各种力量之间的一次较量

    钱文荣

    今年是联合国历史上最不平静的一年，年初以来，在联合国内围绕着联合国改革问题已举行了多次大会辩论，其激烈程度前所未有，但迄今依然意见纷纭，莫衷一是。这种激烈的辩论预计也将继续出现在9月14日至16日召开的联合国会员国首脑会议和新一届联合国大会上。这是因为今年讨论的改革不同于以往历次改革，它不仅仅是提高联合国效率和增加安理会成员国数量的问题，也不仅涉及每个国家的切身利益，而是关系到新世纪内建立什么样国际新秩序和联合国结构力量重组的根本性问题，也就是关系到联合国的前途问题。因此，在这样重大问题上产生激烈辩论甚至斗争是很自然的，这是全球各种力量在联合国内的一场大较量。

    联合国需要改革，这是自冷战结束以来整个国际社会的共同呼声，也是联合国全体会员国的一致共识。这是因为联合国成立60年来，世界发生了翻天覆地的变化。今天的国际形势与1945年联合国成立时已迥然不同，几乎是两个世界。今天世界面临的威胁除了传统安全问题，还面临着许多新的威胁。同时，我们还面临的另一个现实是，虽然联合国挣脱了冷战的枷锁，换来的却是由于国际力量对比严重失衡导致超级大国肆无忌惮地推行单边主义，一再把联合国边缘化。尤其是伊拉克战争动摇了联合国体制和二次大战后确立的以《联合国宪章》为基础的国际秩序，集体安全体制和各国主权平等、不干涉内政等原则受到严重挑战。正如安南秘书长所说：“(联合国)这个国际体制处于危机之中”，这正是表明联合国需要改革的基本原因和迫切性。

    然而，在改革究竟要达到什么目的和如何改革的问题上却众说纷纭，南辕北辙。我们从以下几个主要问题上的分歧就可以更清楚地了解到这次改革的实质和维和争论得如此激烈。

    关于当前世界面临的主要威胁

    这一问题是确定改革方向和改革重点的前提，也是决定建立什么样的国际新秩序的前提。安南在2003年9月初的一次记者招待会上说，在联合国会员国之间对于什么是当前世界面临的主要威胁的看法是“尖锐分裂的”。他说：“有些国家把威胁主要集中在恐怖主义和大规模杀伤性武器的扩散上，然而，在全球范围内，许多人认为贫穷、被剥夺权利和内战是他们最优先考虑的问题。”为了调和各方不同意见，安南在他的《改革报告》中将当前世界面临的主要威胁归纳为6组，即经济和社会威胁(包括贫穷、传染病及环境退化)；国家间冲突；国内冲突(包括内战、种族灭绝和其他大规模暴行)；核武器、放射性武器、化学和生物武器s恐怖主义跨国有组织犯罪。但是，仍然没有解决在联合国改革重点问题上的分歧。

    广大发展中国家认为他们面临的最大威胁是贫困、疾病和不发达，强调应该把发展问题置于改革的优先地位。有些发展中国家在联合国大会上批评安南秘书长在他的改革报告中仍没有对发展问题给予足够重视，认为他还是把重点放在西方国家尤其是美国最关心的防止大规模杀伤性武器、反恐和人道主义干预上，提出的解决办法又大多数是冷战结束以来美国等西方国家宣扬和实施的那些主张和办法。这些主张和办法的实质是要建立以美国为主导的国际新秩序。

    关于恐怖主义等非传统安全问题近年来确实越来越突出，应予以充分重视和加强应对措施。但是，从全球安全形势来说，特别是对于广大发展中国家来说，霸权主义、强权政治和不公正、不合理的国际政治经济秩序才是当前世界面临的各种威胁的最主要根源。当前某些国家出现政治动乱和所谓“颜色革命”是外国势力插手和干预的结果。这也应该是对国际和平与安全的一种威胁。但是，这种威胁在安南秘书长的改革报告中压根儿没有提及，置若罔闻，相反地，他在各种威胁“相互关联”的借口下，似是而非地说什么“富国可以受到穷国所遭到的威胁，强国可以受到弱国的威胁”，简直就是主次不分、本末倒置。

    涉及国际秩序的几个问题

    直接涉及国际秩序的争论问题包括把所谓“保护的责任”作为“新的规范”、使用武力、防止大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义定义和建立小规模的人权理事会以代替现在的人权委员会等。

    主张把所谓“保护的责任”作为“新的规范”是在安南的改革报告中提出的。《报告》说“如果一国当局不能或不愿保护本国公民，那么这一责任就落在国际社会肩上。”这个主张显然是与《联合国宪章》所确立的不干涉原则相抵触，因而立即遭到大多数发展中国家的质疑和反对。

    更值得注意的是，为了冲破《联合国宪章》的束缚，“干预和国家主权国际委员会”的报告提出了“不干预原则要服从国际保护责任”，并强调能够负起保护责任的只有那些“负责任的”、有实力的国家，这当然是指美国为首的西方大国。按照这种观点，若安南改革报告提出的把集体保护的责任作为新的国际规范获得通过，美国为首的西方大国将如同拿到了尚方宝剑一般，可以合法地为实现他们自己的战略目标而进行所谓的国际干预，同时也使他们可以利用这条“新的规范”更容易迫使联合国批准他们的干预。受害的是众多弱小国家。西方列强尤其是美国是决不会允许别国对他们干预的。

    在国际干预问题上人们最担心的就是使用武力问题。安南《报告》根据名人小组的建议提出了使用武力五条正当性的基本标准，即“威胁的严重性”、“正当的目的”、“万不得已的办法”、“相称的手段”和“权衡后果”，同时规定了必须由安理会授权。这五条标准同样来源于上述“干预和国家主权国际委员会”的报告，只是略作修改而已。该委员会在提出六条标准(即合理授权、正当的理由、正确的意图、最后手段、相称的手段和合理的前景)的同时，强调，(1)“推翻一个国家的政权这类行为不是合法的目标”；(2)使用武力必须是真正为了人类之事业，有正当的目的，而不是任何一个国家为了一国的私利，仅凭自己的判断和理由可以擅自进行干预。然而，安南的改革报告中不但没有提及它们，反而把《联合国宪章》第51条关于自卫的原则做了新的宽泛的解释，认为无论是对紧迫威胁或非紧迫威胁均可以使用武力。这等于是为布什的“先发制人”颁发了许可证。

    美国对安南提出的五条标准表示完全赞同，但拒绝了必须由安理会授权的规定，认为这将损害美国行动自由的主权。由此可见，虽然确立这五条标准的意图是可能要对单边主义起到一定的制约作用，但实际上并不能制止超级大国的单边主义行动，相反，还可能被它利用来限制其他国家为维护国家主权、独立和安全而采取必要的行动。其原因就在于当今国际力量对比严重失衡，缺乏足以制衡超级大国的力量。因此，不少发展中国家认为，这五条标准实际上降低了使用武力的门

    槛，为发达国家干涉他国内政敞开了大门。

    大规模杀伤性武器的扩散无疑是对国际和平与安全的主要威胁之一，联合国和整个国际社会应该和必须采取有力措施予以制止。这一点是没有争议的。但是，一些发展中国家认为应该把核裁军置于更重要的地位，并指出美国的核霸权政策和在核扩散问题上的双重标准是造成大规模杀伤性武器扩散的主要原因。

    关于恐怖主义的定义问题，是多年来在联合国内分歧最大、争论最激烈的问题之一，始终没有取得一致。主要分歧是是否应该把反对外国占领的斗争与恐怖主义区别开来、要不要提及国家恐怖主义和要不要反对反恐斗争中的双重标准。

    印度尼西亚驻联合国的代表认为：“任何一个无视殖民主义和外国占领下的人民的合法斗争的恐怖主义定义都是不能成立的。”埃及代表强调：反恐应包括保护被外国占领下的人民，反对占领国对他们采用恐怖主义和镇压措施，并且认为恐怖主义定义中所说的平民不应包括那些镇压和占领他国的武装人员。恐怖主义的根源应包括外国占领、剥夺民族自决权以及政治和经济的不公正。叙利亚代表主张：“恐怖主义定义必须包括国家恐怖主义。”

    然而，美国代表坚决反对把国家恐怖主义纳入恐怖主义定义中。令人惊讶的是，安南秘书长竟然在他的《报告》和文章中也要求大家不要再就国家恐怖主义问题争论不休，说什么“应该把它放在一边”。关于成立一个规模较小的常设人权理事会，以代替现在由53个成员国组成的人权委员会的建议也是在安南秘书长的改革报告中提出的。他建议这个新的人权理事会成员“由大会出席并参加表决的会员三分之二多数直接选举。”“当选的理事会成员应承诺尊重最高的人权标准。”事实上这是代表了美国的意图，所以立即受到美国的赞赏和支持。

    现在的联合国人权委员会确实需要改革。这也是广大发展中国家的强烈愿望。问题是如何改?改什么?人权会本应对促进和保护人权作出贡献。但事实并非如此。美国等某些发达国家总是把自己装扮成“人权法官”，利用国别议题，打压广大发展中国家，把人权会变成了它们“审判”发展中国家的“公审大会”。冷战结束后，人权会通过的100多项国别决议，几乎全都是针对发展中国家的。实际上，“人权卫士”们真正关心的并不是发展中国家人权状况的改善。他们的真正目的是，打着“人权”旗号谋取政治私利，在世界推行自己的政治制度、“民主”模式和价值观，打压那些敢于坚持独立自主走自己发展道路的国家。这种状况确实不能再

    联合国总部大楼继续下去了。因此，要改革的首先是应该研究国别议题存在的必要性和改进方式，以消除发展中国家继续成为被打压的恶劣现象，而不是像安南改革报告中建议的那样进一步把人权机制变成美国等少数西方列强推行人权霸权的工具。

    关于安理会的改革

    众所周知，如今在这个问题上的斗争尤为激烈。这是因为安理会改革关系到联合国内的国际格局重组问题。在联合国的六大机构中，安理会虽然规模最小，只有15个成员，但权力最大。联合国其他五个机构做出的决议均无强制性执行的效力，惟独安理会的决议全体联合国会员都必须执行，若有不执行者，安理会有权对其采取惩罚措施。尤其是其中有5个拥有否决权的常任理事国的权力更大，当然它们对维护国际和平与安全的责任也更大。参与安理会的活动意味着对重大国际事务拥有更大的发言权，谁担任安理会常任理事国更是标志着它在国际社会上确立了被公认的大国地位。因此，安理会组成的扩大不是简单地增加理事国数量问题，而是权力再分配问题。这就安理会改革难度极大的症结所在。

    目前的分歧主要在三个方面，即要不要设定时限、安理会扩大要不要增加新的常任理事国或准常任理事国及其条件和产生办法。

    时限问题是安南一手造成的。他在今年3月提出的改革报告中要求在9月份以前先解决安理会扩大问题。于是，日本、德国、巴西和印度四国联盟认为这是最佳时机，于7月6日正式向联合国大会提出了安理会扩大框架决议案，要求增加6个常任理事国和4个非常任理事国，新常任理事国应与现任常任理事国同等权利，但否决权问题可留待15年后重新审议解决，在此之前新常任理事国不行使否决权。原先他们希望在7月份内获得大会通过，因得不到广泛支持，一再推迟，后又寄希望于非洲联盟能够与其合作，搞出一个统一的扩大方案，不料遭到非盟拒绝，因此至今未敢要求大会进行表决。

    安理会改革是否要规定是时限。中国、意大利、巴基斯坦、韩国等须许多国家以及美国都认为既然安理会改革是一个严肃的政治问题，又存在严重分歧，应该经过广泛的协商一致来解决，若强行表决，势必导致联合国内的分裂，将更不利于联合国在维护国际和平与安全方面发挥作用。由意大利、韩国、墨西哥、巴基斯坦等为首的咖啡俱乐部成员4月11日在纽约举行了一个以“团结起来，协商一致”为主体的会议，参加者多达119个国家，反对安南设定时限。遗憾的是，安南秘书长虽然看到9月首脑会议之前不可能解决安理会扩大问题，但还不死心，最近又提出希望在年底前解决。

    在《联合国宪章》中只有关于非常任理事国当选资格的规定，而没有关于新常任理事国或准常任理事国的当选资格的规定。因此，按理在讨论扩大问题时首先应该确定“入常”的条件和产生办法，但是四国联盟的方案中恰哈回避了这两个关键问题，不但回避了“人常”条件，而且绕开了历来在产生非常任理事国时遵循地区均衡和地区推荐原则，提出由联合国大会直接选举。这是因为这四国在本地区都有强烈的反对者。尤其是日本，据美国报纸最近在亚洲所作的调查，50％以上被调查者反对日本“入常”，在韩国反对者达63％。像日本这样—个在本地区得不到大多数人支持的国家怎么有资格成为安理会常任理事国呢?因此，包括美国在内的一些国家强调应该首先讨论确定新常任理事国或准常任理事国当选资格和产生办法，在这两个问题没有确定之前直接提出和讨论增加常任理事国或准常任理事国的方案，并试图要求表决，是不合适的，是对联合国改革这样重大问题圾不负责任的。亚洲有的国家还对安南报告中只提“在财政、军事和外交方面对联合国贡献最大的国家”“人常”，不提政治标准的做法提出质疑。韩国总统卢武铉5月9日在莫斯科会见安南时强调：“应当以对世界和平所做贡献和是否具有道德合法性作为评判有的国家能否成为安理会常任理事国的标准。”这就是政治标准，是讨论安理会改革时应该优先考虑和确定的准则。

    上述一系列重大问题上的激烈争论充分表明，在联合国内人们对于改革究竟要达到什么目的存在深刻的分歧。美国认为，联合国及其安理会已没有能力对美国及其盟友面临的主要威胁做出决定，因此，必须通过改革“寻求新的准则，重新塑造联合国，使之成为(美国主宰下的)国际秩序的一个更有效的保护者。”

    但是，大多数会员国特别是广大发展中国家主张，改革应有助于促进联合国的民主化，摆脱霸权主义和强权政治的控制和操纵，致力于建立一个以联合国为中心的平等、公正和合理的国际新秩序。然而，在今天国际力量对比严重失衡的情况下，要做到这一点是非常困难的。正如联合国改革高级别名人小组成员，澳大利亚前外长埃文思所指出的，今天只要有一两个强国不愿意接受任何国际组织和制度的约束，联合国就难以进行合理的改革。

    由此可见，联合国改革的道路将是漫长的、艰难的和曲折的。即将举行的首脑会议可能会通过一个改革方案，那只是各种力量经过激烈争论后妥协的结果，前面列举的一些根本性问题上的分歧不会消失，安理会改革问题很可能还要拖下去，安南秘书长希望在今年底前解决的可能性不大。

    (本文责任编辑：卜卫东)