析了《旅游法》中的相关条款为维护导游权益所起到的法治保障作用。
2013年4月25日，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过了《中华人民共和国旅游法》，2013年10月1日起《旅游法》正式施行。自此，酝酿了三十余年的第一部旅游大法在高度的期盼中终于与世人见面，使我国旅游业告别了长期以来在国家层面上无法可依的状态。《旅游法》的颁布实施是我国旅游法制进程中里程碑式的重大事件，必将对旅游业的发展带来巨大的转变。
新颁布的《旅游法》共有10章112条，所涉及的范围非常广泛，内容涵盖旅游者、旅游经营者、旅游规划、旅游安全、旅游合同、旅游监督管理、旅游纠纷处理等方面，其制定的中心点是保护旅游者的相关利益和维护旅游服务提供者（即旅游经营者的利益）。
导游向来被称为“旅游社服务的灵魂”和“旅游业最具代表性的工作人员”，在旅游活动中发挥着不可替代的主导作用。《旅游法》中明确提及“导游”的条款多达14项，占到了12.5%的比例。从中，我们不仅可以看出导游工作的重要性和特殊地位。同时，也看到了国家大力维护导游合法权益的决心。《旅游法》的出台有望改变我国导游权益缺乏立法保障的局面，具体表现在以下两方面：
一、保障导游合法收入
目前，按照导游的就业方式，可以分为专职导游和兼职导游，专职导游是指与旅行社签订了劳动合同，专门为该旅行社从事导游带团工作，以带团为职业的导游。兼职导游一般分为两类：一类是有自己的固定职业，仅利用闲暇时间为旅行社从事带团活动的导游；另一类是虽然以导游为职业，但不和某一家旅行社签约，为多家旅行社服务。由于旅游业淡旺季明显，对导游的需求量季节性很强。据调查，只有少数旅行社为导游支付基本工资，其余的一些旅行社只为部分优秀导游支付基本工资，还有一些旅行社则完全不养导游，有团时才临时聘请兼职导游，兼职导游不但没有底薪和社保，而且有的还得自掏腰包向旅行社“买团”，甚至垫付游客住宿等接待费用，他们的收入没有稳定的保障，为了挣回买团所支出的费用，企图依靠旅游行程中安排购物和自费项目的方式来以小博大，这种行为被旅游业界称为“赌团”。
按理来说，劳动者只要付出了正常劳动，就应当获得劳动报酬，这是不容置疑的。为何在旅游业内，导游却失去了获得劳动报酬的权益。通过对旅行社组团和报价的认真分析，我们不难发现，隐藏在导游无工资现象的背后，其实是旅游业的恶性削价竞争在作祟，这才是导游权益缺失的直接根源。为了吸引旅游者，旅行社在接外地组团社的团队时开始不断降价，分文不赚只收成本价，甚至低于成本价接团，这就导致“零负团费”的出现。零团费、负团费最早出现在泰国，然后很快在新加坡、马来西亚、香港等地的旅游市场上出现。上世纪90年代中后期，零团费和负团费现象在我国一些旅游目的地也相继出现。“零负团费”以低价来吸引游客，其本质是欺诈游客，非法牟利。地接社以低于成本的价格来承接旅游团，为了保证自己的利益不受损失，将风险转移到导游的身上，于是便出现了旅行社“卖团”和导游“买团”的怪相。导游在沉重的经济压力下，不得不想尽一切办法在旅游途中不断增加自费景点和购物点，这种做法违背了游客出游的初衷和向往，旅游团直接变味成了购物团，导致旅游者对导游失去了信任，并产生抵触情绪，恶化了游客和导游的关系。为了规范健康的市场秩序，全国多地开展了整治“零负团费”的专项工作，并且出台了各种措施，可“零负团费”依旧屡禁不止，还有愈演愈烈之势。
针对顽固的“零负团费”，《旅游法》第三十五条第一款规定：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”。该条款对“不合理的低价组织旅游活动”作出了强制规定，使“零负团费”这样的不良的价格竞争再无生存空间。在第三十八条中，还进一步规范了旅行社与两类导游之间的利益分配关系，对于旅行社聘任的专职导游，要求旅行社必须“依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用，不得拖欠导游工资或者是服务费。”；对于临时聘用的各类社会导游和兼职导游，则要求“应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用”（即在包价旅游合同中载明导游服务费用）；同时，“旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用”。此外，在第九十六条中还制定了相关的行政处罚规定。
《旅游法》出台的这一系列条款的创新意义在于通过法律形式保障了各类导游的基础性待遇，结束了我国导游人员一直以来的无工资、无福利、无劳动报酬的“三无”生存状态，同时也明确了旅行社对所聘用的导游人员应当承担的法律义务，以制度的方式从源头上为各类导游确立了稳定的收入渠道，以此维护了导游的合法权益。有了合理的薪酬制度，导游就可以轻轻松松带团，工作的积极性必将大大提高，对行业也将更有归属感，也更有利于旅游业的健康发展。
二、回归正常职业角色
根据国务院1999年颁布的《导游人员管理条例》可以得知，我国的导游人员是指取得导游证，接受旅行社委派，为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。由此可以看出，导游是由旅行社派出的工作人员，要全面落实和执行旅行社下发的旅游接待计划，为旅游者提供讲解、生活、安全和咨询服务，并且要处理和解决旅游过程中发生的各种问题和困难。讲解服务是导游的核心工作之一，人们常说“祖国江山美不美，全靠导游一张嘴”，导游通过自己的语言加工和再创造，将我国壮丽的景观、悠久的历史以及多彩的民俗传递给来自不同地域的旅游者，使游客真切地感受到我国的地大物博和各地文化的独特性，正是因为如此，导游被称为“民间大使”和“城市风景和形象的代言人”。
然而在现实中，一提到导游，许多参加过团队旅游的游客首先联想到的是“导购”和“促销”，大部分游客认为：导游所做的一切工作，不论是热情的接待，周到的服务还是精妙的讲解，无一不是为了行程中的购物和加点活动做好铺垫，导游就是“一个想尽一切办法让游客多花钱的人”，因此，游客对导游的信任度一再降低。据有关调查显示，在一些旅游线路中，游客平均每天至少要进三个购物店，为了完成进店任务，有的导游员擅自缩短景点游览的时间或者取消个别景点，甚至通过各种方式强迫游客购物，使原本无足轻重的购物变成了旅游活动的“主旋律”，旅游活动的品质被大打折扣。过于频繁的购物招致游客的极度反感，同时也扭曲了导游作为“民间大使”的角色。对此，导游们感到大受委屈，满腹苦衷，他们表示，带团购物并非自己所愿，实属无奈之举。一方面，作为旅游合同的实施者，为了完成旅游行程的规定，他们必须走完行程中所要求购物点，否则，就会被扣取相应的“人头费”等费用。另一方面，由于大多数导游没有基本工资，购物是他们收入的主要来源之一，为了自己生活保障，又不得不购物。如果游客配合完成购物任务，就可以在一定程度上保证导游的收入，但却会使游客认为导游变成了“导购”，导游的工作偏离了本质。
对于备受游客抵触和抱怨的购物，《旅游法》第三十五条明确规定，“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。”这一条款从旅游社开始组织旅游团的最初阶段就杜绝了购物的产生，从根源上禁止旅行社安排购物。另外，第四十一条中对导游在购物活动上的行为也出了规定，“导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。”只有当旅行社与旅游者双方协商一致，或者是由旅游者主动要求，并且在不影响其他旅游者行程安排的情况下，才可以在旅游行程中安排一定的购物活动和自费项目。
可以说，《旅游法》通过对购物活动和自费项目的限制和调整，不仅维护了旅游市场秩序、保证了游客的合法权益。同时，也让导游回归了正常的职业角色。导游再也不用徘徊在“购与不购”“加与不加”的矛盾之中，没有了加点和购物的压迫，导游可以将工作重心更好地放在专研讲解能力和精炼业务水平上，从而真正地为千万游客的旅游活动提供更为优良的服务。
三、结语
导游是旅游业的窗口和形象，他们活跃在旅游业的第一线，与旅游者面对面接触，是旅游合同的执行者，同时也是旅游活动中餐饮、住宿、交通、游览等服务得以实现的纽带，导游服务直接关系到旅游服务的质量、旅游业的整体水平和正面形象。《旅游法》的出台斩断了“零负团费”的利益链条，明确了导游的法律地位和权益，从法律的层面上保证了旅游业的有序竞争，也为导游营造了健康的执业环境，维护了导游人员的权益，为旅游行政部门建立明确、全面的导游薪酬制度提供了法律依据，有利于我国导游队伍的稳定发展。
