改革开放以来我国干部制度建设的成就与经验浅析

    任婷

    摘 ? 要：改革开放以来，我国干部制度建设先后经历了局部改革、深入探索、整体推进和全面深化四个阶段。干部制度从之前的“大一统”管理到分级分类管理，从重选拔到与管理监督、考核评价激励保障并重，从“单一委任”制到按制度程序选拔转变，从职务终身制到干部能上能下机制转变，这些转变为新时代加强干部制度建设积累了经验。

    关键词：改革开放;干部制度建设;成就;经验

    中图分类号：D26 ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.02.011

    文章编号：1009-6922（2019）02-60-07

    中国的事情能不能办好，关键在党，关键在人，关键在干部。改革开放以来，我们党尤为重视干部队伍建设，干部制度改革取得了明显成效，一大批有文化、有事业心、有进取心和行动力强的干部成为了中国改革发展的中流砥柱。回顾1978年以来我们国家干部制度建设的历程，有利于总结经验，不断深入推进干部制度建设，为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利提供坚强有力的组织保证和人才支持。

    一、改革开放以来我国干部人事制度建设的进程

    改革开放以来，我国干部制度建设历经了局部改革、深入探索、整体推进与全面深化四个阶段，凝聚了一代又一代领导集体的智慧，干部制度建设取得了历史性突破。

    （一）干部制度建设局部改革阶段（1978年—1987年）

    这一阶段，我们党拨乱反正，全面贯彻干部队伍“四化”方针，干部队伍实现整体性新老合作与交替。下放干部管理权限，初步探索人事分类管理原则，为党和国家各项事业尽快转入正轨，迅速形成安定团结的政治局面提供了组织保证。

    1.逐步实现新老干部交替。一是采取了一系列积极稳妥的过渡性措施，为废除领导干部终身制奠定基础。党的十一届五中全会提出废除领导干部终身制后，中央政治局随即作出《关于丧失工作能力的老同志不当十二大代表和中央委员候选人的决定》。二是积极探索并建立领导干部退休制度。1980年2月，中共中央作出了《关于建立老干部退休制度的决定》，标志着正式废除实际存在着的领导干部职务终身制。为了进一步完善干部退休制度，1982年4月国务院又作出了《关于老干部离职休养制度的几项规定》。领导干部终身制的废除以及干部退休制度的建立，实现了党政干部的新陈代谢，促进了党政干部的良性循环，并对以后深化干部制度改革奠定了基础。三是确定了干部“四化”方针。1979年12月，邓小平同志指出：“现在我们面临的问题，是缺少一批年富力强的、有专业知识的干部。没有这样一批干部，四个现代化就搞不起来。”1981年6月党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“党决定废除干部领导职务实际上存在的终身制，改变权力过分集中的状况，要求在坚持革命化的前提下逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化……”党的十二大，“四化”方针被写入了党章。这一系列措施为迅速形成安定团结的政治局面提供了组织保证，也使一大批年轻干部走上了领导岗位。

    2.构建科学的干部管理制度。1983年10月，中央组织部作出了《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，提出“管少、管活、管好”和分级分类管理的原则，改变之前集中统一管理干部的模式，调整干部管理范围，下放干部管理权限。1987年10月党的十三大召开，确立了我国干部人事分类管理的原则，对“国家干部”进行科学分类，实行国家公务员制度，建立机关、企业、事业单位各具特色的管理制度，改变以往用管理党政干部的单一模式管理所有人员的状况。此后，还逐渐建立干部培训、考核、交流等制度，由中央党校及地方各级党校承担起对干部进行正规化培训的任务。为解决领导干部长期在一个地方工作容易带来的弊端，中央还倡导各地结合实际对领导干部进行异地交流。

    3.初步探索干部选拔方式。改革开放以前，各级领导干部都是通过党组织选拔。党的十一届三中全会以后，干部选拔方式除了选举制和委任制，还展开了新的探索。1980年10月，重庆市公用事业局首先推出了公开选拔领导干部的方式。1982年2月，中央组织部出台《关于中央管理的干部任免工作若干规定的修改和补充通知》，指出干部选拔要深入群众，走群众路线。随后，一些地方也開始采取群众推荐、民意测验、民主评议、差额选举等选拔方式。1986年1月28日，中共中央发出《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，规定了选拔党政机关领导干部时要广泛听取群众意见，遵循民主推荐;要经过党委集体讨论、组织人事部门考察等程序。

    （二）干部制度深入探索阶段（1987年—2000年5月）

    这一时期干部制度建设以国家公务员制度改革为突破口，进一步明确规定党政领导干部选拔的原则与程序，在保证干部选拔任用规范化、制度化的基础上，建立了适合我国国情的党政人才队伍建设的相关法规。

    1.以国家公务员制度改革为重点。党的十三大报告指出：“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度。”关于建立公务员制度的主要内容包括：一是“制定法律与规章，依法对行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理”。二是将国家公务员进行分类。对业务类的公务员实行常任制，由国家公务员法来管理;政务类公务员实行任期制，接受宪法和组织法的管理。国家公务员制度的实行，“有利于加强和改善党对人事工作的领导，有利于造就德才兼备的政务活动家和行政管理家，有利于提高政府的工作效率和国家行政管理的稳定性”。

    2.明确规定选拔的原则与程序。1995年，党中央颁布了我党历史上第一部党政领导干部选拔任用的法规《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，首次对我国党政领导干部选拔任用工作的步骤和程序进行了严格规范，有力地推进了新时期各级领导班子和干部队伍建设。之后，中央为了保障《暂行条例》得到正确的贯彻实施，又下发了《关于对违反〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉行为的处理规定》，这两个紧密关联文件的下发和执行，保证了干部选拔任用工作走上规范化、制度化的轨道。据统计，1993年至1997年6月，全国有29个省区市开展公开选拔领导干部工作，公开选拔县处级及以上领导干部达4774名。

    3.积极建立党政人才法规。1995年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》，标志着我国开始建立适合中国国情的党政人才队伍建设法规。2005年，《中华人民共和国公务员法》颁布，成为我国第一部干部人事管理的法律。

    （三）干部制度改革整体推进阶段（2000年6月—2012年）

    2000年6月，党中央在总结十三大以来干部人事制度改革成就与经验的基础之上，制定了《2001—2010年深化干部人事制度改革纲要》， 标志着我国的干部人事制度改革进入了整体推进阶段。

    1.选拔任用制度改革不断深化。2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会召开，提出在干部人事制度改革方面要以完善干部选拔和监督机制为重点，以科学化、民主化、制度化为目标。党的十七大提出干部选拔机制改革要以“民主、公开、竞争、择优”为目标，推进干部选拔机制科学化。另外，从2000年到2012年，中央组织部相继颁发了《党政领导干部任职试用期暂行规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政领导干部辞职暂行规定》《党政领导干部任职回避暂行规定》等一系列制度，初步形成比较完整的干部选拔任用制度的法规制度体系。选拔任用制度改革在整体推进中不断深化，公开选拔形成制度。

    2.进一步健全和完善国家公务员制度。2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》颁布实施，标志着我国完整的国家公务员法规体系初步形成，公务员管理步入法治化、科学化轨道。2009年12月，国家公务员局批复同意《深圳市行政机关公务员分类管理改革方案》，在深圳市采取“制度先行、逐步推进”的办法，经过3年时间逐步进行国家公务员分类管理改革。这是我国公务员管理制度的又一次积极探索。

    3.干部问责制度规范化、制度化、法制化。2005年4月通过的《中华人民共和国公务员法》，将“引咎辞职”写入国家法律，有利于进一步规范国家工作人员依法行政。为进一步推动干部问责制度规范化、制度化、法制化，2006年中央组织部制定了《党政领导干部辞职暂行规定》，对“引咎辞职”和“责令辞职”的九种情形和具体程序做了详细的规定。2008年5月，为完善市县政府决策机制，国务院制定了《关于加强市县政府依法执政的决定》，将行政决策责任追究制度纳入到完善市县政府决策机制之中。2009年中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对干部问责的对象、程序、方式等都做出了明确规定，是改革开放以来我国第一部专门关于干部问责的法规制度。

    （四）干部制度全面深化改革阶段（2012年至今）

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，坚持在“全面从严治党”主题背景下，解放思想、坚持创新、狠抓落实、突出重点，不断深化干部制度改革，使干部队伍建设取得了重大进展。

    1.以党政干部制度关键环节改革为重点。党的十八大以来，党中央不断健全选人用人机制，一些干部工作中存在的“老大难”问题取得了突破性进展。2014年1月14日，中共中央印发修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》，2015年7月中央办公厅印发《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，2016年8月中央办公厅印发《关于防止干部“带病提拔”、“带病上岗”的意见》。据调查，在党的十九大前，各地在市、县、乡领导班子换届中，就有9300余名干部因审核不过关被拦了下来，有效把住了选人关。同时，破除一些地方和部门在选拔任用干部方面不同程度存在的“唯票”“唯分”“唯GDP”“唯年龄取人”问题，提出了一系列改革措施，大量高素质的优秀干部走上领导岗位。大力加强对关键环节的监督约束，从严治吏，管理监督的“紧箍咒”越念越紧。2014年初， 中组部印发了《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》，严格选人用人程序。2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，加强对领导干部的监督。除此之外，为加强领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业的监督管理，《关于进一步规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定 （试行） 》也相继在多个省份出台。

    2.进一步推進公务员分类管理改革。党的十八大以来，党中央出台了多项措施来推进公务员分类管理改革。一是推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，此《意见》的颁布为下层公务员晋升提供了渠道，提高了广大基层公务员的工作积极性。二是建立专业技术类、行政执法类公务员管理制度。之前颁布的《公务员法》只对各个职位进行了划分，却没有对各个职位的范围进行明确规定，成为阻碍干部人事制度改革的重要因素。2016年4月18日， 中央全面深化改革领导小组审议通过了《专业技术类公务员管理规定（试行）》《行政执法类公务员管理规定 （试行） 》两个文件，进一步完善了公务员职位分类体系，加快了建设高素质、专业化公务员队伍的进程。

    3.干部考核制度进一步完善。党的十八大报告明确提出“完善干部考核评价机制，促进领导干部树立正确政绩观”。党的十八届三中全会进一步提出，要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，防止出现“干部出数字、数字出干部”的现象。针对以往干部考核中存在的问题，2013年12月中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，进一步明确“好干部”的标准，指出要“根据干部的德才素质、工作需要、群众公认等情况综合评价干部，注重选拔自觉坚持和领导科学发展、成绩突出、群众公认的干部。不能简单地把经济增长速度与干部的德能勤绩廉划等号，将其作为干部提拔任用的依据，作为高配干部或者提高干部职级待遇的依据，作为末位淘汰的依据”。2014年7月，随着干部工作形势任务和干部队伍状况的变化，2002年颁布的《党政领导选拔任用工作条例》已经不能完全适应新的要求，中央决定予以修订。修订后的《条例》明确将“可持续发展”理念贯穿到干部考核之中，不再单纯以经济增长定政绩，开始重视长期绩效。

    总之，党的十八大以来，干部考核机制由之前“发展是硬道理”的理念转变为新时代“可持续发展”理念。

    二、改革开放以来我国加强干部人事制度建设的成就

    改革开放以来，干部人事制度由之前的“大一统”管理模式到现在的分级管理;从重选拔到与管理监督、考核评价激励保障并重;从“单一委任”制到按制度、程序选拔转变;从职务终身制到干部能上能下机制转变，这些转变体现了我国干部人事制度逐渐规范化、制度化、科学化。

    （一）从“大一统”管理到分级分类管理，干部管理模式进一步科学化

    建国初期，为适应计划经济，我国干部管理实行的是集中统一管理模式。但是随着改革开放的推进，党政不分、党包揽一切等问题导致党政干部队伍庞杂，严重制约我国干部人事制度的改革。对此，1983年10月，中央组织部下发了《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，提出了分级分类管理下的“三管”原则，即“管少、管好、管活”。1987年10月，党的十三大确立了干部人事分类管理原则，对“国家干部”进行了合理地分解，充分使各类党员干部人尽其才、各展所长。1993年，《国家公务员暂行条例 》颁布实施，指出“国家行政机关实行职位分类制度”。2000年，《深化干部人事制度改革纲要》中又从整体上将干部分为党政干部、国有企业干部以及事业干部，并根据不同类型的干部，提出要建立各具特色的管理制度。2005年颁布的《公务员法》，将公务员按照职位分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，标志着我国干部分级分类管理格局初步形成。2016年4月18日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《专业技术类公务员管理规定（试行）》《行政执法类公务员管理规定（试行）》，这两个文件的通过，标志着我国干部分级分类管理的格局基本形成，并向深入发展。总之，改革开放以来，随着我国干部人事制度的改革，我国干部管理模式也进一步科学化。

    （二）从重选拔到与管理监督、考核评价激励保障并重，改革内容全面深化

    改革开放初期，党中央对于干部人事制度改革更多的是重视选拔环节，因此在改革之初就颁布了一系列选拔条例，来规范选拔程序，但对于干部的监督、考核评价出台文件很少。直到1995年8月， 中组部才下发《关于加强和完善县（市）党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》，对干部的考核工作进行了探索。1998年5月，中组部印发《党政领导干部考核工作暂行规定》，干部考核工作逐步规范化。2013年，中组部颁布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，重新树立了“好干部”的标准，使干部考核制度更加完善。同时，积极完善党员领导干部个人事项报告制度，加强行政监察和审计监督，加强对干部选拔工作的监督;积极探索推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩等相关制度。总之，改革开放以来，干部人事制度的改革从之前的重选拔再到后来的坚持选拔、管理监督、考核评价、激励保障并重，使干部人事制度改革的内容不断全面深化。

    （三）从“单一委任”制到按制度、程序选拔，选人用人机制不断健全

    建国后，我国干部选拔主要采取委任制，即对既定的候选人采取提名以及委任，但是委任制往往会夹杂委任者的主观意识。因此，随着改革开放的推进，党中央对干部人事选拔进行了探索，建立了党政领导干部、国有企业干部以及事业干部分类选拔机制，并采用多种选拔任用模式。2002年11月，党的十六大明确提出以完善干部选拔和监督机制为重点，推动干部人事制度科学化、民主化、制度化。在此期间，《党政领导干部选拔任用工作条例》《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等一系列干部选拔法规、文件先后出台。党的十八大以来，党中央把民主推荐结果作为选举的重要参考。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“改进竞争性选拔干部办法”;2014年1月14日，中共中央印发修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》;2015年7月中共中央办公厅印发《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》;2016年8月中共中央办公厅印发《关于防止干部“带病提拔”、“带病上岗”的意见》。由此，建立起一套系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的选人用人机制，从根本上改革了建国初期“单一委任”制的选人模式。

    （四）從职务终身制到干部能上能下机制转变，疏通进出渠道

    改革开放之初，废除领导终身制、实现新老干部交替是干部人事制度改革的重点。以邓小平同志为核心的党中央以废除领导干部终身制为突破口，建立顾问委员会制度，以此来逐步实现新老干部交替。与此同时，1982年2月中共中央作出了《关于建立老干部退休制度的决定》，同年4月国务院作出《关于老干部离职休养制度的几项规定》，至此，建国以来存在33年的领导干部终身制被废除。但是，干部能上不能下的问题仍然存在，对此，党中央积极探索了任期制、竞争上岗等多种形式。党的十八届三中全会以来，中央明确提出把推进干部能上能下、能进能出作为一项重要的改革任务。2015年7月，中共中央办公厅印发《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，进一步明确“下”的标准、规范“下”的方式、疏通“下”的渠道。总地来看，改革开放40年以来，我们初步构建了优者上、庸者下、劣者汰的选人用人机制。

    三、改革开放以来加强干部人事制度建设的经验

    改革开放以来，我国干部制度建设的基本经验，可以概括为以下四个方面。

    （一）必须坚持党管干部的原则

    党管干部原则是中国共产党在深刻总结干部人事制度改革的经验中获得的，它是实现党的领导的组织保证，更是巩固党的执政地位的必然要求。坚持党管干部原则，首先最根本的就是干部工作的指导方针、干部标准以及干部管理工作必须始终与党中央保持高度一致，坚决按照党的干部路线、方针政策办事。其次，党的干部工作必须在党纪国法框架内运行，保证其规范性、强制性、稳定性。最后，坚持党管干部原则要处理好集中统一与分级管理的关系。集中统一指的是党中央对干部工作的重大方针政策进行统一决策;同时，中央下放干部管理权限，通过各级党组织对干部进行分级管理，使干部管理逐渐科学化。

    （二）必须突出问题导向

    改革开放初期，我国干部人事制度主要面临的是干部老龄化、领导干部终身制等问题。因此，改革之初主要以废除领导干部终身制为突破口，建立退休制度，确立干部“四化”方针。党的十三大以后，又以建立公务员制度为干部人事制度改革的重点。党的十八大以来，以党政干部制度关键环节为重点，全面深化干部人事制度改革。通过创新教育培养、考察推荐、管理监督、激励保障等方式方法，使选人用人机制更加健全完善。同时，中央出台了《关于防止干部“带病提拔”的意见》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》等，抓住关键环节，集中解决了一些长期不能解决的“老大难”问题。党的十八大以来，党提出了全面从严治党、关键从严治吏。从严治吏必须抓住关键环节、关键岗位。鉴于此，中央出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》《关于进一步规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》等一系列规定、意见，加强对领导干部的管理，强化对重要环节及关键岗位的改革与监督。

    （三）必须坚持改革创新

    古人云：“不谋万世者，不足谋一时;不谋全局者，不足谋一域。”习近平总书记指出：“推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行。”干部人事制度改革必须加强党中央的顶层设计，要结合已有的实践经验，制定出可行的、全局的政策与规划，要在一定的理论指导下进行局部性的改革。改革的过程中要将顶层设计与实践探索相结合，顶层设计自上而下，实践探索由试点再推广到全国各地。改革开放以来，我国干部人事制度正是在加强顶层设计与实践探索相结合的前提下，不断进行改革创新。例如党的十三大后我国公务员制度的建立与改革，正是在党中央的顶层设计下，从局部进行实践探索再扩展到全国的。1988年10月，人事部提出了《国家公务员暂行条例》草案;1989年以后从理论探讨、法规拟定开始进入试点，并取得了初步的经验;1991年，国务院选择了哈尔滨、深圳两市进行公务员制度的试点，初步探索了地方推行公务员制度的经验，效果明显;1993年8月，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，并从10月1日开始正式实施。

    （四）必须加强对干部制度建设的理论指导

    干部制度是党的各级组织和党员在干部人事管理中必须共同遵守的办事规则和行为准则，起着规范干部行为的作用，具有扶正与纠偏、保護与惩戒、协调与制约的功能。改革开放四十年以来，党始终坚持马克思主义建党原则和立场，用中国化的马克思主义理论成果作为指导，确保制度建设服务于全面深化改革大局。也正因为党始终在理论上的正确认识，干部人事制度建设的方向才没有偏离。在干部人事选拔制度建设方面，我们坚持群众路线，建立民主推荐、民主测验等;在干部政绩考核方面，我们以群众的满意度为考核标准，不断推进干部工作更加规范化、制度化。实践证明，只有注重深化对干部制度建设的理论认识，用最新的科学理论作为指导，用制度管权、治吏，才能为党和人民选好人、用好人，确保党的事业兴旺发达，党和国家长治久安。

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