政府部门风险管理：美国海关的实践与启示

    陈振海

    ［摘要］作为一项新兴管理技术，风险管理已在金融、信用、投资等商业领域得到了广泛应用。20世纪90年代起，美国海关率先引入风险管理技术，将之贯穿于海关管理的整个过程，并结合自身实际进行了一系列制度创新，有效化解了业务量增长与管理资源有限之间的矛盾。美国海关对政府部门实施风险管理的探索性实践，为我国监管类政府部门下一步行政执法改革提供了有益的借鉴。

    ［关键词］风险管理；美国海关；行政执法

    ［中图分类号］Ｄ63［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2009）01－0021－03

    风险管理是发轫于20世纪50年代的一门应用性管理学科，以系统论、信息论、概率论、运筹学和人工神经网络法等理论为基础，强调通过对风险的识别、估测、评价和处理，实现以最小的成本获得最大安全保障，其研究和应用主要集中在金融、信用、项目、投资以及一些风险爆发将引发巨大损失的领域。［1］20世纪90年代以来，美国海关开始引入风险管理，并结合自身实际进行改造和创新，形成了具有世界领先水平的政府部门风险管理体系。

    党的十七大报告和十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》强调指出，要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明和便民高效的根本转变。这些要求如何在监管类政府部门中得到有效回应，以持续深入地推进我国行政执法改革，美国海关风险管理的实践和探索无疑是一个有益的参考和借鉴。

    一、美国海关实施风险管理的背景分析

    风险管理得以在美国海关率先引入和普遍推行并非偶然，它是国内因素和国际因素综合作用的产物。

    1．进出口贸易量的持续增长。二战结束后，随着国与国之间的经济往来和文化交流日益频繁，全球经济一体化进程明显加快，美国对外贸易也呈现逐年增长的趋势，其贸易总额占全球的比重一直保持在14％左右，稳居世界首位。进入20世纪90年代，美国的进出口总额更是以年均10％以上的速度递增。以货物贸易为例，2004年美国货物进出口总额达到22804．62亿美元，相当于1993年的2．18倍，而进口总额则比1993年增长了150％。［2］进出口贸易量的持续增长给美国海关带来的是十分惊人的业务工作量。美国海关在美各口岸仅有4万多名员工，需要负责全美325个进境港口（含15个预通关站点），177个边境巡检站。而在2006年财政年度，美国进出境旅客流量为4．23亿人次，需监管运输工具达1．32亿车次，需处理贸易申报共3110万份。［3］面对如此庞大的客货流量，美国海关传统监管方式显然无法适应，改革势在必行。

    2．边境保护和反恐职责的日益突出。20世纪80年代末90年代初，苏联解体宣告冷战时代结束，美国政府调整了贸易政策和外交战略，海关也在征收关税、执行贸易法律、规范与便利国际贸易的同时，逐渐重视起边境保护和防范恐怖袭击方面的职责。“9·１1”恐怖袭击事件爆发后，根据美国联邦政府国土及边境保护新战略，海关在名称、机构设置、管理职能等方面进行了革新，并正式改组为海关及边境保护局（简称为ＣＢＰ），隶属国土安全部，统管边境执法。原隶属海岸警卫队、移民局和农业部的边境巡逻、移民、动植物卫生检验检疫机构一起并入新组建的ＣＢＰ。防范恐怖分子和大规模杀伤性武器进境上升为改组后海关的首要任务，其他主要职责还包括：缉捕非法入境者和查禁毒品及其他违禁品、保护农业及经济利益免遭有害动植物和疾病侵害、保护美国商业免遭知识产权侵权损害，等等。职能内容的增加和监管重心的转移，对管理资源有限的美国海关构成了严峻挑战，客观上要求其不断创新管理方式，进一步提高运作效能。

    3．克林顿政府改革的示范影响。1993年克林顿入主白宫后，发动了一场历时8年的政府重塑运动，认为公私部门在管理上不存在实质性的差异，企业管理的技术与方法完全可以运用到公共机构，提出要向企业学习，并主张以企业家精神改造行政部门，创建一个“花钱更少、效率更高”的企业型政府。其主要措施包括倡导顾客至上理念；制定顾客服务标准；删除规章制度；下放权力给基层人员；推动绩效评估；运用企业管理手段和方法等。尽管在一些方面尚存在争议，但改革确实取得明显效果。美国联邦财政自1999年起连续3年出现盈余，这是40年来的第一次。在行政成本大幅降低的同时，公共服务质量也有所提高，政府在公众中的形象得到较大改善。［4］作为政府的重要组成部分，美国海关也不可避免地卷入了这场行政改革的浪潮中，从企业移植风险管理机制便是其直接的成果。

    4．有关国际组织的支持推动。20世纪90年代以来，世界海关组织（简称为ＷＣＯ）、亚太经济合作组织（简称为ＡＰＥＣ）等国际组织，相继发布了一系列关于风险管理方面的指导性文件。1997年，ＷＣＯ正式将风险管理纳入“京都公约海关监管指南”，把它列为简化和协调海关手续的一项具体措施，并于1999年在修订《京都公约》时，明确将使用风险管理技术作为现代海关管理的基本要素之一。ＡＰＥＣ海关手续分委会也在1９９9年制定《海关风险管理共同行动计划》，发布《ＡＰＥＣ，现状报告：风险管理技术》，大力倡导各国海关实施风险管理。2003年起，ＷＣＯ先后制定、发布《风险管理指南》、《全球信息和情报战略》、《标准化风险评估》和《通用高风险指标》等一揽子文件，并于2005年通过《全球贸易安全与便利标准框架》，明确提出了关于加强海关与海关合作的１1项标准和加强海关与商界合作的6项标准，其中多项标准均涉及海关风险管理。上述文件详细阐述了海关风险管理的相关概念、基本程序等，并明确提出了海关风险管理的指标体系和评估方法，对包括美国在内的各国海关实施和完善风险管理起到了较好的推动作用。

    美国海关实施风险管理始于1993年，该年度通过的《海关现代化法案》对海关原有监管模式进行了改革，使海关由原来对进口业务的逐票监管转向重点对企业整体贸易过程的监管。19９9年，美国海关发布《美国海关贸易守法风险管理流程》，将风险管理作为现代海关管理的主要工具，并确立了以贸易守法为核心实施海关风险管理的全过程。期间美国海关还开发了大量的风险管理应用系统，形成了一整套风险管理的作业程序。“9·１1”事件后，美国海关更是将风险管理全面运用于一系列的反恐行动和边境保护中，使风险管理与国际贸易供应链管理有机结合，按照《全球贸易安全与便利标准框架》的要求，通过广泛开展海关与海关、海关与商界之间的合作，在战略上推动了海关风险管理的全面实施，对世界海关的现代化管理产生了深远的影响，也极大地拓展了政府部门风险管理研究和应用领域。

    二、美国海关实施风险管理的流程与措施

    美国海关将风险管理贯穿于海关业务管理和贸易守法全过程，其运作流程大致可以分为以下四步：［5］第一步：收集数据和信息。海关运用贸易综合测量系统，通过抽样方式设定选择标准，确定企业守法率；度量主要进出口企业风险水平，并将布控捕捉到的所有执法行动及结果反馈至海关有关机构，便于分析与改进。第二步：分析和评估风险。海关运用信息化支持工具，识别、分析和评估可能的风险领域，通过货物查验和报关单证审核发现潜在的违法违规问题；根据贸易守法评估结果将企业分类，依照不同类别确定查验率的高低，并据此拟定进一步行动计划。第三步：采取处置行动。海关将管理要求告知企业，由企业对自身的贸易行为进行规范和纠正，使之符合有关法律法规；对于出现违法且通过多次自主守法程序仍未能采取合理改进措施的企业，海关采取强制性的监管措施。第四步：跟踪与报告。将管理过程中发现的问题及时反馈到执法评估组；检查企业是否实施了守法改进计划，确认所实施的矫正措施是否有效；评估当年的贸易守法目标实现情况，向国会报告贸易守法整体状况。为确保风险管理能够取得更好的效果，美国海关采取了以下措施：

    1．开发自动化工具系统。美国海关通过开发应用强大的信息化工具手段，为风险分析的有效性和严密性提供技术保障。在庞大的“自动商务管理系统”基础上，开发了一系列复杂的信息和数据分析工具，以有效利用海关众多的业务数据库和计算机资源。目前，美国海关正在使用的分析工具主要包括：海关自动化口岸信息系统、趋势分析及选择系统、企业行动工具和宏观分析目标系统。这些工具的综合运用，可以使海关工作人员科学识别和评估潜在的违法风险，确定存在风险的区域及主要活动主体。

    2．守法测量与守法评估。美国海关通过运用贸易综合测量系统，对进入美国商业领域的国际贸易的守法水平进行测量。该测量涉及美国整个财政年度全部协调税目的商品，由海关根据口岸审核和实际查验结果对具体成交货物的守法情况进行统计分析，并根据税号显示某产业进口商品的守法率。守法评估同样使用统计分析的方法，主要运用外部审计来评估一个进口公司的管理系统和商业程序，通过后续稽查使美国海关能够对进口公司的守法风险有一个更为精确的判定。守法测量和守法评估两个系统的结合，帮助美国海关从具体企业和整个行业的角度评估贸易风险，并在确认风险水平的基础上，选择对风险的正确处置方法。

    3．守法风险分类。一旦完成守法评估，守法评估小组将反馈结果。根据守法评估统计结果和量化实质守法率的确定，海关对进出口企业实施分类管理。各类别代表了不同的查验率。进口企业若能以95％以上的守法率通过评估检查，表明其内部管理系统良好，并在业务实践中做到了“合理谨慎”，将成为贸易守法目标中的低风险对象，海关较少对其实施查验，并相应简化其通关手续。而低守法率则意味着较高的风险，将接受海关更多的查验。海关对货物会保持较高的查验水平，以便对该进口企业采取及时的纠正行为，直到进口企业的守法率不低于95％。

    4．设立客户管理员。由于海关的管理资源有限，无法对所有企业进行守法评估或者通过查验对其进行守法测量。因而，美国海关实行了客户管理员制度。每位客户管理员负责联络一定数量的企业。他们可以通过客户管理行动工具获得所管辖企业三年内的进口数据，这些数据能够反映该企业的守法现状。基于这些数据，客户管理人员对企业进行问卷调查或者实地走访，再通过口岸其他部门收集相关信息。根据这些信息，客户管理员将协同其他海关专家，对企业遵守海关法规的程度、企业内控情况及守法水平作出综合判断。

    5．告知守法和强制守法。美国海关将告知守法定义为海关与管理相对人的共同责任。其中，海关有义务将其管理要求有效地传达给管理相对人，而管理相对人则必须按照海关的要求，自行纠正和规范贸易行为，使之符合海关的法律法规。告知守法具体包括：干预行动、客户管理行动、守法改进计划；专题研讨会；进口商实地走访；产业界圆桌会议和专题讨论会；发行有关宣传录像、发行有关产业和商品方面的出版物、分享进口商历年贸易数据。海关还主动对守法程度较差的管理相对人进行分析，以帮助其确定何种改进措施来纠正和规范自身的贸易行为。而对被发现采取违法行为的企业，若通过多次告知守法程序仍未能采取合理改进措施，海关将采取强制守法措施。该企业被书面告知其因不能达到海关可接受的守法水平，将被海关采取强制执法措施，包括调查、扣留或没收货物、拘留、罚款、行政处罚、增加查验比例、取消部分办理海关手续的资格，等等。

    三、对我国监管类政府部门的启示

    尽管在行政环境上有着显著差别，但美国海关对政府领域实施风险管理的探索性实践，对我国海关、工商、城管、药监、公安等许多承担着执法监管职责的行政机关而言，依然有着十分重要的借鉴意义和参考价值。

    1．注重改革创新，完善机制设计。美国海关主动借鉴企业管理方法，适时引入风险管理机制，不断调整职责内容和运作方式，并结合海关实际进行一系列机制设计和管理创新，有效回应了环境变化提出的各种诉求。当前，我国正处于积极构建和谐社会和全面建设小康社会的重要时期，各级政府部门应当学习美国海关的主动改革精神，正视自身存在的不足和问题，进行自觉、科学和全面的运行机制设计，特别要“引入新的理念、理论、方法和技术手段，学习借鉴外部经验教训，探索和创新管理与服务方式方法，努力使政府不断改进工作，在变化的环境中始终保持活力。”［6］

    2．树立风险观念，合理配置资源。美国海关实施风险管理的基本前提，就是承认风险的客观存在和不可避免，在此基础上通过广泛收集信息和科学分析评估，确定监管重点并采取相应处置措施。应当看到，风险广泛存在于公共部门中，“政府的存在就是为了管理社会风险，风险管理是公共部门的一项基本职能”，“不引入风险管理文化和机制的话，公共部门不可能实现‘最优化的发展目标，也不可能吸收商业管理的宝贵经验，改善自身的管理过程。”［7］党的十七大报告明确提出，政府部门要严格控制编制、降低行政成本。在此背景下，相关行政执法部门应适当引入风险管理机制，将监管重点集中在高风险对象上，使有限的管理资源得到合理科学的配置，提高监管的针对性和有效性。

    3．实施分类管理，倡导守法便利。美国海关在实施风险管理过程中，根据企业守法情况进行“量体裁衣”式的差别管理，对守法率高的企业给予一定的手续简化和政策优惠，而对有不良记录的企业则进行重点查验，直至采取强制措施。我国政府有关部门在执法时可加以借鉴，对于遵纪守法、能够主动配合执法的管理相对人，在法律允许范围内提供最大限度的便利，而对具有违法不良记录的相对人实施重点监管。这不仅能够有效化解严格管理与高效服务之间的矛盾，减少执法部门的工作压力，也有利于增强相对人的自觉守法意识，在社会上营造守法得益的氛围，提升整个社会的法治水平。

    4．重视政企合作，增进行政和谐。美国海关将企业视为合作伙伴，通过客户管理和告知守法等制度和措施，保持与企业的沟通交流，协助企业分析内部存在的问题并主动提供指导。从实践看，唤醒共治意识，推动多中心主体公共治理，建立政府与社会的平等合作关系，提高社会自治与自我服务能力，已成为当代公共治理发展变化的一个趋势。［8］我国各行政执法部门需要摈弃以管理者自居高高在上的姿态，注意与相关企业保持密切联系，主动提供信息咨询和法律指导等服务，在政府与企业之间建立起平等、信任、合作、和谐的新型行政关系，共同推动社会健康快速发展。

    5．科学开发信息，加强资源共享。为保障风险管理的顺利实施，美国海关十分注重计算机技术的应用，基于内部网络开发了许多风险分析与布控程序，在各通关现场予以全面应用，并能够根据布控管理和查验结果及时加以调整和改进。随着我国政府信息化建设的推进，许多政府部门都配备了相当数量的计算机设备，并开发了网上办公和数据处理等系统，但总体而言，信息处理和利用的层次较低，后续维护和深度开发的力度不够，部门间各自为政、重复开发的现象也非常普遍。［9］行政执法部门应当深入研究自身业务，在科学论证的基础上合理开发数据库，并推动政府部门间计算机系统联网，构筑统一共享的信息平台，为各自高效履行职能提供强大的技术支撑。

    参考文献：

    ［1］王晓群．风险管理［Ｍ］．上海：上海财经大学出版社，2003．17．

    ［2］温耀庆、陈泰锋．1９93－2005年美国对外贸易特征实证分析［Ｊ］．国际商务研究，2006，（1）．

    ［3］［5］孙毅彪．海关风险管理理论与应用研究［Ｍ］．上海：复旦大学出版社，2007．45，47－53．

    ［4］吴志华．20世纪90年代以来的美国联邦政府改革［Ｊ］．美国研究，2006（1）．宋世明．美国行政改革研究［Ｍ］．北京：国家行政学院出版社，1999．374－375．

    ［6］李习斌．全面的运行机制设计：大幅度改进政府管理的有效途径［Ｊ］．中国行政管理，2007，（10）．

    ［7］马丁·冯彼得．公共部门风险管理［Ｍ］．陈通等译．天津：天津大学出版社，2003．

    ［8］方卫华，周华．新政策工具与政府治理［Ｊ］．中国行政管理，2007，（10）．

    ［9］王长胜．中国电子政务发展报告［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，2004．129－134．

    责任编辑侯琦