协同治理视角下政府网站建设探析
摘 ? ? ?要：政府网站是各级政府机关履行职能、实现政务信息公开、提供公共服务和与社会公众互动交流的重要渠道。我国政府网站建设经历了由电子政务的单向发布、双向互动到朝着电子治理方向发展等不同阶段。为了更好地提高行政效率，降低行政成本，改善政府效能，扩大社会参与，达到共治和精治，需以协同治理为理论基础，结合现代信息技术手段，转换政府与不同治理主体之间的互动关系，建立政府网站与多元利益主体沟通互动、参与咨询的良性机制。
关 ?键 ?词：协同治理;电子政务;政府网站;电子治理;政务信息化
中图分类号：D63 ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ?文章编号：1007-8207（2019）10-0029-11
收稿日期：2019-06-25
作者简介：庞宇（1980-），女，内蒙古包头人，中共北京市委党校（北京行政学院）领导科学教研部副教授、北京市政府治理研究中心研究员、哈佛大学肯尼迪学院访问学者，博士，研究方向为电子政务、政府治理。
基金项目：本文系北京市社科基金项目“首都突发事件中基于社会情绪演变的政府回应机制与认同构建研究”的阶段性成果，项目编号：18GLC069;受中国国家留学基金资助项目的阶段性成果，项目编号：201808110082。
随着信息技术广泛应用于电子政务，政府网站的作用日益凸显，并已成为党和政府信息公开的重要窗口和政府部门履行职能、提供公共服务的重要平台。电子政务的发展和变革在政府提升治理能力、实现治理现代化方面越来越发挥出重要作用。2019年4月，国务院办公厅制定的《政府网站与政务新媒体检查指标》和《政府网站与政务新媒体监管工作年度考核指标》明确了政府网站的“红线”，即“安全、泄密事故等严重问题、站点无法访问、首页不更新、栏目不更新、互动回应差、服务不实用”等六项单项否决指标。2019年5月31日，国家政务服务平台上线试运行，从这个统一入口可以直达全国各地区各部门的政务服务平台。深化政务信息化，推进“互联网+政务服务”，转变电子政务发展方式，重塑政府与公众的关系依然是未来电子政务发展的趋势和要求。协同治理作为一种新的治理理论，改变了政策制定和执行的管理方式，加强了公私利益相关方的互动交流，并使其以共识为导向共同参与决策和实施来提高行政效率和政府效能。而政府网站良性运行的目的——实现电子治理，就是强调治理的多元化参与和政府有效治理，就是以公众需求为导向，创造公共服务的良好秩序，实现公共利益最大化。一、協同治理的内涵及构成要素
（一）协同治理的内涵
过去的30年里，在各国政府纷纷进行去官僚化、分权化的改革进程中，均面临着管理方式变革与政府整体效能提高带来的压力。在实践探索中人们发现，公共事务的责任主体不仅仅是政府，社会治理还可以通过公共机构、非营利组织、公众等共同组成的伙伴关系和网络来实现。在学术研究中，公共行政领域的学者们关注网络治理，探讨政府管理者应该采取怎样的措施来构建跨部门、多层次的治理体系，其核心任务就是如何进行制度建构和程序规范以使得不同参与主体共同协作来提高决策及其实施的质量。由此，这些理念被统一为协同治理的概念。协同治理是由政府、社区、私营部门、公众相互沟通、共同努力来实现超过任何一个部门可以实现的目标。西方学者对协同治理的概念达成了基本共识，即一是政府以外的利益相关方加入到治理中，二是为了达到共同的目标各方需要共同努力。Culpepper将协同治理视为政府与非政府参与者在既定的公共政策领域内进行日常互动，在此过程中，政府在对问题的界定以及解决办法的选择上会让渡部分权力和自主性。[1]Mark T.Imperia认为，协同治理是基于共同目标对个人和组织的行为活动进行指导控制和协调的方式。[2]可以看出，协同治理是一种治理方式，它将来自政府机构、非政府组织、企业、公众等聚在一起，以协商交流共识为基础，讨论复杂社会问题，制定出符合协同治理客体利益的政策实施方案。[3]协同治理反映了通过治理主体的多元与互动、分权与授权、合作与协同，可以实现社会不同部门之间多层次的公众参与，满足当代社会的不同需求，使得政府与公众在公共事务进行合作与协调以及在公共政策制定和公共服务中的作用日益加强。
（二）协同治理的构成要素
Ansell和Gash较早地探讨了有效协同治理所需的条件，他们对于协同治理的定义被学界广泛认可和引用。协同治理作为一种治理安排，是一个或多个公共机构与非国家利益相关方直接参与决策过程，该过程是正式的、以共识为导向的，旨在制定或实施公共政策或管理公共计划或资产。[4]协同治理涵盖解决问题和决策的非正式和正式关系。通过促进公共部门、社区、私营部门、公众等之间的合作，将传统的政府政策流程纳入更广泛的政策流程。[5]一些学者认为，协同治理包括三个基本条件：支持、领导力、一个论坛。支持是为了确定要解决的政策问题，领导力是将各利益相关方聚集在一个论坛中，然后论坛的成员合作制定政策和寻求解决方案。[6]Ansell和Gash认为，协同治理包含六个重要因素：⑴论坛由政府部门或者公共机构发起;⑵论坛的参与者必须包括非国家利益相关方;⑶参与者直接参与决策过程，而不仅仅是咨询或征求意见;⑷论坛的组织是正式的并且可以集体商议;⑸论坛的目的是基于共识的决策;⑹协同关注的是公共政策和公共管理。[7]美国学者Bingham从广义上认为，协同治理包含四个方面：一是从协同治理的主体看，包括政府以外所有可能成为协同方的机构和个人;二是从协同治理的客体看，包括政府在政策过程中的所有相关行为;三是从协同治理的外延上看，包括基于协商与共识的方式、方法和过程，例如公众参与、协商民主、纠纷解决等;四是从协商治理的沟通方式上看，既包括面对面沟通，也包括通过网络沟通。[8]
随着现代信息技术的发展和信息终端的普及，公众参与社会事务的积极性和便利性得到了最大程度的释放，协同治理加强了政府与公众互动，使公众参与社会治理的作用得到更加有效的发挥。政府网站的建设和功能完善有赖于在协同治理理论的指导下，从理念、功能、制度、流程等方面进行结构化的深度整合和优化，从而更好地开展政务公开、公共服务和互动交流，满足公众的期望和政府创新需求。二、我国政府网站建设发展的历史演进（1999—2019）
（一）1999—2010年蓬勃发展
20世纪90年代以来，信息产业不断推陈出新，信息化成为推动社会经济发展的重要动力。随着21世纪信息网络技术的广泛应用，信息资源成为重要的生产要素和无形资产。在我国，政府部门拥有社会信息资源中80%的有价值信息。为加快政府职能转变，满足社会需要，实现政府与公众的有效连接，政务信息化成为适应时代发展、回应公众需求的必然趋势。
1998年，青岛政务信息公众网开通上线，成为我国第一个严格意义上的政府网站。1999年，政府上网工程全面启动，自此各级人民政府及所属部门纷纷酝酿开通政府门户网站，进行政府信息公开、提供政策解读、在线服务与公众互动等。2005年10月1日中央政府门户网站试运行，2006年1月1日正式开通，标志着我国政府门户网站体系基本建成。[9]2006年12月29日，国务院办公厅印发的《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》成为整肃政府网站并使其规范发展的开端。《国家电子政务建设“十一五”规划》以及《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布与实施，标志着我国基本形成了国家电子政务的总体框架。2010年，我国基本建成了覆盖全国的电子政务网络，政府网站成为电子政务建设成果的重要展示窗口和政府信息公开的重要渠道，近一半以上的行政许可项目在线处理，使政府公共服务水平得到了大幅提升。但從全国政府网站建设情况来看，呈现出中央部门网站、省级政府网站与地方政府及部门网站、东部沿海地区与中西部地区政府网站发展不平衡状态，政府网站与商业网站、新闻网站相比在信息量、时效性、互动性上也存在很大差距。
（二）2011—2015年稳步推进
2011年是实行国民经济和社会发展“十二五”规划的开局之年，“十二五”期间，三份规划文件的颁布实施稳步推进了国家政务信息化建设。2011年3月，国务院颁布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》;2011年12月，工业和信息化部印发《国家电子政务“十二五”规划》;2012年5月，国家发展改革委印发的《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》在基础设施、应用系统、政务信息资源、社会管理和公共服务、网络与信息安全、发展支撑能力等六个领域作出部署并明确了任务指标。经过五年的发展，我国形成了以中国政府网为龙头，部委、省、市、区县各层级全面覆盖的政府网站体系，政府网站已不再是单纯的信息发布平台，而成为政府信息公开、政策解读、在线服务、公众参与的政信息化平台。
根据第35次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截止到2014年底，我国以“gov.cn”为结尾的域名数为57024个。[10]中央政府和各部门网站以及地方政府和各部门网站都基本具备了信息公开、网上办事、政民互动三大功能，成为政务信息公开、回应社会关切、提供公共服务的重要平台。中国软件评测中心发布的“第十三届（2014年）中国政府网站绩效评估”反映出政府网站建设的四方面进展：一是政府网站可用性。各部委、省、地市政府网站可用性远远超过基层政府网站，前者网站首页链接全年可用性达到99.3%，而后者近80%的网站存在部分功能或者页面使用无法打开的情况。二是重点领域公开效果。部分政府网站相继开通专栏，公开本部门的权力清单以及行政权力运行流程图。三是网站互动交流。部分政府网站开发出多元互动宣传交流模式，整合传统与网络交流的渠道，提升沟通效果。四是新技术与政务加速融合。政府网站开发运营的微博、微信等社会管理和公共服务创新应用，加大了政府网站与新媒体融合力度以及不同信息渠道的协作发力。
政府网站已经成为各级政府、部门治国理政的重要平台和有效手段。经过十多年的发展，我国电子政务在管理方式、建设水平、应用领域和服务模式等方面都取得了长足的进步，但电子政务整体发展水平不高，在全球电子政务发展中尚处于中等水平，与美国、瑞典、丹麦、韩国等领先国家的差距依然十分明显（见图1）。2003年，我国电子政务全球排名第74名，2014年排名第70名，呈现“先升，后降，再升”的“N”字型发展趋势。
2015年，国务院办公厅进行了第一次全国政府网站普查，对一些政府网站建设中存在的认识不到位、管理体制不顺畅、网站建设不规范、信息安全漏洞等问题提出整改要求，着力解决群众反映强烈的“不更新、不准确、不回应、不可用”等“僵尸”“睡眠”政府网站的问题，为政府网站常态化监管机制的建立奠定了基础。
（三）2016—2019年整合“瘦身”
通过2015年第一次全国政府网站普查后的整改，全国政府网站信息不更新、咨询不回复、服务不实用的问题逐渐减少。为了进一步加强政府网站建设，国务院办公厅自首次政府网站普查之后持续定期开展了全国网站抽查，以优化再造政府网站的政务服务。2016年国务院发布的《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》与2017年国务院办公厅发布的《政府网站发展指引》（以下简称《指引》）进一步明确了政府网站的管理体制、发展方向和功能建设等。《指引》指出，政府网站是政务服务的总门户。政府网站功能主要包括信息发布、解读回应和互动交流，政府门户网站和具有对外服务职能的部门网站还要提供办事服务功能。县级以上各级人民政府、国务院各部门原则上一个单位最多开设一个网站，乡镇、街道及县级政府部门应通过县级政府门户网站开展政务公开、提供政务服务，原则上不单独开设网站。自2017年以来，政府网站建设集约化发展主要做法是集中网站入口，关停、上移、并转缺乏运维保障的基层网站及存在严重问题的网站。经过两年季度的全国政府网站抽查整改，各级网站逐步实现了“瘦身”目标（见表1），其中，全国运行的政府网站数量从2017年第一季度的43143家缩减到2018年第二季度的22206家。
“瘦身”的目的是使政府网站提质增效，其最终目标是要建设资源优化、平台整合、数据共享、管理规范、服务高效的安全网站，不断提升政府的公信力以及群众的满意度和获得感，打造群众满意的服务型政府。然而，数量庞大的政府网站运行并不都是很理想，如一些政府网站政务信息还存在更新缓慢，服务事项实用性不强，缺乏个性服务和公众互动等问题。在2017年到2018年间进行的6次全国政府网站抽查中，存在突出问题的政府网站有143个（见图2），抽查到的政府网站主要存在以下问题（见图3）：首页面长时间未更新（21）、站点长期无法访问（30个）、多个栏目不更新（30个）、空白（57个）等，其中多个栏目为空白现象最为严重，包括大量链接无法使用、互动交流栏目长期不回应、办事服务栏目为空白等问题。从抽查存在突出问题的政府网站分布来看，问题突出的前三名分布的地区（见图4）：内蒙古（15个）、河北（11个）和西藏（10个）。通过日常监管和定期抽查，不断地查找政府网站运行中存在的问题，以努力提高信息发布、政策解读和公众回应的质量，促进政府有效施政。三、我国政府网站的发展阶段与特征
政府网站建设不是一步到位和一项单一的工程，而是不斷进阶发展的过程，涉及多个阶段。国外按照政府网站实现的功能和水平分为以下不同的阶段划分方式：世界银行的3阶段模型包括发布、互动、交易;Gartner提出的4阶段模型，包括网络发布、交互、交易和转型;[11]联合国和美国公共行政学会提出的5阶段模型，包括静态信息发布、动态信息发布、互动、交易和一站式门户网站。[12]中国社会科学院信息化研究中心从技术推动电子政务发展的角度划分为5个阶段，包括技术应用、管理信息化、扁平化服务、电子民主和全面响应。[13]无论哪种划分方式都反映了政府网站经历了信息服务的起步、提升、整合、整体服务等发展阶段。我国政府网站建设大致经历了四个发展阶段，前三个阶段称为电子政府阶段，又叫电子政务阶段，第四个阶段称为电子治理阶段。电子政务是以服务、效率为导向，满足服务对象需求的虚拟形态政府，目的是提高政府内部行政效率，促进政府与社会公众、企业、社会组织等的联系，提供更好的服务，使公众在政策制定过程中更加透明获取信息和服务。电子治理的本质是以提升公众参与的机会和能力为核心。
（一）电子政务的单向发布
政府网站最初的电子政务尝试就是通过网站在线发布政府信息，主要是向公众发布政府的规定、条例、文件等有限的静态信息，这是最基本的电子政务形式，即只是将信息发布在网站上进行传播。政府网站主要任务是记录登载政府新闻、宣传“政绩”，其信息公开内容不全面，政务动态更新也不及时，用户服务链接及信息互动反馈窗口则被搁置在页面的边缘，而且其内容简单，更新缓慢。这个阶段的政府网站建设主要是政府端的能力建设，而对于用户端的应用水平则关注较少，呈现出重政府端建设轻用户端应用的特点。
（二）电子政务的双向互动
政府网站经过第一阶段的发展和建设，网站信息服务能力得到了大幅提升，从静态信息发布阶段进入到提供信息与服务的动态阶段，开始了政府和公众之间的互动。政府网站从关注“信息上网”到信息互动，从关注“信息发出”到“信息到达”，从关注结果到关注过程，其对用户可在线提供服务的功能不断增强。此阶段电子政务主要体现在以应用为导向、开发网站新的应用以及提升网站闲置应用能力等方面，这不仅为政府自身服务（G2G），也使公共服务（G2C和G2B）也得到了加强。但仍存在一些地方政府网站为用户提供服务时，按照传统管理理念和政府职能对信息进行分类和服务流程设计等问题，给公众获取在线服务带来了不便和阻碍，导致地方政府公共服务效率低下，公众满意度不高。
（三）电子政务的整合集成
政府网站在上述两个阶段的基础上开始朝着更加集约、高效、安全和一体化服务方向发展，即逐渐转变服务方式，一方面，通过重新设计现有流程，对服务功能进行内部和外部集成。对于政府网站的外部接口，构建单一且统一的门户，集成来自不同系统的不同功能，为用户提供无缝式的服务，而不是单独的分布式服务。另一方面，通过整合，解决电子政务条块分割、“信息孤岛”问题，以实现全业务、全流程、全覆盖，采用Kakabadse&Kouzmin提出的电子科层模式，即用电子化方式实现政府服务。[14]我国浙江省“最多跑一次”政府数字化转型实践、广东省数字政府改革，等等。
（四）电子治理的多元参与
新兴信息技术的发展和广泛应用在为公众表达诉求、参与公共事务管理提供了便利的同时，也为政府实现良好治理提供了技术支撑。面对越来越复杂的、个性化的需求以及对高质量服务的要求，公众已不满足于被动接受政府提供的服务，而是开始期待主动选择或是建构需求。政府面临的挑战不再是提高回应性，而是需要重新思考政府与利益相关方的互动关系。由此可见，电子政府将面对更为广泛的治理结构转型。传统电子政府的主要任务是通过网络平台提高政府服务质量和效率，而面对新形势，政府需要治理关系的重构。电子政府是运用电子化手段向公众提供政务服务和政务信息，电子治理则超越了电子政府的范围使公众能够利用网络直接参与政治生活和社会治理，包括：电子民主、电子投票等。因此，电子治理在本质上以提升和创造公众参与社会治理的机会和能力为核心。电子治理可以有效提升政府治理能力和效率，包括优化政府流程（电子政务）、建立政府与公众的连接（电子公众和电子服务）、建立外部联系合作（电子社会）等。[15]在这个阶段，政府网站将进一步优化运行流程和方式，提供更加高效、集成、互动、个性化的服务，构建以政府网站为核心，拓展微信、APP、微博等渠道形成的立体化服务平台。
四、协同治理视角下政府网站建设的路径
协同治理涉及公共部门、私人部门、社会组织以及公众之间的合作关系与模式。协同治理视角下的政府网站建设要以公开、公平、透明、参与、效率与效能、问责、公众满意以及公众信任等价值理念为支撑和指导。政府不仅要将公众视为客户，而且还应将其视为伙伴，公众的角色应从“仅仅被动消费公共服务转变为积极参与共同解决社会问题”。以往因政府有效协调公众行为的能力有限以及公众自我组织能力不足而使得协同治理受限，如今网络的互动性和便利性使得协同治理成为可能和必然。美国提出的开放政府，不仅仅强调透明而且强调参与合作。[16]英国政府提出的“大社会计划”，目标是通过大幅度地下放权力，下放到“纳米”级别，例如公众的手中，达到“事半功倍”的效果。[17]新加坡电子政府的策略是“政府与你”，旨在创造一种与公众连接的合作型政府。[18]可见，理想的政府网站建设是协同治理结合现代信息技术手段所产生的包含政府、公共服务者、企业、公众与非营利组织等不同主体之间互动形态与权力关系转换的新型治理模式，旨在改善政府公共服务过程中公开、透明与高效的电子管理与电子服务现状，强化政策制定过程中政府与多元利益相关主体之间的沟通、互动、咨询、参与，构建起政府与内外部关系良性互动架构（见图5）。
随着信息与传播技术的发展，电子化成为政府治理的主要途径，广泛的信息公开、互动交流、线上服务使得公众与政府的连接成为必然。政府的信息资源垄断权威已被打破，公共政策的制定和执行、公共服务的提质发展仅凭公共部门难以有效实现，必须通过吸纳各相关方，授权各方积极参与，确保各方能够高效沟通，鼓励各方协同为实现目标共同努力，对外部资源和力量进行有效整合、协调，才能实现政府网站的一体化服务。
（一）政府内部各部门之间的协同
政府内部跨部门协同是两个部门以上在信息、资源、行为、能力等方面的衔接和共享，共同实现单凭个别部门或组织无法达到的目标。我国政府网站建设倡导信息共享、平台开放、多向互动，不断深化“一站式”服务平台发展，但仍然存在跨部门、跨地区信息共享和业务协同推进的困难。2017年5月，国办印发的《政务信息系统整合共享实施方案》指出，政务信息整合和互联互通还需要一个长期过程，为此，一是要有效对接各级政府和部门的信息数据，建设标准化的集中共享资料库，授权给相关部门运用。避免信息采集处理重复浪费，影响二者整体发展。改变地方政府和部门之间单一封闭的信息循环系统，建立互通有无、共享共用的格局，降低信息资源获取的成本。增加部门之间的沟通联系，增进专业合作与交流。二是要加强政府网站的子网站之间的协同服务，改变各自为政、功能单一的局面，增加线上交互项目办理和互联互通的事项，对于网站设置的外链增加详细说明和有效引导。三是要厘清网站管理的业务与信息部门之间的关系。将过去网站建设由信息部门负责改为内容建设由业务部门主导，明确网站内容建设的主责部门，以更加有序地推进网站建设。四是要推进“政务云”建设，实现电子政务公共服务转型。将政务数据源中心相互关联，发展云服务模式，对社会有序开放，实现跨系统信息共享共用与跨部门政务协同，更好地为公众提供服务。
（二）政府与社会力量之间的协同
随着协同治理视角下政府网站建设的加强，政府与社会力量通过参与渗透、合作连结、妥协沟通等互动机制，体现权力、利益、理念之间兼容的可能性，从而进一步增强了彼此之间的联系。一是政府与公众的协同。信息科技技术的发展和运用将过去电子政府背景下的“消费者—政府”的关系逐渐转变为“公众—政府”的关系，更强调公众参与行为和重视公众权利。电子治理不仅可以提供更高质量、更快捷的公共服务，提高办事效率，同时还可以使公共服务者与公众在行政透明与责任明确的基础上形成更紧密的联系。电子治理强调公共部门必须根据公众的需求，在公開的环境下调整和执行决策和行为。[19]为公众提供接触政府并快速、透明地获得公共服务的平等机会。[20]二是政府与企业、社会组织的协同。在理论上和实践中，政府与企业、社会组织潜在的合作和伙伴关系在不断增强。Reddick and Frank认为，双方潜在的威胁也在不断增加，一方面，政府要建立规则化、制度化的互动机制;另一方面，企业有可能逐渐取代政府核心治理的关键技术职能，从某种意义上增加了二者的冲突。这就要求政府应加强软环境建设，形成良性的企业和社会组织的参与机制，激发其对电子治理的积极性，优化资源配置，形成对政府网站服务建设的强劲推动力。同时，政府做好与政府网站建设相关的责任划分、监督审查机制和预案建设。
（三）线上线下的协同
随着互联网应用的迅猛发展，依托互联网办理业务已成为常态，公众对政府网站提供政务服务的实用性、便利性提出了更高的要求和期待。加强政府网站在线政务服务，需要线上线下的协同，处理好“前台—后台”的关系。一方面，要优化和再造政府网站的行政架构、业务流程以及信息处理方式，不断充实更新完善数据库，挖掘更多有价值的信息资源，明确各政府部门的信息数据采集共享责任，实现信息的充分整合和业务流程的无缝对接，为线上服务提供有力保障;另一方面，政府网站设计开发优化应以公众需求为导向，加强政务服务后台办公与前台服务的衔接，提高政务信息流动的质量，真正实现前台、后台互联互通，为公众提供简便易行的服务。
（四）价值体系构建
有效的协同治理必须构建起相应的价值体系。优化政府网站公共服务，意味着再造政府治理的权力结构，使得由政府、市场、社会构成的治理主体能够在一定的制度环境中积极有效地参与社会治理，最大限度地降低政府行政成本。正如Siddiquee&Mohamed所认为的那样，良好的治理影响的范围远超社会经济资源的有效管理或者公共服务的输出等层面，其本质是政府与被治理者的关系，涉及公私部门以及政策与服务过程中公众社会力量之间的合作关系与模式。[21]具体到协同治理视角下政府网站建设，就是要最大程度地释放政府与公众互动沟通的能量，消除障碍，彼此建立信任，在协同治理过程中，就共同目标达成共识，共同决策，共同承担责任。
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（責任编辑：牟春野）
Abstract：Government website is a critical platform achieving its functions，carrying out information publicity，providing public service and strengthen communication with the public.The development of Chinese government websites includes three stages：presence or static，interaction and e-governance.To improve administration efficiency，cut cost，increase efficacy and enlarge participation，it needs to combine information and communications technology based on theory of collaborative governance and to transfer modes of interaction and power relations between government with different governance bodies，to build the open，transparency and equity system which multi stakeholders can interact，communicate and participate with each other on the government website.
Key words：collaborative governance;e-government;government website;e-governance;government informatization
