公众参与食品安全风险社会共治的有效性分析

    陈昊 顾平安 刘璐

    摘? ? ? 要：目前，食品安全问题时有发生，推动食品安全风险社会共治已成必然。食品安全风险社会共治强调多元治理主体共同参与食品安全风险问题的治理，包括公民个人。纵观国内的相关研究与实践，大多专注于政府监管及企业自律而忽视了社会公众的协同参与。因此，本文从公众参与的视角出发，采用定性与定量分析相结合的方法，借助北京西城区食品安全类诉求电话数据，检验分析公众参与在食品安全风险社会共治中的有效性，以期对保障国家食品安全有所裨益。

    关? 键? 词：公众参与;食品安全;社会共治;参与式治理

    中图分类号：D621.5? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）06-0051-10

    收稿日期：2018-12-17

    作者简介：陈昊（1992—），男，江苏南通人，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生，研究方向为电子政务与公共管理;顾平安（1966—），男，安徽全椒人，中共中央党校（国家行政学院）教授，博士生导师，研究方向为电子政务;刘璐（1989—），女，吉林蛟河人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）硕士研究生，研究方向为食品安全协同治理。

    “王者以民为天，而民以食为天。”

    ——《汉书·郦食其传》

    近年来，随着各级各类食品安全事件的频繁发生，从中央到地方各级政府已经把食品安全工作摆在了重要位置。有学者将食品安全风险引发的安全事件列为当今中国最大的社会风险之一，[1]2017年2月国务院下发的“十三五”国家食品安全规划更是将食品安全风险治理纳入国家十三个五年规划纲要，这说明食品安全风险已经上升为影响国家安全稳定的重大社会问题。[2]食品安全风险产生的主要原因在于消费者和食品生产经营企业之间的信息不对称，加之政府的监管资源缺失、监管成本过高以及监管过程不易控制，传统的政府单一治理对此显得“力不从心”。因而，在推进政府职能转变、提高政府公共服务水平的过程中，推动食品安全风险社会共治尤其是强调公民个体参与便成为一种必然。

    一、问题提出与文献回顾

    食品安全风险社会共治是指调动包括政府监管部门、食品生产经营者、行业协会、消费者协会乃至公民个人在内的社会各方力量共同参与到食品安全风险的预判、评估和化解中来，进而形成食品安全风险全社会共管共治的格局。2015年4月24日，修订后的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）经第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过并于2015年10月1日起正式施行，其中明确规定食品安全社会共治，这意味着食品安全问题已上升到集社会问题、经济问题、民生问题、政治问题“四位一体”的战略高度。[3]针对食品安全风险社会共治这一主题，国内外学者已基本达成共识。在社会共治的具体模式方面，有学者认为，应由政府、企业、社会多元主体共同协商对话，构建政府监管、消费者维权、行业自律、社会监督相结合的多维度协作机制。[4]在社会共治主体中的政府功能方面，有学者认为，政府作为社会共治多元主体的一方，应当强调政策工具的功能，引导、规制市场与社会共同参与食品安全风险治理;[5]还有学者认为，政府要根据本地区实际情况，运用不同的政策工具组合优化社会共治结构，达成社会共治各类主体间的紧密性和灵活性。[6]在社会共治的实现途径方面，国内外学者大多强调应发挥企业与社会大众的作用。如有学者认为，上游企业提高食品生产产品质量的重视程度与下游企业监测系统的精度以及整个供应链系统发生质量事故后的惩罚力度等因素高度相关。[7]为避免事故与惩罚，有学者认为，社会组织的大力发展与公众的积极参与对“政府失灵”与“市场失灵”问题的解决起关键性作用。[8]在社会共治的政府角色方面，有学者认为，尽管食品安全风险社会共治更多强调了多元治理主体的共同参与，但政府不因借此而忽视本应承担的职责;[9]还有学者认为，食品安全风险社会共治中公众参与的制度环境亟需创新和改善，政府部门应发挥引导作用。[10]

    目前，学界对于食品安全风险社会共治的问题研究还处于起步阶段，[11]笔者对现有文献进行梳理后发现，大多研究更偏向于分析食品安全风险社会共治中政府单一治理的片面性和趋向共同治理的必要性，侧重从理论上探讨各参与主体的作用，且大多局限于现象和经验的描述，[12]缺乏定性与定量研究的紧密结合。就具体研究内容而言，国内的研究太过专注于政府监管和企业自律，忽视了公众尤其是公民个体的协同参与。随着公民意识的觉醒，公众参与在社会治理中发挥着越来越重要的作用。公众的力量将会成为食品安全风险治理的重要组成部分，公众的有序参与将会有效弥补政府治理、企业治理的短板。

    二、样本选取与研究方法

    《食品安全法》第十二条规定：“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”[13]可见，公众对食品安全监管拥有知情参与、表达监督的权利。在我国，消费者数量惊人，消费者在食品消费过程中可以迅速、本能地洞悉食品安全风险，因此其对食品质量的意见表达拥有巨大的研究价值。[14]鼓励消费者参与监督，即时将食品安全风险由隐性转化为显性，可以增加潜在违法者的犯罪成本，无限量地提高政府的执法效能。[15]

    鉴于消费者参与监督的重要性，近年来许多地方政府都开始设立政府服务热线，为公众提供政策咨詢、举报投诉、意见建议，帮助公众解决生产生活所遇到的困难和问题。政府服务热线是公众参与社会治理的一种有效渠道，其在政府部门与广大市民之间建立了一种新型的沟通互动机制。消费者借助热线投诉食品安全问题，不仅可以减少投诉成本，同时也能弥补政府自上而下的管理缺陷，是一种有效的公众主动参与社会治理的方式。

    （一）样本选取

    笔者选取北京西城区12341政府服务热线食品安全类诉求电话作为研究对象。北京西城区12341政府服务热线于2013年8月开始运营，通过统筹整合全区热线资源，按照“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、部门联动、限时办结”的工作机制，为公众提供7×24小时的行政咨询、城市管理、建议投诉等服务，是国内政府服务热线的标杆，荣获“2018年度十佳政府服务热线奖”。2016年8月20日，北京市西城区综合行政服务中心政府热线高效运行管理支撑平台正式上线，为北京西城区12341政府服务热线高效运行与科学决策奠定了信息化基础。平台自运行以来积累了大量有价值的数据，笔者从平台系统中筛选出食品安全类诉求电话共6740件，选取的来电时间为2016年12月至2018年10月（第一个食品安全类诉求电话来电时间为2016年12月26日），经剔除诉求点不明确及不在西城区管辖范围内的诉求电话，最后得到有价值的数据6380条（如表1、图1）。

    （二）研究方法：基于AHP的公众参与有效性评估模型

    层次分析法（Analytic Hierarchy Process，即AHP）是美国运筹学家托马斯·塞蒂于20世纪70年代中期正式提出的一种系统化、层次化的分析方法，由于其具有定性与定量相结合的优势，近年来被广泛用于社会科学实证研究中。在公众参与食品安全风险社会共治的有效性评估中，部分评价指标不能用定量的数字来表述。而层次分析法既能运用数学工具对一些复杂的、难以精确定量描述的问题进行量化分析，[16]又能通过逐层比对和综合评价得出最终结果，计算过程简单易操作，具有一定的实用性与客观性。

    ⒈指标体系层次结构的建立。美国管理学家约翰·克莱顿·托马斯在《公共决策中的公民参与》中提出了公众参与的有效决策模型，该模型为公众参与实践提供了实用的操作性指南，也为公众参与的深入研究提供了理论框架。而后，我国有学者在此基础上提出公众参与效果的评估模型，认为公众参与有效性的评估可从两个维度开展，即公众参与进展是否顺利，最终问题的执行效果如何。过程有效性的评估指标包括：对抗或“令人不愉快”的程度、必要时间、获得结果的能力;解决结果有效性的指标包括：是否符合质量要求、问题执行是否成功、公众对最终结果的满意程度、最终是否达到了既定目标。[17]目前，学术界有关参与有效性评估指标体系的研究较少，公众参与效果评估模型具有一定的参考价值。笔者将结合政府服务热线的实际情况，借鉴公众参与效果评估模型建立政府服务热线中的公众参与有效性评估指标体系。

    热线是政府为公众搭建的免费公共服务平台，公众可以利用热线与政府进行交流互动。因此，对于公众参与食品安全风险社会共治的有效性评估，笔者从政府与公众两个层面考量。评价公众参与食品安全风险社会共治进展是否顺利需综合考量热线服务平台与公众参与过程，平台是否畅通有效、对公众参与问题解决的配合程度等是影响公众参与进展是否顺利的关键因素;评价食品安全风险问题最终执行效果如何则需重点考量热线的服务质量，对公众参与结果的响应及反馈迟缓、对公众反映问题的解决不力等会阻碍问题执行的最终效果。此外，笔者在对北京西城区12341政府服务热线的实地调研中还发现，平台系统的响应时间、安全性以及日常更新维护也是影响公众参与有效性的因素：热线平台系统响应慢，老百姓可能会选择其他方式甚至放弃参与;安全与保密审查是维护老百姓个人隐私的重要前提;话术跟知识库的日常更新则会提升公众的信任感。而在访谈过程中，热线工作人员提到一些市民借以咨询投诉名义故意拨打骚扰电话，影响正常工作，所以公众的综合素质也应包含在有效性评价指标中。按照上述要求，综合考虑热线数据工单特点与实地调研结果，最终确定的有效性评估指标体系（如表2）。

    估 一级指标（B） 二级指标（C） 政府 服务平台B1 平台响应时间C1 平台安全与保密审查C2 平台使用畅通有效C3 平台日常更新维护C4 服务质量B2 工作人员综合素质C5 对公众意见的重视程度C6 公众参与结果的响应及反馈情况C7 对公众反映问题的解决能力C8 公众 参与度B3 参与对象的综合素质C9 参与对象的全面与代表性C10 公众介入时间C11 参与过程B4 参与解决的问题量C12 参与问题解决的配合程度C13 对问题解决的关心程度C14 参与问题解决的主动性C15 ]

    ⒉各层指标权重的确定。为了将比较判断定量化，笔者引入1-9比率标度法（如表3），通过成对因素的判断比较确定每一层次因素的重要性权值。[18]

    构建判断矩阵。参照各影响因子重要性比较标度表，对公众参与食品安全社会共治有效性评估的层次结构进行判断比较，组建判断矩阵（如表4）。

    根据上述方法演算后判断矩阵A-B得出的结论（如表6）。由于C.R.=0.021<0.1，所以认为判断矩阵A-B具有满意的一致性，评价结果可靠，权重值有效。

    ⒌得出评估总分。根据综合评价矩阵乘以评价等级集的分值并求和，得到目标层即公众参与食品安全社会共治有效性评估的总分。

    三、研究发现与结果分析

    （一）研究发现

    通过样本采集，选取准则层（B4）“参与过程”的指标进行应用举例。其中，“参与解决的问题量”（C12）指标：“好”（按期办结）6129件，“较好”（正在解决）181件，“一般”（难以解决但正在解决）56件，“较差”（未按期办结但正在解决）14件，“差”（未办结）0件;“参与问题解决的配合程度”（C13）指标：“好”（全程配合）237件，“较好”（经常配合）1105件，“一般”（偶尔配合）5026件，“较差”（不配合）9件，“差”（不配合且情绪不稳定）3件;“对问题解决的关心程度”（C14）指标：“好”（非常关心）317件，“较好”（比较关心）2710件“一般”（偶尔关心）3316件，“较差”（几乎不关心）32件，“差”（不關心）5件;“参与问题解决的主动性”（C15）指标：“好”（主动性强）613件，“较好”（主动性较强）945件，“一般”（主动性一般）3657件，“较差”（主动性较差）857件，“差”（主动性差）308件。对初步评价矩阵进行隶属度模糊评价，即用相同等级的案件数量除以总的案件数量，得到指标模糊评价矩阵R：

    最后根据综合评价等级集X：X={95 80 60 35 20}计算出有效性评估总分为：0.37×95+0.25×80+0.24×60+0.10×35+0.04×20=73.85。因此，通过北京西城区食品安全类诉求电话的数据检验得出，公众参与食品安全社会共治的有效性对应于评估等级“较好”的隶属度最高，“一般”次之，总分介于“较好”与“一般”之间。

    （二）公众参与食品安全风险社会共治的有效性分析

    上述有效性评估的结果为“较好”，说明在目前的食品安全风险社会共治中，公众具备较强的参与意识，对食品安全风险治理能够起到有效的监督作用。透析公众参与食品安全社会共治的整个过程，可以发现公众的介入在一定程度上弥补了政府与市场“双重失灵”的不足，有利于进一步构建多元治理主体间的信任机制，加强政府部门间的协作与联动，推动政府决策的科学化与民主化，最终实现食品安全风险治理整体水平的提高。

    ⒈有利于构建食品安全风险多元治理主体间的信任机制。“中国民众长期被封建主义思想禁锢，主权意识弱，心理上积淀成了‘权威崇拜‘清官思想和‘与世无争等复杂的政治意识。”[24]一方面，“‘与世无争的政治哲学扎根公众心灵深处遏制了公众主体意识的生成，扼杀了公民本该具有的政治责任感和历史使命感”。[25]公众习惯于尽量远离政治，表现为“普遍的非参与倾向”;另一方面，有人认为公众应作为被管理的对象只能绝对接受和服从政府作出的决策而不能参与，甚至还有人怀疑公众参与决策的效果，认为公众的介入未必能给政府决策提供帮助，反而会影响决策的效率和质量，形成“多数愚政”。随着我国市场经济的发展、民主进程的推进，自上而下的“精英决策”式官僚体制弊端逐渐显露，因政府决策不透明、缺乏科学性而导致的决策失误使得财政和资源严重浪费等问题时有发生，中央和地方政府开始探索新的治理方式——将公众参与引入重大决策。从样本中可以看出，公众通过政府热线投诉食品安全问题，是一种主动参与的行为。更为重要的是，从样本中发现“参与解决的问题量（C12）”为“好”的模糊评价高达0.96，说明公众参与食品安全风险社会共治并非空穴来风，也并非仅仅是公众的自说自话，其不仅能为政府在食品安全风险治理中提供宝贵的思路，并且公众的积极参与也能增强政府部门为民服务的信心，而政府部门在规定时间解决公众反映的食品安全问题并给予满意答复，更能增加公众对政府的信任，进而使其与政府间的关系由传统管理中的消极冷漠逐步转向现代治理中的合作协商。

    ⒉有利于加强食品安全风险治理中政府部门之间的协作与联动。科学管理之父泰勒认为，科学管理的根本目的在于谋求效率最大化，而其最核心的要素就是“协调，而不是分歧;合作，而不是个人主义”。[26]从样本中可以看出，政府“服务质量（B2）”指标为“好”与“较好”的模糊评价之和达0.65，说明公众参与在一定程度上可以提高政府的服务质量。而在实地调研中发现，北京西城政府服务质量提高的一个重要原因在于各部门间的协作与联动。政府热线接到市民的食品安全问题投诉后，会第一时间将诉求案件派发至相关的承办单位或街道办事处，由政府热线统筹协调，并在规定时间内解决群众反映的食品安全问题。由于问题的办理存在时间限制，且与各承办单位、街道办事处的绩效挂钩，所以公众的参与不断倒逼政府部门整合联动，去碎片化管理，使承办单位与街道办事处之间跨越了政府层级、部门功能分工的鸿沟，以问题为核心，不断向公眾提供整合性的服务。可见，公众参与有利于加强食品安全风险治理中政府部门间的协作与联动，使政府服务效能不断提高、治理资源更加优化。

    ⒊有利于推动食品安全风险治理政府决策的科学化与民主化。公众参与的输入对于政府决策有着重要的意义，能够突破政府信息孤岛，增强政府决策的有效性。科学决策观的鲜明特点在于突出决策的公众参与性。在决策方案的制定过程中吸收和听取公众与其他社会组织群体的利益意见表达，不仅能使政府的决策与管理更加顺应民意和反映实情，增进公众与政府关系的和谐，而且有利于保障决策方案的科学性，加快政策执行，扎实推进民主化进程。在长期传统的计划经济体制下，我国的公众参与行为一直局限在政治生活层面，“人民当家作主”并未得到有效保障。而随着经济体制和政治体制改革的不断深入，不同群体间的利益逐渐分化，公众的参与意识开始觉醒，公众不再仅仅满足于作为公共政策的客体而存在，积极表达自己的意愿，参与政策的制定、执行与监督已成为一种常态。在上述公众参与食品安全风险社会共治的实践中，“对公众意见的重视程度（C6）”与“公众参与结果的响应及反馈情况（C7）”指标为“好”的模糊评价都达到0.9以上，说明政府部门高度重视公众参与的作用，这是政府科学决策的基本前提。北京西城区政府近年来通过政府服务热线了解公众在食品安全方面的需求，倾听民意，从公众的角度出发设置服务机制，妥善解决公众关心的食品安全问题，充分体现出服务型政府的服务职能。而政府服务热线配合后台数据系统，收集公众在食品安全方面最关心的问题，通过数据的采集和分析，也为政府在食品安全风险治理的科学决策、落实和监督等方面提供了重要依据。

    总之，公众参与是公共政策的基石，也是公共服务的基础，公众参与的广泛性、深刻性与科学性同社会治理的有效性是成正比的。[27]追踪分析北京市西城区12341政府服务热线中食品安全风险事件的妥善解决，证明了公众参与在食品安全风险社会共治中的有效性。而在具体的研究过程中，笔者也清楚地看到当下政府服务热线这一公众参与途径尚未完全通畅，还存在信息不透明、参与程序混乱等细节性问题，这也一定程度上造成了当下公众参与食品安全风险社会共治的无序和低效。因此，政府部门还需进一步推进食品安全信息的开放与共享，及时公布问题解决的进展和情况，构建公开透明的共同治理环境;注重参与程序的民主化、科学化和法制化建设;不断拓宽公众参与食品安全风险共治的渠道，加强参与方式的对外宣传，保障公众参与的有序性和广泛性。

    需要说明的是，样本量的不足以及在指标选取上具有一定的主观性，可能会影响到评估结果，笔者将在后续研究中不断完善。

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    （责任编辑：刘亚峰）