法治视野下执政党政治权威的建立

    蒋伟平

    ［摘要］中国如何转向以法治为保障，以自由、公平、有序、非对抗性竞争为内涵的现代民主国家，既是对执政党的考验，也是对全体中国人的考验。而这一转型的成败，关键在于执政党能否忠诚并信仰宪法，自觉推进法治政治，自愿地服从法律的约束，通过限制自己的权力来重铸执政的合法性基础，重建自己的政治权威。法治政治，归根到底是要求权力服从法律，共产党依法执政。

    ［关键词］法治视野；政治权威；依法执政

    ［中图分类号］Ｄ25［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2009）01－0049－03

    法治最基本最核心的要求就是法的至上性，即作为人民意志的宪法和法律具有最高的权威。但是，在发展中国家走向现代化的过程中，一个强有力的政党的政治权威又是必不可少的。如何通过制度设计或创新使执政党既发挥统揽全局协调各方的政治核心作用，又不至于蜕变为凌驾于宪法和法律之上的特权集团，这是包括执政党在内的各方仁人志士共同探讨，但并未很好解决的问题。本文试图在这方面作一尝试性的探讨，以就教于各方。

    一、中国法治现代化建设的道路需要执政党的政治权威

    政治权威是一种使人们信从的政治力量，它集中体现在个人或某些集团身上。从人类社会发展的角度看，政治权威的出现标志着人类从蒙昧到文明，从自在到自为的发展过程。近代以来，政党取代其他传统政治力量领导政治生活，成为政治文明发展与进步的重要标志之一。据统计，在当今世界200多个国家和地区中，除20多个国家和地区是严格的君主制或政教合一体制而无政党外，绝大多数国家都存在着政党，实行政党政治。［1］对于努力实现法制现代化的发展中国家，特别需要有一个强有力的政党。江泽民在建党80周年讲话中指出：“在我们这样一个多民族的发展中大国，把十二亿多人的力量凝聚起来，向着社会主义现代化的目标前进，必须有中国共产党的坚强领导。否则，就会成为一盘散沙，四分五裂，不仅现代化实现不了，而且必然陷入混乱的深渊。这是总结近代以来中国发展的历程得出的结论，也是分析许多国家发展的经验教训得出的结论”。当代中国的法治变革发生于20世纪最后20年，这时的中国社会缺乏商品经济对民主法治意识的启蒙，更面对着政治、经济和法制飞速发展的世界。发达国家的政治影响和经济压力，国内人民要求富裕和民主的渴望，决定了我国的法治建设同时担负着民主化以及发展、稳定等多重任务。其任务的艰巨性和操作上的精巧，客观上需要有一个充分行使公共职能的强大政府来推动法制的转型，需要政府自觉地担负起正确引导法治发展的时代责任。因此，中国被迫同时也是必然地走上了一条自上而下的政府推进型的法治道路。实际上，自党的十一届三中全会以来，中国共产党正是凭借自己的执政地位和政治权威，有力地推动了中国的法治化进程。她领导全国人民在法治理论上进行拨乱反正，确立了“在法律面前人人平等”等现代法治观念；提出了加强民主法制，实现依法治国的法治现代化任务；面对几乎空白的现代法制建设，领导制定了法制现代化纲领和宏大的立法规划，并在短短20年间，完成了西方国家上百年走过的立法路程，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系。总之，在当代国内外背景下，没有中国共产党的政治权威和政治领导，希望像西方国家那样通过市民社会的成熟，自下而上地实现现代法治，是一种不切实际的幻想。

    二、执政党的政治权威必须建立在合法性与合理性的基础之上

    我国法治建设的政府主导性，客观上要求维护执政党的政治权威。但是一个执政党能不能彻底完成推进法治，并最终建成“社会主义法治国家”的历史任务，取决于它在多大程度上获得人们的认同，在多大程度上获得真正的尊严和威信，以维持并加强自己“统揽全局，协调各方”的政治权威地位和力量，即解决法治化进程中执政党政治权威的合法性与合理性问题。

    合法性问题主要是指事物的存在能否站得住脚，能否与其依托社会基础和客观环境相适应，进而被社会基础和客观环境所承认和接受等方面的问题。合理性问题主要是指事物存在本身的性质、机制、结构、功能是否符合客观规律等方面的问题。合理性基本上属于认识层面，而合法性则基本上属于实践层面。合理性是人们需要不断认识的对象，而合法性则是人们不断实践的结果。合理性主要是向人们提出“事物为什么能够存在”的问题，而合法性则主要是告诉人们“事物存在就是合理的”的事实。虽然合理性与合法性的职能不同，但二者却联系紧密，谁也不能长时期离开谁。合理性离开合法性，就不会走上前台发挥主导作用；合法性长时期离开合理性，就会失去其存在的依据和生命力。

    合理性是合法性的科学内核，合法性是合理性的现实外衣。一些现代西方政治学家认为：“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。……一般说来，如果合法性下降，即使可以用强制手段来迫使许多人服从，政府的作为也会受到妨碍。如果人们就哪一个政权具有合法性的问题发生争论，其结果常常是导致内战或革命。”［2］执政党只有获得建立在合理性基础之上的合法性，才会被社会基础和客观环境广泛承认，诚心接受，永葆生机和活力，国家才能够长治久安，兴旺发达。

    中国共产党带领中国人民推翻“三座大山”，取得革命的胜利，建立新中国。相应地中国共产党也赢得了中国人民的全心拥护和大力支持，历史地形成了党的政治权威。但党的政治权威的形成不是一劳永逸的。随着国内国际形势的变化，党的政治权威受到党内党外和国内国外的诸多方面的挑战。这就是党的执政地位和政治权威的合法性问题。而挑战党的执政地位和政治权威的根据，往往又是怀疑和指责党的执政地位和政治权威的合理性问题。这也同样是摆在全党同志面前重大的理论和现实问题。“三个代表”重要思想的提出，正是针对党的执政地位和政治权威的合理性问题，对党的根本性质作了明确而又科学的规定，既指明了党的建设的根本方向，又对全党提出了更高的要求。胡锦涛提出的科学发展观和“以人为本”、“全面发展”的思想为彻底解决党的执政地位和政治权威的合法性合理性问题，提供了强有力而又坚实的理论根据。因此，巩固执政党的政治权威，克服政治腐败，增强合法性基础，唯一可行的途径就是尊重宪法和法律，并按照法治原则对执政党的政治权威体制进行设计和创新。但这是一项长期的任务，也是一项艰巨的任务，任重而道远。

    三、执政党政治权威体系的法治建立

    改革开放30年来，中国的执政党一直在理论和实践两个方面探索如何改善党的领导，企图建立一种法理型的权威结构。如在党与人大的关系上改变了过去那种以党的名义制定和发布法律文件（取代人大行使立法权）的做法；在党与政府的关系上，改变了过去党委对政府进行对口管理的党政高度一体的模式；在党与司法机关的关系上，取消了党委审批案件的制度。但总的说来，执政党的法理型权威模式的建构尚未取得突破性进展。一个明显的例证就是讲了多年的“党政分开”，“党要管党”并未取得多少预期的效果。因为，党政分开是西方多党制下的政治运行模式，由于不同的政党轮流执政，而不是一个政党永久执政，政党与政府之间形成了明确的界限，再加之有比较完善的文官制度为基础，所以执政党执政主要表现为执政党领袖组织内阁（政府）并通过内阁来主持政务，贯彻执政党的方针政策。而在我国，由于共产党是唯一执政的党，执政党与政府之间容易建立某些固定联系，从而使执政党和政府的界限越来越模糊，及至出现党政合一的现象。这种现实表明，在我国的政治格局中，企图通过“党政分开”，然后再建立党政之间良性互动的法治框架的制度设计几近空想。既然党政没有分开，也不可能分开，而法治又是不可避免的，那么法治架构的制度设计就不能抛开执政党的制度建设而空谈国家权力结构的法治化。巩固执政党的政治权威，克服政治腐败，增强合法性基础，唯一可行的途径就是尊重宪法和法律，并按照法治原则对执政党的政治权威体制进行设计和创新。

    一是党内干部制度必须民主化。具体地说，要实现党内干部制度民主化，就必须实行非对抗性的竞选制度、严格的任期制度和官员身份的非终身制。我国长期实行党管干部制度，应该说是一种具有中国特色的好制度。但是，我们是一党执政，在长期实践中也出现了一些问题。譬如，跑官要官、卖官鬻爵现象愈禁愈烈，究其原因，主要在于选官任官的权力掌握在少数人手中，“少数人选人，在少数人中选人”必然刺激有官瘾者跑、要、买。即使近年越来越多地实行了票决制度（即由上级党委常委通过投票表决的方式决定下级党政主要领导人的任命或推荐），也没有从根本上改变由少数人决定各级官员命运的状况。这在一定程度说，是腐败的一个重要根源。要从源头上治理腐败，从根本上改善党风政风，杜绝跑官要官买官，就必须解放思想，改革“党管干部制度”。首先，要按照十七大的要求“改革和完善党内选举制度”，逐步确立非对抗性的竞选制度，对党政主要干部，要逐级废除委任制，而代之以公开竞争，民主选举，依法（程序）确认的制度。其次，要严格实行党的领导干部的任期制，既然党政未能分开，党的各级干部是最重要的政治官员，在同级中处于最重要的地位，那么党的章程和其他党规党纪在形式上和实际运作中就必须与宪法和法律保持一致，就必须按照宪法和法律的规定设计党内领导职务的任期制，确实排除党内领导职务实际或可能存在的终身制。这不仅是党内民主和人民民主的要求，也是防止“每逢继任势必招致阴谋、贿赂、暴力”［3］等政治不稳定因素的治本之策。再次，要逐步废除领导干部身份的终身制，无论是党内干部，还是由党组织推荐到国家机关任职的领导人，任期届满都不得轮换他职，以打破森严壁垒的“官”民界线，实行从社会中来到社会中去。

    二是要完善执政党内部权力监督制约机制。在我国党政不分的政治格局中，执政党政治权力具有了公共权力的性质。因此，要实行法治，对公共权力的约束和控制就必然延伸到党内来。对这一问题执政党已经有了较深刻的认识，如胡锦涛同志2007年在中央党校讲话中指出：“建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。关键要加强对领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力。”“坚持标本兼治、综合治理的方针，从思想上筑牢拒腐防变的堤防，同时通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，加大从源头上预防和解决腐败问题的力度。”这就要求以党内体制创新作为约束权力的主要方法。这种体制创新在党内约束权力方面主要是要加强党章、党规、党纪的程序制度建设，使党章所规定的原则和制度成为刚性的、可操作的具体规则。同时要明确党的各级代表大会在党内的权威地位，加强纪委对同级党委常委特别是一把手的监督和制约。当然，要从根本上解决问题，还必须逐步建立健全党内的民主选举制以取代现行的委任制。

    三是要理顺责任关系，确保执政党活动的法制化。在我国政治生活中，执政党处于领导地位，但是领导地位并不等于就是绝对权力。因为绝对权力本身就是反法治的。执政党必须在宪法和法律的范围内活动，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”（宪法第5条）执政党服从宪法和法律，是他们政治权威地位被尊重和服从的基本前提。正如罗伯斯庇尔所说：“公职人员所受到的尊重，与其说由于他所掌握的权力，远不如说是由于他自己对于法律的尊重。”［4］如果政治权威自己背弃法律，他就无法去号召被治者自愿服从法律和他自己。因此，执政党要巩固自己的政治权威地位，必须同时建构使自己服从宪法和法律的体制。首先，要从制度上保证各级领导干部既要对上边负责，更要对下边负责；干部的考核、评价、升迁、轮换等都要以普通党员、老百姓的意志为转移，用老百姓的话说，任何人做官都必须以牢靠的“地线”为基础。随着党内选举制度的完善，理顺干部的责任关系应该不是难事。其次，要从法律和制度层面保证党依法执政。党必须依法执政不是一句空话，而必须有制度的保证。这涉及两个大的方面：一方面要依据宪法、法律规定的权限和程序将执政党的意志上升为国家意志，以体现执政党的领导。另一方面要完善宪法监督制度，以落实执政党的政治责任。对于第一个方面，有必要修改宪法和制定政党法，形成执政党在宪法和法律范围内活动的制度体系。对于第二个方面，要通过建立中国特色的违宪审查制度，将政党行为纳入到违宪审查范围，使执政党承担与其权力相应的政治和法律责任。一个循法而治，依律而为并具有明确政治责任的执政党才具有充分的合法性合理性，才能有效地巩固自己的政治权威地位。

    参考文献：

    ［1］周淑真．政党和政党制度比较研究［Ｍ］．北京：人民出版社，2001．3．

    ［2］程燎原，江山著．法治与政治权威．北京：清华大学出版社，2001．196－212．

    ［3］刘祚昌，邓红风译．杰斐逊选集(下)［Ｍ］．北京：三联书店，1993．1023－1028．

    ［4］［法］罗伯斯庇尔，赵涵舆译．革命法制和审判［Ｍ］．北京：商务印书馆，1965．153．

    责任编辑王安庆