赣州市社区矫正监管制度实证考察
[提 要]我国自开展社区矫正工作以来，各省市在坚持全国一盘棋的原则下，充分发挥自身优势，因地制宜，创造性地开展符合当地实际的社区矫正工作路径。通过对赣州市社区矫正监管制度进行实证考察，深入剖析社区矫正监管制度在实际运行中的具体现状，总结当前社区矫正监管工作的主要经验，揭示其面临的主要困境。
[关键词]刑罚；社区矫正；监管制度
[作者简介]谌莎莉（1988—），女，江西理工大学文法学院2015级硕士研究生，研究方向为刑法学。（江西赣州 341000）
随着我国司法体制改革的进一步深入，社区矫正在社会管理工作中的地位更加突显。在新形势下，对社区矫正监管工作提出了新的要求，尤其是加强社区矫正人员的权利保障，完善社区矫正监管制度建设，不仅是刑罚“人道”、“轻缓”、“文明”理念的价值追求，也是提高矫治效果的具体体现，对于贯彻落实宽严相济刑事司法政策，完善中国特色社会主义刑罚执行制度，维护社会和谐稳定，具有重要的现实意义。
江西省2010年开始试行社区矫正工作，2011年在全省全面推开，按照“起步晚但起点要高、任务重但质量要优”的要求，发挥后发优势、积极开拓创新，社区矫正多项工作均走在全国的前列。[1]赣州市作为全省社区矫正工作的首批试点之一，率先在全市范围内创建了县级社区矫正监管中心，在全省首创“六个统一”工作机制，建立的“七人一中心”社区矫正管理模式在全省推广，[2]赣州市的做法，不仅在全省首开先河，而且在全国走在前面。[3]2013年国务院办公厅印发了《中央国家机关及有关单位对口支援赣南等原中央苏区实施方案》，正式启动了对口支援工作，其中司法部和国务院法制办分别对口支援赣州市石城县和上犹县，按照“援县促市带省”的总体思路，提供政策解读和业务指导等帮扶举措。赣州市在开展社区矫正实践工作中，与中央的政策要求和相关法律法规衔接紧密、契合度高。因此，赣州市的社区矫正工作具有较强的先进性和典型性，对其深入研究有助于检视和完善社区矫正监管制度。
一、赣州市社区矫正监管制度运行现状
近年来，赣州市社区矫正工作进展顺利，成效显著，社区矫正监管制度建设方面迈入专业化、规范化建设轨道，在完善我国非监禁刑罚制度方面做出了有益探索，积累了一定经验。为更好地了解介绍赣州市的社区矫正监管工作现状，笔者通过到赣州市司法局和社区矫正工作一线走访调研以及访谈相关工作人员及当事人的方式，收集资料。
赣州市围绕加强和改进特殊人群管理工作的总体要求，以降低重新犯罪率为核心，全面落实工作措施，着力提升社区矫正制度化、规范化和科学化水平，社区矫正工作成效显著。截至2017年12月，该市累计接收各类社区矫正人员11867人，累计解除矫正8818人，其中2017年1月至2017年12月，共接收社区矫正人员1970人，重新犯罪率一直控制在0.1%以下，远低于0.2%的全国社区矫正人员在矫期间重新犯罪率平均水平。
赣州市的社区矫正工作，由市司法局负责日常的具体领导、协调和监督。经市机构编制委员会审定、市政府批准设立，局机关政法专项编制43名，内设11个职能科室，另設正科级派出机构2个、政法专项编制19名。局机关设社区矫正工作科，现有工作人员3名，主要负责监督检查有关社区矫正法律法规和政策的执行工作，指导、监督和管理全市的社区矫正工作，指导、管理刑满释放人员的帮教安置工作，负责赣州市社区矫正工作领导小组的日常工作。全市共有基层司法所283个，承担了当地的司法行政以及社区矫正相关工作任务。
此外，赣州市高标准打造县级社区矫正监管中心，作为相对集中统一的非监禁刑罚的执行机构，负责所辖县（市、区）社区矫正工作的组织、领导、监督工作，并按照7人的标准，配备了县级社区矫正监管中心执法人员，即司法局3人、公安局2人和法院、检察院各1人，按照信访人员每月235元的标准落实岗位津贴，保证人员的相对稳定。各县级监管中心配备执法专用车1辆、执法记录仪4台。
目前，全市范围的监管中心基本做到了人员配备到位、功能区划合理、职责分工明确、软硬件设施完备、制度规范统一，发挥了社区矫正主阵地作用。
二、赣州市社区矫正监管工作的典型经验
（一）加强监管，为联网监控立标杆
按照江西省司法厅的部署要求，赣州市加大了电子手环和人脸识别仪的运用力度，推进社区矫正执法规范化建设，对社区矫正监管方式进行了有益探索：一方面，通过手机GPS定位、佩戴电子腕表、人脸识别等方式，实现了由“人盯人”的传统模式向“人防”与“技防”相结合的现代模式转变；一方面，利用小型“无人机”轻便高效、影像清晰等优势，对社区人员进行远程监管，有效弥补了GPS定位系统和电子腕表监控技术的不足，通过技术手段筑牢“电子围墙”，保障矫正对象不脱管、漏管。2017年11月在北京召开的全国社区矫正信息化建设座谈会上，该市的龙南县社区矫正规范化建设工作作为江西省的典型代表接受司法部领导及全国31省市的司法厅、局负责人检阅，并受到了司法部领导及与会同志的一致肯定，被树为与司法部远程联网监控系统建设的标杆。[4]
（二）因地制宜，建立长效保障机制
落实财政部和司法部下发的相关文件精神，采取切实有效措施，赣州市委政法委先后出台了《关于进一步做好社区矫正工作的通知》（赣市政法字[2011]38号）、《关于进一步规范全市社区矫正工作的通知》（赣市政法字[2014]8号），明确社区矫正工作经费由县（市、区）财政全额保障，落实社区矫正人员人均每年2800元标准的社区矫正经费，并以文件的形式规定，纳入地方综治考评内容。同时，进一步加强了各地的装备经费投入，各级社区矫正监管中心均配备了工作用车，司法所均配备了摩托车和执法记录仪。2017年1月，赣州市委政法委、赣州市委组织部联合下发了《关于配齐配强乡镇（街道）综治办副科级专职副主任和司法所长的通知》，将副科级司法所长的配备纳入组织部门的绩效考评。截至2018年3月，全市20个县（市、区）中已有11个县司法行政人员的配备纳入了公务员招录计划，17个县（市、区）人均2800元社区矫正经费足额到位。
（三）预防先行，“心防”工程做示范
1.搭建“心理矫治”桥梁
赣州市2015年创造性地开展了社会治安的特殊人群“心防”工程建设，以实现预防和减少犯罪风险为目的，努力构建了人防、物防、技防、心防“四位一体”的治安防控网。2016年3月，赣州市综治委出台了《关于加强社会治安特殊人群“心防”工程建设的实施意见》以及《关于建立健全社会治安特殊人群预测预警预防机制的实施意见》等系列配套文件，提出了“紧扣一个目标、组建三支队伍、推进四项建设、健全五大机制、开展六种服务、关爱七类人群”的工作思路和要求，整合全市心理专家、心理教师、心理医生等社会各界心理专业人士，参与到“心防”工程建设中，壮大了“心防”服务力量。2017年7月，全国社会心理服务疏导和危机干预工作座谈会在赣州市举行，中央综治办充分肯定了赣州市社会心理服务体系建设工作成效。[5]截至2018年3月，赣州市共组建“心防”工程专家服务634人、志愿服务2848人、专业服务2205人，其中市本级专家服务109人，志愿服务172人，专业服务204人，共计485人。鼓励社区矫正工作人员参加心理咨询师技能培训和考试，对一次性通过考试的人员，全额报销培训费用。截至2017年12月，全市司法行政系统共有47人取得心理咨询师资格，其中县（市、区）司法局长3人，取得二级心理咨询师资格3人。
2.创办“特殊矫正”学校
赣州市于2014年由赣州市综治委牵头创办了江西省第一所以“矫正有严重不良行为青少年、保障完成九年制义务教育”为目标的公立学校。学校自创办以来，截至2017年6月共招收学生1068名，转化率93.85%，有效降低了青少年违法犯罪率，为该市的平安建设作出了积极贡献。学校先后被评为“全国第一批开展社会力量参与有不良行为或严重不良行为青少年专门教育试点单位”和“江西省重点青少年学校示范校”，教育矫正模式得到中央综治委的充分肯定。[6]2017年9月，在北京召开的全国社会治安综合治理表彰大会上，赣州市荣获“2013--2016年度全国社会治安综合治理优秀市”称号，并被中央综治委授予第四届社会治安综合治理“长安杯”，赣州市已连续六届获此殊荣，是江西省唯一同时获得综治“优秀市”和综治“长安杯”两项荣誉称号的设区市。[7]
（四）加强帮扶，扎实开展各类帮扶工作
在开展帮扶过程中，广泛开展“一对一”帮教、开展技能培训、走访慰问等活动，及时帮助社区矫正人员解决生产生活中遇到的实际困难和问题，使他们切实感受到社会的关心，进而重新树立生活信心，认真接受社区矫正。对没有工作、家庭经济拮据的社区矫正人员，积极协调社会保障、民政等相关部门，对符合条件的社区矫正人员申请“低保金”等；对有工作能力一时找工作有困难，千方百计帮助他们就业；对想创业但资金不足的，该市司法局努力协调相关职能部门，为他们提供绿色通道。近年来，全市共为134名社区矫正人员申请了低保、对476名生活困难的社区矫正人员进行了临时救助，解决子女上学问题47人次，帮助自主创业59人，为162名社区矫正人员的未成年子女提供助学金，较好地帮助解决了经济困难人员的基本生活问题。
根据江西省司法厅《关于开展社区服刑人员和刑满释放人员帮教示范基地创建活动实施方案》要求，赣州市加强沟通协调，积极创造条件，认真开展了社区矫正安置帮教示范基地创建活动。在信丰县、南康区、于都县等地建成了一批集食宿、教育、培训、救助为一体的示范性安置帮教基地，不仅解决了刑满释放人员的就业还解决了社区矫正人员公益劳动的场所。全南县刑释人员还自发成立了“刑释人员安置帮扶矫治协会”，获得了全南县民政局审批，并建立了自主创业基地。
三、社区矫正监管工作面临的困境揭示
赣州市在开展社区矫正工作中取得了一定成绩，总结形成了一批可复制可推广的好经验好做法，为我国社区矫正监管工作如何更好地开展作出了一些有益探索。与此同时，在社区矫正监管工作实践中也存在一些不容忽视的问题，其中有体制机制层面的问题，也有实践操作层面的问题。
（一）社区矫正监管法律体系不健全
法家的代表人物商鞅曾说过：“法令者，民之命也，为治之本也，所以备民也。”配套的法律法规是开展社区矫正工作的基础和前提，相关法律的缺失一定程度上影响社区矫正监管制度预防和控制犯罪目的的实现。
在立法层面上，《社区矫正法》虽于2016年列入全国人大常委会2016年立法工作计划，就目前实际操作情况来看，全国开展社区矫正监管工作的依据仍旧为2012年1月“两院两部”制定的《实施办法》和各地制定的实施细则。就法律位阶看，《实施办法》的制定主体是最高人民法院、最高人民检察院、司法部及公安部，在法律位阶上低于全国人大或全国人大及其常委会制定的法律，效力等级上亦是一样，约束力较低。虽然随着2011年《刑法修正案（八）》的通过和2012年《刑事诉讼法》的修正，在法律层面上对社区矫正制度作出了明确规定，但仅规定了实施社区矫正的适用范围，对具体执行主体却是以“由相关机构依法执行”代之，未作具体说明。其后“两院两部”制定的《实施办法》指出司法行政机关负责社区矫正工作的指導管理和组织实施工作，并不能据此肯定司法行政机关实施社区矫正工作的法定执法主体地位。只有实际的执行活动，法院作出的刑事判决才能确实收到刑罚的效果，[8]社区矫正作为我国刑罚的一种执法手段，社区矫正立法滞后，法律上的缺失必然带来操作上的窘境，使得基层司法行政机关在实际操作中面临难题。
（二）社区矫正监管法律设定不够完善
1.判决前调查评估制度不够完善
社区矫正人员的服刑方式不同于监禁刑，其服刑地是开放的社区，社区矫正在实现行刑社会化和犯罪人再社会化上虽有巨大的积极作用，但其消极方面亦不容忽视，诸如社区矫正人员的再犯可能性、社会危害性、社区矫正的行刑可能性等均应纳入考虑范围。
判决前调查评估制度，是法院对拟适用社区矫正的人员对居住社区的影响，委托县级司法行政机关就被告人或罪犯的居所情况、家庭和社区关系、一贯表现、犯罪行为的后果和社会影响等进行调查形成的评估意见纳入判定犯罪人能否适用社区矫正依据的一种制度。只有恰当的评估结果基础上，主审法官才能做出适当的判决，进行有效的危险控制，完成对社区矫正对象的个案管理，[9]故而判决前调查评估制度的重要性不言而喻。“两院两部”制定的《实施办法》中对此用“需要”“可以”而非“应当”“必须”，这就使判决前调查评估制度并非为判决前的必经程序，不具有强制性，使社区矫正监管工作的成效降低。
2.未对听证制度做出规定和要求
听证制度是在行政处罚决定作出之前，通过公开举行由有利害关系人参加的听证会，广泛听取意见，以进一步查明案件事实、公正合理地实施行政处罚的一种制度，多用于行政法及公共决策领域。就社区矫正工作而言，站在维护公共安全的客观角度，犯罪人是否适用社区矫正，首先应当充分考虑其在宽松的执法环境中，会不会再次危害社区安全和社会秩序，[10]这一系列的因素都影响着社区居民对社区矫正人员的接受程度。社区矫正这一社会性工作，需要大量的社会工作者和志愿者的广泛参与，社区作为开展社区矫正监管工作的重要载体，居民的认可度和参与性一定程度影响着社区矫正监管工作的有效开展，将听证制度设计在社区矫正工作中确有必要。在社区矫正中运用听证制度，一方面可以扩大社区矫正监管工作的群众知晓率，另一方面可以充分听取社区居民对犯罪人是否适用社区矫正的意见，保障了社区居民的知情权，加大了对拟适用社区矫正对象的社会认可度。
3.社区矫正监管制度对未成年人没有特殊的、针对性规定
在适用社区矫正的对象中，未成年人是其中特殊的一类群体。从我国《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》中看出，对于未成年人违法犯罪，我国主要是以教育、感化的方针，采取教育为主、惩罚为辅的原则，这与社区矫正中的“矫正”不谋而合。“一把钥匙开一把锁”，针对未成年的社区矫正人员，我们应当建立健全区别于成年人的社区矫正监管制度，采取适合未成年人的社区矫正监管方式，有针对性地制定合理的个别化矫正方案，以期通过改变罪犯的人格使之会遵守法律的命令而被用以预防犯罪，[11]这样才能更好地管控未成年人重新犯罪，从而最终实现其再社会化，维护社会和谐稳定。
从赣州市的未成年人社区矫正监管工作来看，该市2014年由赣州市综治委牵头创办了江西省第一所以“矫正与教育并重”的特殊公立学校，学校以“尊重、感恩、励志、成才”为内容的校训，与我国对未成年人犯罪的矫正目的具有一致性。但是针对未成年的社区矫正服刑人员，赣州市并未专门制定符合未成年人特征的社区矫正监管制度，与成年人相同的矫正方式不利于保护未成年的社区矫正人员的隐私，难以较好地适应未成年社区矫正人员的教育矫治实际，不利于矫治成果的巩固。
（三）社区矫正监管制度执行困难
1.执法身份不明
对于法院的审判权、检察院的法律监督权、公安机关的执法权以及监狱对犯罪人的管理与矫正权力都是由我国相关法律赋予的，而对于社区矫正这一非监禁刑的行刑方式，虽然在《实施办法》中规定了司法行政机关行使相应社区矫正职权，但是因为没有相关的法律赋予其相应的职权，使得在日常工作的开展中缺乏法律依据，缺乏强制性，使司法行政机关尤其是乡镇司法所在开展日常的社区矫正监管工作中缺乏权威性。诸如在实际工作中，乡镇司法所难免会面对一些“棘手”的社区矫正对象，他们经常轻视司法所监管，不及时报到、不服从管理、不汇报工作等现象时有发生，对于这类社区矫正对象，作为有责无权的司法所只能用说服、教育等较为柔性的手段教育，即便给予其警告，也缺乏威慑力。
2.部门衔接不畅
社区矫正是一项综合性较强的社会性工作，涉及面广、工作对象特殊，社区矫正工作主要是由司法行政机关牵头落实，但在实际工作中，各部门之间的工作相互交织、环环相扣、缺一不可，相关部门的支持与配合显得尤为重要。诸如，在法院作出适用缓刑的判决前，需要委托犯罪人居住地的司法局对其犯罪前的一贯表现、适用社区矫正可能给社区带来的影响等内容进行审判前的调查；其后还需要法院、公安机关的配合送达相关司法文书；在具体开展社区矫正各项监管工作时，需要心理咨询机构、村（社区）等的配合，更好地开展心理教育服务等相关工作；在安排社区矫正人员开展公益活动时，涉及到与其他行政机关之间的配合；社区矫正人员矫正期满后，为保障其顺利回归社会能涉及到与民政、财政等部门之间的政策帮扶。目前，相关部门之间的衔接还存在一些问题，配合力度不够，合力作用发挥不充分，从而影响了社区矫正监管相关工作的开展。
3.人员配备不充分
社区矫正监管工作主要需要依靠基层的乡镇（街道）司法所的工作人员来实行。但通过实际情况看，一些基层司法所建设还存在管理机制未理顺、人员未配齐、保障水平不高的问题；司法所长身兼职情况比较普遍，即承担司法所自身的社区矫正、安置帮教、法律宣传、人民调解、法律援助等工作以外，还承担当地政府诸如征地拆迁、精准扶贫、综治维稳等工作，多数基层社区矫正机构对社区监管工作没有做到“专人专责”。
《实施办法》中对社区矫正人员具备的技能或资格没有作出明确规定，导致执法队伍一定程度地存在“不敢管、不会管、不愿管”的现象。同时，司法所作为具体开展社区矫正工作的载体，部分社区矫正工作者临聘或通过政府购买服务的“临时工”，待遇较低，加之服务对象又是罪犯，工作中难免会有“能远一点是一点”、“能不参与就不参与”的逃避心理，社区矫正工作人员学历较低、专业知识缺乏等现状也普遍存在。
在社区矫正不断发展的过程中，各省市社区矫正监管工作各具特色。以赣州市为实证研究标本，反观社区矫正监管制度在实际运行中的不足，诸如立法上的缺失、相关制度不够完善、工作衔接不够紧密等，都需要在立法和司法行政的实际工作上不断予以完善。
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[责任编辑：朱晨光]
