法治视野下基层信访工作保障机制探析
摘? ?要：基层信访部门通过采取自下而上与自上而下相结合、分级负责的方式开展工作，取得了明显成效，但还存在工作人员素质不高、投入成本巨大、部门推诿扯皮、考核和引领机制不规范、不注重后续处置等方面的问题。在全面推进依法治国的大背景下，亟需通过建立完善队伍建设、经费分担、责任共担、考核评价、后续处置等保障机制，推进信访工作规范化运行，为全面建成小康社会提供有力保障。
关键词：基层;信访;保障机制;法治
中图分类号：D63? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.03.019
文章编号：1009-6922（2019）03-104-06
信访作为广大民众政治参与、权利救济、表達诉求的渠道，在推进经济社会发展中发挥了积极作用。信访工作的好坏直接关系到社会和谐稳定与否。党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，推动社会治理重心向基层下移。在依法治国的新形势新要求下，县及县以下信访部门及相关职能部门作为信访工作的主力军，需要坚持问题导向，建立完善基层信访工作保障机制，多措并举、合力施治，促进信访健康有序和法治化，为全面建成小康社会提供有力保障。
一、基层信访工作运行情况
根据笔者采取问卷调查、个别访谈、蹲点观察、座谈等方式，在G、C、B、H等4个省（市）10个县（市、区）及部分乡（镇、街道）、村（居）的调研梳理汇总，当前县及县以下的基层信访部门主要采取自下而上与自上而下相结合，分级负责的方式开展信访工作。
一方面，对初信访人员，由村、乡、县三级采取自下而上、分级处理的方式开展接访、处访工作。首先，村级组织接到上访群众后，多由村干部，而且主要是村支书、村主任进行接待处理。其他村支两委委员及有的地方配置的“一村一警务助理”大多不参与首次接访，只有在需要采取稳控措施时，才配合开展盯防等工作。在方式方法上，主要依靠经验，采取做思想工作的方式进行调处。其次，当村（居）解决不了反映到乡（镇、街道），或直接到乡（镇、街道）反映的信访事项，一般由乡（镇、街道）农业服务中心、文化服务中心、国土所、司法所等站办所对口调处;站办所不能处理的则由分管领导和政法委书记牵头协调处理。再次，县一级设有独立的接访处访工作机构和规范的接、处访程序。因此，到县一级上访后，一般按照登记、分流、处理的流程开展工作。在工作实践中，有的地方根据信访事项“三级终结”制度，创造性地总结出具体的“分级调处”工作措施，其中，“三级调处”运用较为广泛，而且成效明显。一级调处，即转部门或（镇、街道）牵头处理;一级调处不成功的，告知涉及单位或当事人按照程序申请信访事项复查或申请群众工作中心二级调处，由信访局牵头，组织协调相关部门采取召开座谈会、协调会等方式进行处理;二级调处不成功的，进入三级调处，协调副县级以上县级领导牵头，通过召开专题会、协调上级部门及领导共同调处。
另一方面，对到市赴省进京的上访人员，基层信访部门主要采取自上而下、接回处置的方式开展工作。市、省、京设有专门的信访机构（群众工作中心、矛盾调处中心、接待司等）、接待窗口和工作人员负责接访工作。市、省、京信访部门及工作人员接到信访案件，一般不涉及信访案件的直接处理，主要按照“属地管理、分级负责”的原则，采取“接回制”的方式，批转、交办地方处理。县级信访部门及工作人员将信访人员接回后，根据属地管理的原则，再交由相应乡（镇、街道）和相关部门进行后续跟进处理。一是对上访人员反映的合法合理诉求，积极协调相关部门予以解决;二是对因法律法规、政策所限的历史遗留等问题，在做好解释说明工作的同时，按照公平合理的原则，采取其他方式，如协调和谐促进会资金、项目扶持等方式给予帮扶补贴;三是对无理缠访、闹访人员，依法予以严厉打击。
通过全国信访系统扎实工作，广大信访干部特别是基层信访干部的艰辛努力，有效解决和化解了一大批事关群众切身利益、影响社会和谐稳定的信访问题。2016年全国信访总量比2013年下降23%，初次信访下降31.3%，呈现出总量减少、结构向好、秩序平稳的态势。
二、基层信访工作存在的主要问题
（一）信访工作人员素质不高
一是工作人员的主动性不够。有的工作人员在信访维稳工作中缺乏主动性，比如，某地群众上访并围攻当地县委县政府，一些不涉及此案的信访干部以“事不关己”的心态不管不问，甚至以看热闹的心态与群众一起围观，大家都不愿意管这“闲事”。又如，一些工作人员看到上访人员找上门来便“避而远之”，因为他们认为上访人是最难缠的人，不愿惹“火”烧身，都想着“多一事不如少一事”。二是工作人员对业务不熟悉。一些地方群工中心、矛盾调处中心抽调的信访维稳干部对个案不一定熟悉，大多都是听上访人单方诉说，上访人说完以后，有经验的接访干部会做一些调查，与当事人、相关职能部门进行对接沟通和协调处理;没有经验的则仅听一面之词，还不熟悉情况就开始评判：“你说的是对的，谁是不对的”。由于工作人员的先期评判，往往给信访人以更大的希望，给后期处理留下很大的后遗症。如果后期处理结果没有达到上访人的预期，则会进一步演变成缠访、闹访。
（二）信访工作投入成本巨大
信访制度在实践中存在着保障群众民主权利和维护社会稳定的两难选择，既要畅通信访渠道，又要维护社会稳定，于是上级对下级通过信访维稳指标考核努力控制上访数量。一些省、市、县为了减少各种类型的上访数量，实践中出现了“截访”“1+X”看护模式等有违现代法治社会基本精神的做法。在拦访、截访中必然产生大量的稳控工作经费：一是工作人员外出交通、住宿、伙食补贴等经费;二是查找上访人员信息费;三是跟踪上访人员车辆租赁、使用费;四是中途拦截上访人员相关费用;五是劝返接回上访人员交通费、临时处置费等。一些地方政府为了维稳不计成本，维稳经费（公共安全支出）的增长速度要远高于GDP的增速。“花钱买平安”导致一些地方财政不堪重负。
（三）部门推诿扯皮现象严重
在当前信访工作中，不同程度存在纵向和横向推卸责任的问题，导致熟悉信访缘由等情况的部门和工作人员不能到位。不熟悉情况的接处访工作人员对上级或相关专业领域的政策讲不清楚、对事情的前因后果说不明白，导致很多信访问题“越处越难处”。一是上级往下推责。对一些完全可以由上级解决的问题，各级信访部门存在不同程度向下推责的情况。比如，一些因为上级法律法规、政策施行引起的信访问题，上一级工作人员更有权限去解释和处理，也能更好地调动资源进行协调处理。但他们不处理、也不解释，多以“地方最熟悉情况，拿回去好好处理”“县一级机构健全，什么职能都有”等为由推到地方去处理。二是同级相互推诿。在农业、国土、人社等横向职能部门之间，存在相互推诿、不支持不配合信访维稳工作的情况，主要有三种表现形态：其一，一些部门工作人员因不愿意做群众工作、不善于做群众工作而推诿。据王小新、乔晗对某省发生的涉诉信访风险预警模型数据统计分析显示：女性个体的信访概率高达76.47%，远高于男性的44.30%;文盲和中学文化程度分别占51.4%和42.71%;文盲的非正常上访概率高达67.8%。这些低文化程度的“妇女上访大军”很多时候会让工作人员面临“有理讲不清”的窘境。相关部门工作人员认为这些上访人很难缠，做她们的思想工作特别耽误时间，所以都不愿意和她们接触，于是绞尽脑汁找和本部门无关的理由“踢皮球”。其二，一些部门工作人员认为农业局只管农业的事，城建局只管城乡建设的事，信访是一项单独的工作，应由专门的信访局管。于是对即便由本部门工作失误造成的信访事项的处置也找理由进行推阻。其三，有的职能部门工作人员以“属地管理”原则为由进行推阻，他们认为：既然是乡（镇、街道）的人上访，就应该由乡（镇、街道）去管，和本部门没有关系。比如，一个交通事故的认定、调处，应该是交通部门的事，法律法规也赋予其调处权力，但被推到乡镇去处理。这就导致很多部门及乡（镇、街道）存在被动应付的情况，得到通知和指令也是被动应付，不会主动作为。
（四）考核和引领机制不规范
一是对下级的考核机制不科学不合理。上级对下级职能部门及工作人员的考核考评简单粗放，缺乏科学合理的考评机制。当前，有的上级信访部门对下级的信访维稳工作考核主要是看结果定论，不分青红皂白，不问履职与否，不调查研究。只要有人上访，就认定是上访人所属地方的问题。自2013年2月起，中央取消实行近10年的信访排名做法，取而代之的是“点对点、一对一”地对有关地方通报进京非正常上访的情况和问题。国家信访局通报到省，省通报到市，一级一级往下通报，最后到基层，相关干部被约谈、问责。基层政府和工作人员都非常畏惧上级“通报”，因此为了遏制“拦访”“截访”而取消排名的初衷并没有得以实现。除此之外，仍然通过领导批示、文件指令、指标考核等方式进行问责或变相问责。这就让地方工作人员特别惧怕上访人在上级被登记备案，于是采取一些异化手段“围追堵截”上访人员。二是上级工作人员存在乱指令问题。有的上级信访部门工作人员不按事先制订的规则进行指令，动不动变更规则，用不同的标准去指令类似或同样的事情，让下级信访部门及工作人员无所适从。比如，对重点人员的稳控，某市规定：对某时段之前发生的由甲县负责，之后发生的由乙县负责。按此规定一对照，甲县、乙县的事都由甲县负责。完全打破了之前订立的“属地管理、分级负责”原则，也不遵循之前规定的以户籍地为主的原则，最后是哪个地方好指挥就指挥那个地方。另外，有的上级信访专班工作人员不在一线处理具体信访事项，不清楚基层具体情况，也不深入调查研究，通过打电话等方式随意指令基层应该怎样不应该怎样，直接将其意志强加给基层工作人员。这些随意的指令有时不符合工作实际，也破坏了机制，破坏了规则。
（五）注重接访工作不注重后续处置
一些地方及工作人员在信访维稳工作中，注重前期登记、接访、拦访等工作但忽视后期跟踪处置，导致群众“上访被接回，接回又上访”，而且变本加厉，最后形成恶性循环而更加难以处置。一是对初信初访人员诉求事项的甄别、预判失误。有的工作人员认为一些群众的上访诉求是一些鸡毛蒜皮的小事，于是在重视程度上不够，在接待处置态度上欠妥，以求快速简单“打发回去”了事，不注重其动态的跟踪了解和诉求的彻底解决。这就导致不是所有上访者的诉求都能获得平等地对待，上访者的正义具有明显的机会主义性质。但每一个上访群众认为他的诉求是大事，甚至是天大的事。如果他们合法合理诉求的大事没有得到妥善解决，便心不爽、气不顺，导致诉求愿望升级和新的怨气产生。二是对一些缠访、闹访、重复访等重点对象，部分工作人员存在“破罐子破摔”的心理，认为“反正都会再来，下次来缠来闹再说！”每次接访仅求稳定当下，不管长远与否，不从根本上彻底解决问题。这样维稳只是维了暂时之稳，重复访成为必然。三是对赴省进京上访人员，在拦截、劝返工作中花大力气，但接回后往往通过简单说服教育后即搁置一边，不做思想教育长期跟踪工作，不注重与纵向横向相关职能部门开展沟通协调工作，彻底解决合法合理诉求的努力程度不够，甚至认为有的上访人员的问题没法解决，是国家政策法规造成的，只要过了这段敏感时期，这一次不被通报即可，下次再上访再去拦再去接。这种治标不治本的思想和工作措施，必然导致重复上访甚至变本加厉。
三、法治视野下基层信访工作保障机制构建
规范化是法治化的应有之意。基层信访工作之所以出现上述系列问题，主要是因为在相关方面缺乏规范，探索创新有余，规范操作不足。在当前全面推进依法治国的大背景下，建立完善信访工作保障机制，推进规范化运行，实现信访工作人力、财力等方面的保障，切实推进信访工作的有序开展。
（一）完善队伍建设机制
新时期新形势下通过信访反映出的社会矛盾和社会问题越来越广泛和复杂，信访人才队伍已经难以适应新时期信访工作的要求。重视信访专业人才的培养是实现信访法治化的重要环节，人才的支撑是信访制度良好运行和不断发展的保证。只有不断提升信访维稳工作人员的政治素质、业务素质和法治思维，同时注重激发信访工作人员的干事激情，才能适应当前复杂多变的信访维稳工作。一是提高政治素质。通过“三会一课”等载体，加强党员干部党性教育和锻炼，让工作人员增强为民服务的理念和吃苦耐劳的精神，时刻做好“打硬仗”的準备，为信访维稳工作做出贡献。二是举办业务技能培训。采取引进来、走出去等方式，每年至少对信访工作人员开展每次不少于一周的两轮（次）集中培训。一方面，通过对政策、法律法规的集中学习，让工作人员及时更新知识，掌握最新、最全面的政策法规知识，提升其政策水平和运用法治思维和法治方式处理问题和化解矛盾的能力。另一方面，通过采取情景模拟、案例研讨、交流讨论等培训方式，提升工作人员信访稳控工作的实战能力。此外，通过集中脱产培训，也给信访工作人员休养生息和反思反省的时间，总结经验教训，谋划下步工作，让其以更加饱满的精神状态投入到下步工作中去。三是完善晋升奖励机制。建立健全物质奖励与政治待遇相结合的激励机制，对在信访维稳工作中业绩突出的破格提拔晋级使用，并予以物质和精神上的表彰奖励，激发工作人员的工作热情和活力，驱动他们从内心深处爱岗敬业。
（二）建立经费分担机制
在当前法制不完善、机制不健全，信访还未完全纳入法治化轨道的一段时期，信访维稳经费仍将居高不下。因此，信访维稳经费如果全部按照属地管理、分级负责的原则由地方负担，地方财政将不堪重负。建立多方承担机制，能有效化解成本高昂问题。一是谁负责谁承担。很多问题是由相关职能部门的工作决策失误、工作方法不科学不合理，甚至上级部门的政策失误造成的。这就需要相关职能部门划拨或协调相应资金并纳入到信访案件的处置经费中，确保信访维稳工作经费得到保障。二是谁受益谁承担。信访人员到市、赴省、进京上访，会给市府、省府所在地和京城带去不稳定因素。对上访人员的接回、处置，市、省、京等去访地也是受益地，而且从全国大局来讲，有利于维护整个社会的和谐稳定。因此，信访维稳经费应当由中央和地方各级财政按照一定比例进行专项划拨、匹配。另外，企业的生存发展离不开所属地和谐稳定的社会环境，企业同样是信访工作的受益者，相关企业也应捐助相应比例的信访维稳资金作为工作基金。三是谁违法谁承担。对违法违规的缠访、闹访人员，不仅应当依法进行严厉打击，而且要建立机制制度，向上访人员追偿为处置其上访事项所支付的工作经费。
（三）明确责任共担机制
针对横向和纵向推卸责任的情况，需要对上下级信访部门和同级职能部门的信访工作职责予以明确。一是明确上下级信访部门的职责。地方各级信访部门特别是基层信访部门应坚持“多办少转”的原则，省市两级对一些重要的问题或者下级难于解决的问题必须直接处理。比如政策、法规导致的问题往往需要上级信访部门协调解决。县级党政机关及信访部门更要“多办少转”，不能什么事情都推到乡（镇、街道）去，最后乡（镇、街道）没办法处理又转回县一级，这不但耗费了时间精力，而且因久拖不决，再次激起群众的不满。二是明确同级职能部门的职责。要结合实际，建立健全相关部门信访维稳工作联动机制，在政法委、信访局（维稳办）、公安机关牵头负责的基础上，界定农业、国土、住建、社保等部门的职能职责，对信访案件的接回、处置等工作，明确相关部门必须出钱出人出力，积极主动参与相关工作，而且对所造成的后果负主要责任。只有责任共担，才能使相关职能部门以主人翁的态度做到信息互通、谋略共出。同时，能促使职能部门及工作人员在决策、执行相关工作中考虑后果，将关口前移，在决策执行之初就思量合不合法、正不正确、老百姓满不满意、会不会导致上访等后续事宜。
（四）理顺考核评价机制
督促检查，考核监督能更好地推进工作的有效落实。要合理设置考核项目和指标，推动各地把工作重点放在预防和解决问题上，提高考核的科学性、客观性和可信度。一是坚持实事求是的原则。对确实没有履行工作职责，没有用心用力开展工作造成严重后果的，坚决予以问责;对工作积极主动负责，由于不可抗力等客观原因造成难以甚至不可避免的越级上访、非正常上访，甚至群体性事件的，不能不分青红皂白进行问责，而且应当表扬的还要旗帜鲜明地表扬。不能按照人治思维模式，一定要找“替罪羊”来承担责任，要遵循法治思维，是即是、非即非。二是规范通报和领导批示。虽然名义上取消了信访排名，但实际上还在通过通报和领导批示等形式潜在地排名和问责。通报有表扬性、批评性和知会性通报，除表扬性通报外，应多以情况知会性通报为主，不能暗含批评之意。对查实确有工作失误，需要批评教育的，应当明确下发批评性通报。作为上级领导，在批转信访维稳工作文件时，要切实理解当前信访维稳工作的特殊性和复杂性，应慎之又慎，不做“三拍”干部，要多用激励和“妥善处置”之类的言辞。
（五）强化后续处置机制
接访是标，处置是本，只有标本兼治才能长治久安。一是加强宣传引导和后续处置工作。宣传教育要根据不同的信访事项由不同的部门负责。一方面，对涉法涉诉信访件，要配齐配强政法委内设执法监督和宣教机构力量，做好接回对象的法律法规解释等宣传引导工作。老百姓认为政法委是管公检法的，又是独立于其他部门的，所以群众认为政法委说的话更可信。通过他们切实做好宣传引导，让群众知道司法裁判是公平正义的最后保障，法院判决书不能随意“撕毁”，也不能靠找某一级某位领导就可以推倒重来。同时，积极主动协调法院、检察院等部门依法启动相关程序予以核实处理。另一方面，对非涉法涉诉的其他信访件，要明确由产生信访事件缘由的职能部门牵头做宣传引导和后期协调处置工作，信访人所属地乡镇和信访、综治部门做好协调配合。二是抓好跟踪督促落实。县级信访维稳部门应履行好跟踪监督职责，像接访、处访工作一样做好台账登记和结案销号等工作，并定期回访相关部门及工作人员的后期处置情况。对不切实履行职责，没有抓好后续处置的，提请监察委等部门依据权限进行问责处理。另外，不能等到群众重复上访，造成后果了才跟踪问责，要树立“问题一天不处理炸弹就多埋一天”的理念，防范于未然，做到事事有回音、件件有落实。
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责任编辑：秦利民
[收稿日期]2019-03-20
[作者简介]田刚（1977—），男，贵州遵义人，研究生，中共清镇市委党校法学专业高级讲师，主要研究方向：行政法学。
[基金项目]本文系贵州省社会科学界联合会2017年度理论创新课题《基层信访治理法治化保障机制研究》（课题编号：GZLLLH2017069）的阶段性成果。
