间断
周瑛
【摘 要】 间断-平衡模型能够较好地解释公共政策在长期变化过程中稳定渐进和重大变迁交替出现的现象。本文运用该模型来分析南宁市烟花爆竹经营燃放管理规定在二十五年间的变迁，将政策分为初创、间断、平衡三个阶段，并解释推动变革的动力因素，最后探讨间断-平衡模型如何在我国公共政策领域进行本土化运用。
【关键词】 间断-平衡模型 南宁市 烟花爆竹
一、导论
近年来，燃放烟花爆竹在我国许多城镇逐渐被禁止或限制。截至2019年初，全国已有449个城市出台禁止燃放烟花爆竹的相关规定。今年2月，《南宁市烟花爆竹经营燃放管理规定》（以下简称新规）正式施行。其实早在1994年，南宁就已颁布过烟花禁燃令，在往后的25年间四度修改相关政策，到今年的新规已是第五版。笔者认为，南宁市烟花爆竹管理政策的变迁，契合公共管理理论中的间断-平衡模型。
间断-平衡模型是20世纪70年代提出来的，最具解释力的非渐进性研究理论模型之一。理论提出者鲍姆伽特勒和琼斯借用进化生物学中的“间断平衡”概念来解释美国政策变化现象，即政策过程中既有稳定渐进的一面，也有偶尔出现重大变迁的一面。他们用政策图景和政策场域的互动来解释政策变化的原因，政策图景指媒体和公众怎样看待政策。政策场域指由权力集团组成的子系统政治，会因为新加入的行动者或自身内部矛盾而发生变化。
间断-平衡模型现已被广泛运用于西方公共政策分析学派，但对于中国公共政策的本土化研究还不算多。本文将运用间断-平衡模型来分析南宁市烟花爆竹经营管理政策变化的历史轨迹，进而对该模型在解释中国政策过程中的效力进行纵向探索。
二、政策变迁过程及动力分析
南宁市烟花爆竹经营燃放管理政策的变迁可分为三个阶段，分别是政策初创阶段、间断阶段和平衡阶段。由于这三个阶段在价值取向、政策目标和管理手段上皆有较大区别，所以政策的整个变化过程体现出渐进和间断交替的特点。
（一）初创阶段。1994年7月，《南宁市禁止燃放烟花爆竹的规定》颁布，其政策目的是“加强社会主义精神文明建设，维护城市正常的社会秩序和公共安全，防止环境污染”。该规定禁止任何单位和个人在任何时间，在市辖“五区三乡”范围内燃放烟花爆竹，禁止在市区内销售烟花爆竹。违规燃放将被处以罚款甚至五日以下行政拘留。
这项政策无论在烟花禁燃禁售禁运的范围，还是在违规处罚方式等方面都非常严格，这是由当时的历史背景和政府工作重点决定的。1992年，党的十四大提出“坚持两手抓，两手都要硬，把社会主义精神文明建设提高到新水平”。这体现了在当时大力发展社会主义市场经济形势下，党和国家对社会稳定、公共安全、法制建设和干部群众思想建设的关注度提升。然而，燃放烟花爆竹，一方面容易引发重大公共安全事故，另一方面属于古风旧俗，在国内多地被广泛运用于封建迷信活动中，这与政府提倡改革开放，加快社会主义精神文明建设的目标不相适应，因此在北京、上海率先推出全面禁止燃放烟花爆竹政策后，全国各地政府相继跟随出台禁燃令。
（二）间断阶段。2007年2月出台的第二版管理规定，将禁止燃放烟花爆竹的范围明确限定于博物馆、加油站等十一类区域，对于快环内的其它区域，在过年期间的大部分时间段允许燃放;处罚方式上也删除了行政拘留规定。这一变化中断了原先对烟花爆竹不分时段、不分地点的“全面禁止”规定，标志着南宁市“禁燃令”进入间断阶段。
运用间断-平衡模型来分析，“禁燃令”的中断是政策图景和政策场域相互作用的结果。九零年代末，互联网在中國开始普及，让民间一直存在的，对“禁燃令”的质疑和反对之声找到了宣泄口。同时，老百姓对中国传统文化的价值重拾关注，纷纷怀念和试图找回春节的“年味儿”。根据2005年北京市的一项民意调查显示，80%的人赞成解除“禁燃令”，政策图景倾向性明显。另一方面，实施全面禁燃政策，对执法力量和执法投入要求颇高，若要严格依法取缔燃放烟花的行为，执法成本投入太大，让地方政府难以承受。政治子系统的内部矛盾，对政策变革提出了要求。2006年1月国务院出台?烟花爆竹安全管理条例?，一定程度上赋予了地方政府自行确定限制或禁止燃放烟花爆竹的自由。这就从政策场域的角度，为南宁市“禁改限”政策变化提供了法律依据。在政策图景和政策场域的共同影响下，南宁禁燃政策中断。此后在2010年和2014年的两次政策修改，也仅是对2007年版规定的渐进式完善，本质上仍是“限燃令”。
（三）平衡阶段。2019年颁布实施的新规，重新将烟花爆竹“禁燃”写入政策中。与2014年的“第四版”相比，主要变化如下：一是重点关注对环境空气质量的影响，将“改善大气环境质量”写入政策目标。二是由“禁售限售”变为“禁燃限燃”。新规设定的禁燃区基本涵盖了南宁市的城市建成区，包括快环内的老城区和快环外人口和商业较为密集的新区，同时要求禁燃区内禁售烟花爆竹。三是增加了对携带、运输和存放烟花爆竹的公斤数规定及违规处罚细则。
新规的出台，标志着禁燃令间断阶段的结束。但与1994年禁燃令的区别在于，新规并未全面禁止烟花爆竹在任何时间和地点燃放，对于建成区以外人员稀少的地段，春节特定时段可以燃放和销售烟花爆竹，在处罚手段上也不再有行政拘留的规定，这在避免对建成区造成环境污染和安全威胁的同时，又能在一定程度上满足群众的节日需求，缓解了突然颁布禁令造成的“民怨”，南宁禁燃令由此进入平衡期。
从限售限燃到禁燃禁售，同样是政策场域和政策图景剧烈变动下的结果。首先，2018年国务院部署实施蓝天保卫战行动计划，对地方的空气质量提出硬性要求。然而，烟花爆竹在短时间内密集燃放，将会迅速增加大气污染物浓度，引发环境空气重度污染，因此有必要实施禁燃。其次，自2014以来，南宁市快环以外的新区由原先的荒芜一片逐渐演变为人口密集，建筑林立的商住中心，对安全保障和环境质量提出更高的要求。另外，交通运输和物流行业的蓬勃发展，为人们携带运输烟花爆竹提供了便利条件，也为公共安全埋下隐患，因此必须用严管重罚的举措进行限制。总的来说，新规的出台，是政府为了调整公共事业管理的方向，顺应国家和地方发展的要求作出的改革，是新形势、新环境、新问题作用下的必然要求。另一方面，近几年日益严重的雾霾和燃放烟花造成的火灾事故频发，在各类媒体铺天盖地的报道下引发社会高度关注，舆论再度向减少甚至禁止烟花爆竹燃放倾斜。在上述因素影响下，南宁禁燃令在改良后重新落地。
三、结论与启示
综上所述，间断-平衡模型较好地解释了南宁市烟花爆竹管理规定的演变过程及其背后的动力机制。禁燃令的变化，正是我国公共管理政策变迁过程的一个缩影。纵观新中国成立以来的公共政策，既有渐进性变化，也有非渐进性变迁。尤其是近些年来，由于非政府组织和公民的参与，以及互联网传媒的强化监督，使得我国公共政策议程设置受外部因素的影响越来越大，增加了政策非渐进性变迁的可能性。对间断-平衡模型的研究，为我国政策變迁的本土化研究提供了新的途径和思路，具有积极意义。同时，间断-平衡模型作为西方舶来品，在运用其进行本土化政策研究时，也要注意两个方面：一是要注意调整模型的制度结构因素（政策场域），使其符合我国的政治背景和社会实际;二是全面了解政策变迁全过程，准确把握政策变迁的起点和拐点，从而正确地判断出政策的间断期和平衡期。
另外，间断-平衡模型在中国本土化运用的稳定性尚且有待进一步研究。南宁市在执行了十二年相对宽松的“限燃令”后，忽然回归“禁燃”，且在实施之初就遭遇春节，政策执行效果不尽如人意，遇到部分民众的抵触也在所难免。政策图景即“民意”易受多方面因素影响，如何在政策变革后维持平稳状态，并且有效执行，避免“朝令夕改”对公信力构成影响，是当今政府必须认真思考的问题。笔者认为，无论是政策初创、中断还是恢复平衡，在变革以前，都应让各方面意见有充分表达的空间，让政策子系统相互协调，实现立法本意与执法成本的平衡。当立法关联当地风俗时更应格外谨慎，克服仓促立法、盲目立法、跟风立法等问题，不断提升立法水平。在法规颁布之后，务必要加大力度做好各级政府传达培训组织实施，对社会群众宣传推广教育引导的工作，充分运用各种公共资源和社会力量推动和监督政策实施，形成一种“令必行，行必果”的社会氛围，这样才能保证政策变革的顺利推进。
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