党内法规制定工作发展趋势展望

    摘? ? ? 要：经过改革开放40年的实践和发展，党内法规制定工作形成了有效的运行机制，具体包括党内法规清理机制和工作制度、较为规范的党内法规制定工作規划和计划长效机制、对新制定党内法规的解释机制以及较为完善的制定流程。党内法规制定工作必将实现系统性和协同性的有机统一，价值性与技术性的有机统一，形式合理性和内容实用性的有机统一，以及党内法规工作实践与理论研究的有机结合。

    关? 键? 词：党内法规制定;工作机制;规范化;制度化

    中图分类号：D262.6? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）09-0001-10

    改革开放以来，党内法规制定工作取得了丰硕成果，在工作理念、制度体制、程序技术等各层面成就显著。党的十八大以来，随着全面推进依法治国进程的不断深入，党内法规制度建设也进入快车道，这从党内法规制定工作本身的具体规定可窥一斑。相对于中共中央1990年印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》），2012年5月印发的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）使党内法规制定工作更为科学化、规范化、制度化，尤其是党的十八大以来的具体实践中，更进一步形成了独具特色的党内法规制定流程，使其朝着科学制定、民主制定和依规制定的方向又迈出了坚实一步。这是党内法规制定工作在汲取实践经验和理论研究成果基础上的积淀和总结，已呈现出规范化特点及可人的制度趋势。一、改革开放以来党内法规制定工作回顾

    自党的十一届三中全会开启了我国改革开放和社会主义现代化建设历史新时期，党中央就非常重视国家法制建设，而党内法规制度建设是其中不可或缺的重要内容。党内法规制定工作更是其关键环节，根据其规范化制度化进程，改革开放以来的党内法规制定工作大致可以分为以下三个阶段：

    （一）第一阶段：恢复党内政治生活与主要工作领域的建章立制

    1978年12月18日至22日，党的十一届三中全会作出了将党和国家工作中心转移到经济建设上来并实行改革开放的重大决策，国家政治经济文化生活开始转入正常轨道。其中一项重要的工作就是要恢复国家法制，这对于全党来说，首要的是恢复正常的党内政治生活。党内法规制度建设的首要任务也要围绕这一任务展开。①该阶段开启并初步完成了主要工作领域的建章立制工作，以促进党内政治生活实现正常化。同时，为优化党的领导和执政功能，党内法规制度建设的内容和范围还涉及到对经济、科技、企业、教育和群众工作等领域的改革、管理和领导。如中共中央办公厅、国务院办公厅作出了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》（1984年12月3日）、《关于科学技术体制改革的决定》（1985年3月13日）、《关于教育体制改革的决定》（1985年5月27日）、《关于加强党同人民群众联系的决定》（1990年3月12日）等等。据上可知，该阶段的建章立制工作为改革开放的顺利进行提供了坚实的制度保障和正确的方针、路线、政策，为党内法规制度建设自身的制度化和规范化奠定了基础。但是，党内法规制定工作尚停留在规范化的探索阶段，党内法规制定过程和制度形式还存在诸多需要进一步完善的地方。

    （二）第二阶段：强化党的建设与党内法规制定的制度化、规范化

    1990年《暂行条例》（7月31日）出台，标志着党内法规制度建设实现制度化尤其是党内法规制定工作的规范化。在以此为标志的第二阶段里，党中央更加重视党的自身建设。为此，党的十四届四中全会通过了《关于加强党的建设几个重大问题的决定》（1994年9月28日通过）及此后中组部出台了加强和改进科研院所、个体和私营等非公有制经济组织等领域党的建设工作的指导意见，党的十五届六中全会通过了《关于加强和改进党的作风建设的决定》（2001年9月26日），党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》（2004年9月19日），党的十七届四中全会通过了《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》（2009年9月18日）等。围绕党的建设和党内法规制度建设的制度化和规范化，中共中央和相关部门又出台了一系列党内法规来加强党的各级组织的结构与功能。在党的地方组织制度方面出台了《中国共产党地方组织选举工作条例》（中共中央1994年1月26日印发）、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》（1996年4月5日印发）、《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999年2月13日印发）、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（2008年5月5日）等，在组织运行制度方面出台了《中国共产党党内统计工作条例》（1996年1月3日印发）、《中国共产党机关公文处理条例》（1996年5月3日印发）、《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》（2008年2月4日）等，在党员及其干部管理制度方面出台了《中国共产党发展党员工作细则（试行）》（1990年8月1日）、《中共中央关于实行党和国家机关领导干部交流制度的规定》（1990年7月7日）、《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（1995年2月9日）、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（1997年1月31日印发）等，在党的纪律建设方面出台了《中国共产党纪律处分条例（试行）》（1997年2月27日）及其修订（2003年12月31日）等。就《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（1997年3月28日印发）而言，为进一步加强其制度的执行力，继中纪委在1997年9月3日印发其实施办法后，又相继出台了关于其第五条第二款的补充规定（1998年3月3日印发）、关于国有企业领导人员廉洁自律有关规定的解释（2000年11月30日）和中纪委印发的《国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（2008年6月6日），经过实践总结又对该准则进行了修订，分别出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（中共中央2010年1月18日）和实施办法（中纪委2011年5月23日），等等，充分体现了党内法规在配套制度建设方面的制度化和规范化，这不仅增强了党内法规制度体系本身的层次性、系统性以及不同党内法规制度之间的协同性，更注重到了党内法规制度的执行力。①该阶段党内法规制定初步形成了较规范的工作流程，有着明晰的工作原则和工作方法。

    （三）第三阶段：党内法规制定开始注重党内法治及其与国家法治建设的协同性

    自2012年5月26印发《制定条例》，尤其是党的十八大以来，党内法规制定工作进一步制度化、规范化。党的十九大之后，不仅强调党内法规制度本身的体系化，也开始突出强调党内法规实施制度和党内法规制度建设保障体系的制度化及其完善。在对过去党内法规制度进行系统清理的基础上，中共中央相继印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（2013年11月27日）、《关于加强党内法规制度建设的意见》（2016年12月13日）和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（2018年2月23日），明确了党内法规制度建设的指导思想、工作目标和不同阶段的具体任务。除了进一步修订和完善了《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014年1月14日和2019年3月3日）、《中国共产党纪律处分条例》（2015年10月和2018年10月）、《中国共产党地方委员会工作条例》（2015年12月25日）等主要党内法规，还制定和修订了其他主要党内法规，如在加强党的集中统一领导方面的《中国共产党重大事项请示报告条例》（2019年1月31日）、《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》（2017年10月27日）、《中国共产党统一战线工作条例（试行）（2015年5月18日）》、《中国共产党党组工作条例》（2015年6月11日试行和2019年4月6日）、《中国共产党政法工作条例》（2019年1月13日）等，在加强党的自身建设方面的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年10月27日）等，在党员领导干部管理方面的《推进领导干部能上能下若干规定》（2015年7月19日）、《中国共产党廉洁自律准则》（2015年10月18日）等，在党的监督保障方面的《中国共产党巡视工作条例》（2015年8月3日）、《中国共产党党内监督条例》（2016年10月27日）等。更为重要的是在具体领域也出台了相应党内法规，如在领导和保障司法工作方面出台了具体保障法治建设和司法工作的党内法规《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（2016年11月30日）、《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》（2015年3月18日）、《保护司法人员依法履行法定职责规定》（2016年7月21日），等等。①综上可知，该阶段党内法规制定工作更为规范化，在总体上更具计划性，在具体内容上也对党内法规制定工作提出了更高要求，即更侧重于党内法规制度体系的完善、具体实施上的可操作性以及保障性。二、党内法规制定工作取得的成就及其特点

    根据《制定条例》的具体规定及党的十八大以来党内法规制定的具体实践，党内法规制定工作在制度机制、规划计划、解释机制和制定流程等方面成效显著，实现了进一步的科学化和规范化，主要呈现出以下四个特点：

    （一）形成了有效的党内法规清理机制及其工作程序

    党内法规清理是党内法规制定的一个必经环节，是党内法规制定机关按照“谁制定谁清理”原则在其职权范围内对特定时期内党内法规进行审核进而确定其效力的过程，一般处理方式有三种，即决定废止、宣布失效或予以修改。《制定条例》第三十一条规定党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出相应处理。当前，“集中清理已成为党内法规制度建设的重要机制”，[1]这对提升党内法规制度建设质量并使之更加体现其规律性具有实质性作用。早从2012年6月中共中央出台《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》到2013年8月发布《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》集中清理1978年至2012年6月期间中央制定的767件党内法规和规范性文件，[2]再到部署对新中国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件进行清理，最后于2014年底顺利完成并发布《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，这是党的历史上第一次系统清理党内法规和规范性文件。2018年11月，中共中央部署开展了中央党内法规和规范性文件的第二次集中清理工作，并于2019年4月发布《中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定》。[3]除全面清理外还进行了专项清理，如2018年5月中共中央发布《中共中央关于涉党和国家机构改革党内法规和相关文件专项清理的决定》，目的是“有效解决部分党内法规和文件与机构改革不适应、不协调、不衔接、不一致问题”，[4]同时要求中央纪委、中央各部门、国家机关各部委党组（党委）和各省、自治區、直辖市党委抓紧对本单位涉机构改革的党内法规和相关文件进行清理。由此可知，在开展集中清理工作的同时也逐步建立并健全了定期清理和即时清理机制，实现了党内法规清理工作的规范化。

    （二）形成了较为规范的党内法规制定工作规划和计划的工作程序

    党内法规制定工作规划和计划，是党内法规制定主体在其权限范围内按照相应程序对未来一定时期内党内法规制定工作任务和目标的设定和部署。立法规划和计划是国家立法的常规做法，党内法规制定工作亦如此。《制定条例》第八条规定编制党内法规制定工作的五年规划和年度计划，并提出“逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系”的建设目标。[5]为此，2013年11月中共中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（以下简称《一五规划》），[6]2018年2月又发布了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（以下简称《二五规划》）。《一五规划》的目标是通过制定和修订一批重要党内法规，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，《二五规划》的目标是“形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。[7]两个五年规划，“增强了党内法规制定工作的系统性和前瞻性”。[8]中央党内法规制定工作五年规划是由中央办公厅编制，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委编制本系统、本地区党内法规制定工作规划和计划。年度计划是五年规划的具体落实和细化，是一个年度内党内法规制定工作的具体安排，其制定工作也逐步实现了规范化操作。如2019年2月召开的中央全面依法治国委员会第二次会议通过了《2019年中央党内法规制定计划》。为了适应党内管理的新要求，党内法规制定主体也有所扩展，如在2016年6月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）中提出“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”之后，[9]党内法规制定主体及工作规划和计划的编制主体相应地也会在原来基础上增加副省级城市和省会城市党委，只是对其特定制定权限进行了规定。

    （三）初步形成了党内法规解释机制

    党内法规解释是指党内法规制定主体或授权党组织对党内法规的具体规定中的特定概念进行阐释和具体规定及其依据进行说明。党内法规解释遵循的基本原则，即要求与党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，与宪法、法律相一致，同时兼顾党内法规的稳定性与党的活动的情势性原则。《制定条例》第二十九条规定了党内法规解释主体，即中央党内法规解释工作由其规定的解释机关负责，而中央各部门和地方党内法规则由其制定主体自行解释。关于党内法规解释的类型当前主要有文本解释和制定说明。文本解释即对文本的具体内容进行解读，如中共中央办公厅曾编写《〈中国共产党党内法规制定条例〉〈中国共产党党内法规和规范性文件备案规定〉释义》（未公开）逐章逐条逐款地解释了这两部党内法规的具体条文内容及中央纪委法规室和监察部法规司曾联合出版的《〈中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例〉释义》（中国方正出版社2003年版）等。说明是指对制定或修改的相关党内法规的情况进行说明，《制定条例》第二十条对此进行了明确规定，其“制定说明应当包括制定党内法规的必要性、主要内容、征求意见情况、同有关部门和单位协商情况等”。[10]如习近平总书记在党的十八届六中全会上所作的关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明;在党的十八届七中全会上曾就《中国共产党章程（修正案）》讨论稿所作的说明。当然，《党章》是党内根本大法，关于修改党章的报告是党史上形成的传统，而对相关重要的党内法规进行说明则是党内法规解释的一种重要形式。然而，这种说明仅针对特定的党内法规，还不是一种普遍形式，前述的文本释义亦如此。因此，尽管当前形成了党内法规解释的相应机制，仍需根据实际需要进一步规范化。

    （四）形成了较为完善的党内法规制定流程

    随着党内法规制定工作的深入和党内法规制度体系的不断完善，对党内法规制定的质量要求逐渐凸现，正如学者所言，党内法规制定将“从数量规模型立规向质量效益型立规转变”。[11]党内法规制定流程是提升党内法规内在质量的重要保障。《制定条例》第三章专门规定了党内法规的起草工作。其中规定了党内法规制定主体关于起草工作的相应要求，党内法规草案的六个组成部分和草案内容的基本要求，明确了党内法规起草前调查研究的必要性和重要性，起草过程应遵循的基本原则以及党内法规草案形成后的征求意见要求及其具体形式。最后是将在此基础上形成的草案和制定说明报送审议机关审议。《制定条例》第四章专门规定了党内法规的审批与发布。其中，前置审核程序是党内法规制定工作的必经环节，该章具体规定了党内法规前置审核的机构、具体内容和处理方式。审议批准是党内法规制定工作的关键环节，因此，具体规定了不同党内法规审议批准的权限。发布是党内法规制定工作的最后环节，其中规定了党内法规发布前的“核文”环节、具体发布形式和发布原则。第二十四条还规定了党内法规的试行制度，即那些“实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先试行，在实践中完善后重新发布”。党内法规备案是党内法规制定的事后监督程序，即由制定机关在党内法规正式发布后的特定时间内按照一定程序报送上级机关备案审查，目的是保证党内法规同党章相一致，同党的理论路线方针政策相一致，同国家宪法、法律相一致。《制定条例》第三十条规定了报送中央备案的党内法规范围。党的十八届四中全会通过的决定要求完善党内法规制定体制机制，其中明确提出要加大党内法规备案审查。“无备案则无统一，无审查则无救济。如果没有备案审查，难以避免党内法规和规范性文件之间相互冲突、前后矛盾的情况。”[12]同时，党内法规的备案程序也逐步完善，具体包括报送备案、备案登记、备案通报、目录备查四个阶段。据此可知，党内法规制定工作相关流程亦日趋规范化。三、党内法规制定工作发展趋势

    基于上述特征分析，结合当前党内法规制定实际及其工作理念、工作目标、工作制度和工作体制机制，笔者认为，未来党内法规制定工作将呈以下发展趋势：

    （一）逐步实现系统性和协同性的有机统一

    系统性包括三个层面：一是党内法规制定工作目标的系统性，即党内法规制度体系的系统性构建;二是党内法规制定工作本身的系统性，包括制定理念、体制机制和制定流程等;三是党内法规制定、执行和保障等系统性构建，包括制度、体制和人员等各方面。党内法规制定工作日趋注重党内法规制度的体系化构建，党的十八届四中全会通过的决定将形成完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，就对党内法治建设和“增强党内法规制度的系统性和有效性提出了新的要求”，同时要求“及时把比较成熟、普遍适用的经验提炼上升为制度，加强党内法规制度建设理论研究和宏观设计，形成定期评估、清理、修订机制，该填充的填充，该链接的链接，该替换的替换，使党内各项法规制度便利管用”。[13]党的十九大也提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。[14]正如《意见》所提出的党内法规制度建设的目标：“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。”[15]同时，在党内法规制定工作中要求坚持目标导向和问题导向，按照“规范主体、规范行为、规范監督”相统筹，相协调原则，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。而这些对党内法规制定工作提出了更高要求，更侧重于增强党内法规之间的协同性。正如《意见》所指出的，首先要做到的是“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。”[16]其次，要提高党内法规制度执行力。第三，要加强党内法规工作机构建设并充实配强工作力量，同时要“承担党内法规制度规划计划、起草审核、备案清理、督促指导和服务党委领导立法、法律顾问等职责”。[17]更为重要的一点是要“制定党内法规人才发展规划，建设党内法规专门工作队伍、理论研究队伍、后备人才队伍”，[18]这就为党内法规工作在理念上、制度上、体制机制上和人才队伍上建立长效机制提供了重要的系统性保障。这在客观上就要求党内法规制定工作在更多层面上保持协同性，这种协同性保障了党内法规制度体系的科学构建，也保障了各部分、各位阶党内法规之间的协同性。

    （二）逐步实现价值性与技术性的有机统一

    价值性三个方面的内涵：一是党内法规制定工作自身所追求的科学性及原则要求;二是所制定的党内法规要具体体现其作为法所要求的法治性及原则要求;三是党内法规要具体体现党组织的政治性及原则要求。党内法规制定工作及其所制定的党内法规的科学性、法治性和政治性价值诉求，需要建立在相应制定机制、程序和技术等的基础上。党内法规制定在程序和技术上的发展源于两个主要动力：一是现实政治发展的要求，二是学术研究的深入推进。就前者而言，法律方法“是依规治党的技术性、操作性方法”，[19]因此，党内法规制定还是需要“参考法的制定及其实施理论”。[20]这里以关于党内法规制定主体确定标准的讨论为例，技术性标准就是不可或缺的。有学者认为，制定主体与“立法主体”有相同之处，“党内法规制定主体的确定标准可以参照国家法律的立法主体的确定标准”。[21]在坚持党内法规制定原则上，有学者提出运用国家立法原理以明确党内法规制定原则，通过改进党内法规制定程序和技术来健全党内法规制定体制。[22]就党内法规制定体制而言，有学者提出借鉴国家立法体制，从有权制定党内法规主体和不同名称党内法规的归属权两个维度明确党内法规制定主体及其权限范围，进而完善党内法规制定体制。[23]就完善党内法规制定体制机制而言，有学者提出三方面建议，具体包括健全党内法规草案采纳意见反馈制度、健全党内法规制定工作的统筹协调机制和严格审议通过机制。[24]就法治性属性及其原则性要求而言，有学者认为“必须坚持运用法治思维立规建规”，[25]并认为应强化党内法规立法、党内法规内容及其适用和在党内法规执行方面的规范性。如前所述，党内法规制度建设的系统化和规范化要求每一项党内法规的内容和形式、不同党内法规之间的逻辑及其衔接都要协调一致。可见，党内法规制定工作是实现其价值性和技术性相统一的过程，各方面越是得到优化，这种统一性体现得就越充分。

    （三）逐步实现形式合理性和内容实用性的有机统一

    党内法规是用来管党治党从严治党的，因此，制定出来的党内法规既要“好看”又要“好用”。由于国内国际形势和党内外各方面条件的变化，党的领导和执政面临新的考验，为“把党内存在的突出矛盾和问题解决好”，“很重要的一条就是要完善规范、健全制度，扎紧制度的笼子，既使已经发生的突出矛盾和问题得到更加深入有效的解决，又有效防范新的矛盾和问题滋生蔓延、有效防范已经解决的矛盾和问题反弹复发”。[26]党内法规的生命在于执行，执行力的强弱不仅取决于执行主体及其监督保障，更为重要的是党内法规自身质量是否过硬，是否具有可操作性，是否适应现实需要。要做到这一点就需要党内法规制定的流程必须科学合理，而且每一个环节都应不折不扣地运行，这是保障党内法规能够切实可行的重要前提。就当前而言，党内法规起草前都会有深入调研这一程序设置并在此基础上组织力量集中草拟初稿，然后广泛征求意见，反复修改和反复征求意见，提交相关部门审议、发布。这既体现了党内法规制定的科学性要求，也体现了民主性要求。如党的十九大对党章的修订过程就较为典型。首先是调研阶段，即中共中央在2017年1月就党的十九大议题征求意见过程中各地区各部门普遍建议对党章作适当修改，[27]这为修改党章的可行性提供了依据。第二阶段是征求意见，即中央于2017年6月发出通知就党章修改工作向各地区各部门征求意见，各地区各部门通过提交书面报告向中央提出了修改的意见和建议，还有“党内老同志、普通党员给党中央有关部门写信，提出修改党章的建议”。[28]第三阶段是草拟草案，即中央政治局在综合各方面意见的基础上由会议研究并作出对党章进行适当修改的决定，成立起草小组并形成党章修正案。第四阶段是进一步征求意见并进行修改，即在2017年8月5日将党章修正案下发党内一定范围征求意见，起草组根据各地区各部门意见进行认真修改。第五阶段是中央全会审议草案，即在集中全党智慧的基础上，经过党的十八届七中全会审议通过并准备提交党的十九大审议。第六阶段是全国代表大会审议并表决通过党章修正案，即在2017年10月24日上午党的十九大表决通过关于《中国共产党章程（修正案）》的决议。[29]第七阶段是发布，即在2017年10月24日的新华网和2017年10月25日的《人民日报》公开发布关于《中国共产党章程（修正案）》的决议，[30]并随后公布正式文本。如同党章一样，当前党内法规的制定基本根据相应位阶都有其基本流程。其中，广泛的征求意见和深入的调查研究，既保证了党内法规制定的质量，又使其切合实际而更具可操作性。因此，党内法规制定工作中追求形式上的合理性与内容上的适用性的有机统一是其发展的基本趋势。

    （四）逐步实现工作实践与理论研究的有机结合

    上述工作实践的成就和发展趋势有目共睹，但还有一个环节不可或缺，即关于党内法规的理论研究，当前已经初步形成了党内法规工作具体实践和理论研究的良性互动，如党内法规制定体制机制的优化过程就是一个较为典型的例子。在2014年10月23日召开的党的十八届四中全会第二次全体会议上，习近平总书记就曾强调“要完善党内法规制定体制机制”。[31]党内法规制定体制是指党内法规制定主体的构成及其运行机制和内在关系，涉及有关党内法规制定的决策、规划、起草、审批、发布、备案、清理、评估以及解释、适用、修改、废止等各环节。学界在党内法规制定体制机制方面也形成了一批重要研究成果，如章志远提出了新时代理想类型的党员参与党内法规制定模式及其基本原则。[32]苏绍龙对党内法规的制定和制定主体进行了规范性界定，[33]他在分析党内法规制定主体与解释主体之间的关系、党政机关联合发布等问题的基础上进一步讨论了党内法规制定主体在规范层面和实践层面的相关问题，并提出了进一步规范党内法规制定主体相关制度的建议。张晓燕则称之为“党内法规制定制度体系”，[34]并将其视为党内法规制度体系的首要环节。李国梁梳理了党内法规制定体制的建立和发展过程指出，仍存在备案审查制度不完善、实施评估制度不规范等不足。[35]在党内法规制定主体具体职责及其制定依据方面，张晓燕提出了规范党内法规制定主體制度的要求和解决党内法规制定主体的制定依据问题的五种基本思路，[36]张小帅则提出在制定依据方面应针对不同制定主体采取不同思路的原则。同时，“中共中央赋权七个省会城市和副省级城市党委在基层党建、作风建设等方面制定党内法规，是党内法规制定主体扩容的重要政策试点和党的建设制度改革的重要探索。”[37]事实上，这意味着地方党委的党内法规制定主体在范围上有一定扩展。[38]当然，有研究者已注意到了这种扩展可能带来的问题。[39]正是理论研究的不断深入，助推了党内法规制定工作的实践在各环节的日趋规范。目前就整体而言，理论研究还滞后于党内法规制定工作实践，在今后，党内法规制定的工作实践与理论研究必将进一步深度融合且彼此相互促进。

    重视包括党内法规制定在内的制度建设一直是党的优良传统。从党内法规制度建设的历史进程来看，当前党内法规制定工作已经形成了有效的党内法规清理机制和工作制度、较为规范的党内法规制定工作规划和计划长效机制，形成了对新制定的党内法规进行解释的机制和较为完善的党内法规制定流程。正是在制度化规范化进程中，党内法规制定工作已经逐步走向并将继续实现系统性和协同性的有机统一、价值性与技术性的有机统一、形式合理性和内容实用性的有机统一以及工作实践与理论研究的有机结合。可以预期，党内法规制度建设的理论与实践将迈上新的台阶，为全面从严治党，实现党的科学执政、民主执政和依法执政，为进一步“推进党的领导制度化、法治化”[40]提供更为坚实的制度保障。

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    （责任编辑：王秀艳）