西安市产业技术创新联盟激励制度建设探析
摘? ? ? 要：产业技术创新联盟是推动经济发展和技术创新的重要力量，我国各地方政府都积极构建联盟激励制度，以服务于本地技术创新。本文从企业需求出发，在对西安市产业技术创新联盟激励制度建设现状进行分析后发现，特定产业技术创新联盟的专门激励制度较少，对于企业在产业技术创新联盟申报和运行过程中的违规行为缺乏监督惩戒机制，激励制度规范缺乏对政府机构的社会监督，对此，在参照其他城市成功经验的基础上，提出相应改进建议。
关? 键? 词：产业技术创新联盟;激励制度;监督惩戒机制;社会监督
中图分类号：F276.44? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）09-0065-07
科学技术是第一生产力。在激烈的国际市场竞争中，技术创新能力既关系到企业的生存，也关系到国家经济发展。随着科学技术的不断进步，技术创新既离不开基本的科学研究，也离不开企业的资金支持与市场化拓展，科学研究与技术开发的良好互动是技术进步的根本保证。在这样的背景下，大学、科研机构或其他组织机构与技术开发、推广的企业之间既有彼此联合的动力，也有彼此合作的需求。产业技术创新联盟作为科学研究、技术开发与推广的桥梁越来越凸显出重要的地位和作用。
当前，我国正处于经济结构调整的重要时期，各地方政府为了吸引更多的资金和技术形成了地区间的竞争。为了助推本地科学技术进步，各地方政府都出台了诸多产业技术创新联盟扶持政策。为了进一步提升地方优惠扶持政策的稳定性，增强地方优惠扶持的激励效果，各地方政府都将本地各类技术创新联盟激励以产业技术创新联盟激励制度的方式予以实施。那么，什么样的激励制度能够更为有效地激励本地产业技术创新联盟的良好运作，是地方政府十分关心的问题。本文通过对西安市产业技术创新联盟激励制度展开分析，并借鉴其他地方激励制度的特点提出有针对性的建议，以期有益于西安市科技实力的增强。一、概念界定和相关研究
产业技术创新联盟是指由企业、大学、科研机构或其他组织机构以企业的发展需求和各方的共同利益为基础，以提升产业技术创新能力为目标，以具有法律约束力的契约为保障而形成的联合开发、优势互补、利益共享、风险共担的技术创新合作组织。[1]为促进企业与大学、科研院所合作，加快市场与技术结合并不断提升创新能力，2006年国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《规划纲要》），2008年科技部发布了《关于推动产业技术创新战略联盟构建的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》指出，产业技术创新战略联盟的构建有利于整合产业技术创新资源，提高产学研结合的组织化程度，引导创新要素向优势企业集聚，实现创新成果的快速产业化。激励制度，主要指通过设定特定的资源分配依据与资源交易规则对行为人某类行为的收益与成本产生影响，从而间接增加行为人从事该类行为的积极性并具有一定约束力的规则制度。对技术创新联盟而言，泛指那些通过规则设定间接增加技术创新联盟参与者收益，降低其交易成本，从而提升市场主体参与技术创新联盟积极性的政府相关制度规范。为了推动本地技术创新联盟的设立和良好运行，地方政府可以通过财税、保险、融资、荣誉等多种政策进行激励和扶持，并把这些政策体现在地方政府的激励制度规范中，这些对技术创新联盟的设立和运行产生积极作用的地方激励制度规范即产业技术创新联盟激励制度。截至目前，我国尚无以地方产业技术创新联盟激励制度作为研究对象的直接研究成果，目前的相關研究可以概括为两个方面：一方面，是以制度与经济发展和企业行为关系为研究对象的经济学研究，例如我国学者鲁明泓用全世界110多个国家或地区的数据分析了10多个制度变量对国际直接投资的影响，指出完善的法律制度会为国际直接投资提供更为优越的法治环境，甚至制度因素比经济因素或投资硬环境更重要。[2]学者王向在利用省级面板数据研究法治环境、城市化对生产性服务业发展的影响时发现，法治环境与生产性服务业发展之间的关系存在明显的地区差异，对于西部地区来说，法治环境对生产性服务业发展的影响不够显著;对于东部地区来说，不仅很显著，而且估计系数远大于全样本估计时的参数。[3]另一方面，是以各地方政府或地方科研团体为主导的法治地方评估研究，具有代表性的如浙江余杭法治指数、[4]上海法治评估指标体系、[5]江苏法治社会建设指标体系、[6]北京法治建设评价体系[7]等，这些地方的法治评估多以政府自评和发放问卷的方式调查公众对政府法治建设的满意度，侧重公众感受来考察法治建设的效果。但企业对地方法治的需求是什么，怎样才能吸引更多的资金、技术、人才来为本地经济发展服务，此类评估却未能给地方政府提供有效参考。二、西安市产业技术创新联盟激励制度的特点及存在的问题
（一）西安市产业技术创新联盟激励制度的特点
企业运营需要全面的决策信息，决策信息越充分，企业作出科学运营决策的成功性就越大。在企业视角下，提前告知企业针对企业的何种行为政府将作出何种回应，以减少企业决策所面临的不确定性，使企业对特定投资运营行为的未来结果产生稳定的行为预期，从而促使企业作出相对准确的市场决策。[8]对企业传达的这种信息，无论是被我国《立法法》直接赋予法律效力的地方法规和地方政府行政规章，还是未被《立法法》直接赋予法律效力的地方政府规范性文件，只要其限定了企业的权利义务，并且产生稳定的约束力，就会被企业纳入决策信息来源。[9]因此，地方政府是否为企业发展提供良好的制度环境，其判断标准之一就是地方政府发布的相关制度是否能满足企业的发展需求。据此标准，本文对西安市的产业技术创新联盟激励制度进行了分析：
一是产业技术创新联盟激励制度内容较为全面，对企业关心的问题基本都有所回应。为了解企业所关心的有关产业技术创新联盟激励制度的内容，笔者通过设计主观问卷并定向发放给企业各层级的管理人员及企业外聘法律顾问的方式，共回收有效问卷306份。通过对问卷数据进行分析发现，企业关心的激励制度内容主要包括申报条件、申报材料、办理机构、办理流程、具体地址等问题。从政府激励制度规范的细致程度来看，对企业所关心的激励制度相关问题基本都有所回应。西安市不仅对产业技术创新联盟申报所需具备的条件、提交的材料、受理的政府机构以及认定的具体流程等基础性内容规定得较为全面，[10]而且还有办理认定申报手续的具体地址、联系电话以及日常工作时间等更加细化的规定。[11]由此可见，西安市产业技术创新联盟激励制度内容较为全面，与企业需求相吻合。
二是在认定上有较完善的监督救济制度。评价政府所颁布的制度规范，不仅需要看其内容是否全面，还要看其是否有监督救济的相关规定。对于监督救济制度，以政府制度规范的形式加以规定能够保证在具体实施过程中的公正、公开，保证当事人遇到难题及争议时有切实可行的解决途径。但在实践中，难以彻底排除制度疏漏现象，而一旦出现问题，企业或公众如果没有提出异议的渠道或程序，将影响制度运行的效果。因此，在产业技术创新联盟的认定程序中完善的监督救济制度能够真正发挥制度的保障作用。企业被认定为产业技术创新联盟，就意味着将会获得政府高额的专项资金和补助，一旦认定的结果出现错误，就会导致政府的财政支持难以发挥积极作用。所以，产业技术创新联盟的认定需要完善的监督救济制度以确保认定结果准确。西安市在产业技术创新联盟认定上的监督救济制度相对完善，而且有专门的、有针对性的监督救济制度规范，具体措施为：每3年对认定的技术创新联盟进行复核，对不能按计划完成项目或课题的技术创新联盟给予撤销;监督经费的使用情况，考察相关主体是否按照规定使用经费，对不合规定的事项追究联盟主体的违规责任;在技术创新聯盟的认定程序中规定异议程序，对认定的结果予以公开，对在公示期内没有异议的联盟予以认定。[12][13]
三是具有较为完整的制度体系。通过对西安市产业技术创新联盟激励制度的考察，笔者发现西安市的产业技术创新联盟激励制度具有一定的规律，可概括为四类：政府发布的总体性制度规范、[14]政府及其下属部门发布的认定实施办法类制度规范、[15][16]年度关于技术创新联盟项目认定类制度规范[17]以及专门规定技术创新联盟认定的监督救济类制度规范。[18]
政府发布的总体性制度规范主要以阐述指导思想、原则和主要任务为主，这也决定了该类制度规范在内容上不可能规定得较为具体，但却能为其他具体的制度规范提供指导，在地方制度规范体系中处于相对顶层地位;政府及其下属部门发布的认定实施办法类制度规范主要规定相对具体的内容，包括认定的条件、流程、申请材料和受理机关等，指导具体项目的申报和认定工作，为具体工作提供认定标准，在地方制度规范体系中处于中间地位;年度关于技术创新联盟项目认定类制度规范具体规定某一年关于技术创新联盟的申报认定规则，在制度内容上规定得更为详细，目的是为了在实践中得以具体应用，具有可操作性;在认定上的监督救济制度，将使整个地方制度规范体系更加完善。据此形成了总体框架性制度规范宏观指导、实施办法规定具体实施标准、年度申报认定落实具体细节的从宏观到微观、从一般到具体的地方制度规范体系，再配合认定上的监督救济制度，则形成了一个完整的制度体系，这也是西安市产业技术创新联盟激励制度的一大亮点。
总体而言，西安市对产业技术创新联盟的认定规定得较为全面：细化的制度内容、完善的认定监督救济程序以及完整的制度体系都成为西安市产业技术创新联盟激励制度的加分项。但西安市产业技术创新联盟激励制度仍然存在一些问题，有待进一步改进。
（二）西安市产业技术创新联盟激励制度存在的问题
一是特定产业技术创新联盟专门激励制度较少。主要表现为，由于未能充分考虑到不同行业技术创新联盟的特殊性，因而不能满足不同产业技术开发主体的需要。不同产业的技术创新联盟有其不同的特点，如高新技术产业和传统农产品产业差异明显，政府在决定是否认定为产业技术创新联盟并给予资助时，若按照同样的标准评价必然与实际情况不符，因此，针对特定产业的技术创新联盟制定专门的激励制度、确定不同的申报认定标准尤为重要，而目前的激励制度概括性较强。实践中，从西安市的产业技术创新联盟申报及立项名单来看，既有大数据与计算联盟、石墨烯联盟、人工智能联盟这类高新技术产业联盟，也有猕猴桃产业联盟、马铃薯产业联盟等传统产业联盟，但这些不同类型的产业联盟却采用相同的制度和标准进行认定和管理，这样就难以区分不同产业联盟的特殊性，容易造成认定和管理上的偏差。虽然西安市出台了很多关于产业技术创新联盟认定制度，但对技术创新联盟的概括性规定较多，细化为特定产业技术创新联盟认定标准及认定程序的专门制度较少，由此导致特定产业技术创新联盟专门激励制度较少。现有激励制度呈现出概括性较强的特点，这也在一定程度上反映了西安市产业技术创新联盟认定制度未能与实践中特定产业技术创新联盟发展的特殊性相吻合，因而难以有效激励产业技术创新联盟的发展。
二是对于企业在产业技术创新联盟申报和运行过程中的违规行为缺乏惩戒机制。为了激励产业技术创新联盟的设立和运行，中央和地方政府都给予了大量的优惠扶持待遇，这些待遇的分配需要通过地方出台相关制度进行有效规范和落实，同时这些出于激励目的的待遇分配和合规使用也需要惩戒机制以杜绝违规牟利行为。西安市产业技术创新联盟的设立与运行主要参照陕西省科技厅2011年颁行的《陕西省推动产业技术创新战略联盟构建与发展实施办法》和西安市科学技术局、西安市财政局2011年颁行的《关于推进产业技术创新战略联盟建设的实施意见》，这两个地方制度规范对联盟的设立条件、目标任务和活动要求、计划支持和优惠扶持政策以及认定与复核都作了具体规定，但缺少对市场主体违规操作的惩罚机制。缺乏惩罚机制将导致激励制度难以实现预期目的，极易造成中央及地方财政拨付的各类技术支持和优惠扶持资金的不当使用和浪费，甚至为权力寻租带来空间。因此，西安市产业技术创新联盟激励制度惩戒机制的缺乏将影响该激励制度的激励效果。
三是缺乏对政府机构的监督。产业技术创新联盟认定制度需要对负责相关工作的政府机构进行有效的监督，但在制度规范中却缺少对政府机构进行监督的规定。缺少监督可能产生以下后果：一方面，认定部门及其工作人员代表着政府形象，其作出的认定结果如果出现错误会给政府带来不利影响;另一方面，产业技术创新联盟的认定关系到国家专项资金的分配使用，认定机关的认定结果将决定企业能不能获得该专项资金，这对企业的发展至关重要。因此，应在激励制度中建立对政府机构的监督机制，以完善激励制度。
三、西安市产业技术创新联盟激励制度改进建议
第一，根据发展需要，逐年调整产业技术创新联盟激励的方向，并针对特定产业技术联盟制定有针对性的激励制度。西安市应根据经济与科技发展的需要并借鉴先进经验，逐年调整产业技术创新联盟的激励方向。上海市根据产业差异将技术创新联盟细化分类，并针对细化产业技术创新联盟制定了专门的地方激励制度规范，如关于中医专科（专病）联盟项目认定的规定[19]和专利联盟认定的相关规定，[20]这有利于提升相关激励制度的针对性和可操作性。由此西安市可以根据本地经济发展和技术创新需要，每年调整产业技术创新联盟激励的不同侧重点，根据当年的发展目标制定相应的地方激励制度规范，使产业技术创新联盟激励制度与本地经济发展目标相吻合，推动本地经济发展和技术创新。虽然上海市每年都开展产业技术创新联盟的申报工作，但每年认定产业技术创新联盟的侧重点都有所不同， 例如2017年度上海市产业技术创新联盟主要支持新能源与智能网联汽车、航空发动机与燃气轮机、高端装备与核心部件、先进传感器与高端芯片等领域;[21]2018年度上海市产业技术创新联盟主要支持智能傳感器、智能网联汽车、增材制造等重点产业领域;[22]2019年度上海市产业技术创新联盟则主要支持生产性服务业和服务型制造领域，[23]这样的做法值得借鉴。因此，西安市应针对特定产业的不同特点颁行不同的技术创新联盟激励制度，并根据西安市的经济、科技发展规划和实际需要以及财政资金情况，及时调整对特定产业技术创新联盟的激励制度，以促进本地科技创新能力的提升。
第二，建立健全惩戒机制，针对不同程度、不同性质的违规行为采取不同的惩戒措施，促进激励制度发挥作用。产业技术创新联盟从设立、运行到实现目标需要经历漫长的过程，在这个过程中，市场参与主体可能出现各种各样的不规范行为，有的行为可能严重威胁联盟目标的实现，有的可能属于非故意的疏漏;有的可能属于有意甚至恶意，如骗惠行为。健全的惩戒机制应该针对不同性质、不同危害程度的行为规定不同的惩罚和整改措施。例如上海市针对“未对项目经费进行转账管理、单独核算的、擅自改变预算科目经费用途和项目实施内容或主体的、自筹资金不到位”等行为主要采取暂缓拨付专项资金、限期整改、通报批评，并视情况终止项目、收回资金等惩戒措施;对“不按规定提出项目调整申请”“不按规定提出评估或验收申请且无正当理由，导致项目评估或验收无法实施的”“未通过项目评估或验收企业不按要求整改或拒不整改的”“不配合项目终止清算”等行为则采用终止项目、解除项目管理合同、限期收回已拨付专项资金、取消项目单位一定期限内申报专项资金项目资格等惩戒措施;对“项目实施主体以同一项目重复申报并享受其他财政专项资金”的行为，则在前述惩罚的基础上将相关主体违规行为录入本市社会信用体系;对“项目评审、评估、验收过程中弄虚作假”“随意调整变动支出、随意修改记账凭证、以表代账应付财务审计和检查”“虚假承诺自筹资金、挪用项目资金”“编报虚假预算、套取国家财政资金”“提供虚假财务会计信息、虚列支出”“违反规定转拨、转移项目经费”等行为则采取终止项目、解除项目合同、限期收回已拨付专项资金、取消项目单位申报专项资金项目资格、相关违法行为录入本市社会信用体系等惩戒措施，构成违法的追究法律责任。[24]对此，西安市应参照上海市的成功经验，针对不同性质和不同危害程度的违规行为，构建不同的惩罚机制，从而进一步增强激励制度的实际效果，促使地方激励制度真正发挥作用。
第三，建立并完善对相关政府机构的监督机制。在促进产业技术创新联盟激励制度有效发挥作用方面，应建立并完善对相关政府机构的监督机制。对政府机构的监督有以企业为主体的监督和政府间的监督两种方式。一是以企业为主体的监督。目前，企业或其他市场主体的监督成本较高，对于一般的不规范行为，企业和市场主体往往缺乏足够的积极性进行监督或反映问题。但企业不反映问题并不代表有些政府行为不影响企业利益，也并不代表有些政府行为不会对产业技术创新联盟的目标实现产生影响。因而地方政府在颁行产业技术创新联盟管理制度时应建立有效的监督机制，使企业监督有表达的渠道，这不但有利于维护企业利益，也有利于地方政府及时解决激励制度规定与执行过程中出现的问题，从而最大限度地满足技术发展需要，助力技术创新，促进激励制度充分发挥作用。上海市在相关的联盟管理制度规范中就采用了第三方机构参与评审评估验收、明确异议表达渠道及政府回复责任、明确落实信息公开职责、不同政府机构间彼此联动会商等机制，在产业技术创新联盟认定与管理中对政府机构的监督形成了较好的监督机制。按照上海市产业技术创新联盟认定与管理制度规范，专业的第三方社会评估机构参与项目评审、预算评估、项目验收、项目审计、项目绩效评价等项目认定与管理的各个重要环节，将会对政府机构形成有效的监督。二是政府间的监督。为了增加政府机构之间的相互监督和联动协调，西安市可借鉴上海市的经验。上海市建立了不同政府机构之间的联动与统筹会商制度，按照上海市人民政府出台的《本市加强财政科技投入联动与统筹管理实施方案》[沪府发（2016）29号]，产业技术创新联盟这类重大项目需要上海科创办汇总拟支持项目，编制重大项目预算报告，与市财政局、市发改委、市科委在会上复审后才能批复，这就形成了不同政府机构之间的有效监督。此外，上海市张江开发区的产业技术创新联盟项目不仅纳入了一般的政府信息公开范围，还对如何公开、由哪个政府机构具体负责、通过什么方式进行信息公开进行了专门规定。因此，西安市应在借鉴上海市成功经验的基础上，结合本市现有制度和具体需要，进一步建立并完善对政府机构的监督机制，从而促进产业技术创新联盟激励制度有效发挥作用，为西安市产业技术创新联盟的健康发展提供充分的制度保障。
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[23]上海市经济信息化委关于开展2019年上海市产业转型升级发展专项资金 （生产性服务业和服务型制造发展） 项目申报工作的通知（2019年1月发布）[EB/OL].上海市经济和信息化委员会官网，http：//m.sheitc.gov.cn/article.html？&id=680380.
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（責任编辑：马海龙）
