绩效导向下国库工作改革现存问题及对策
李文英 程泽宇
【摘 要】党的十九大提出，要加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，并全面实施预算绩效管理的要求。论文对人民银行国库部门在加强预算绩效管理的大环境下进行的改革后的工作现状及问题进行剖析，通过与国外发达国家对比，为更好地完善国库部门的预算绩效管理工作提出建议。
【Abstract】The 19th CPC National Congress has put forward the requirements of speeding up the establishment of a comprehensive， standardized， transparent and scientific budget system， and fully implementing the budget performance management. This paper analyzes the current situation and problems of the national treasury department of the People's Bank of China after the reform under the environment of strengthening budget performance management. Through the comparison with developed countries， some suggestions are put forward to improve the budget performance management work of the national treasury department.
【关键词】预算;绩效;国库;改革
【Keywords】 budget; performance; national treasury; reform
【中图分类号】F812? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文献标志码】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章编号】1673-1069（2018）12-0084-02
1 预算绩效管理概述
1.1 预算管理的研究背景
2003年《党的十六届三中全会》建立了预算绩效评价体系，推进了绩效评价试点工作，探索提高财政资金使用效益的新途径;2005《中央部门预算支出绩效管理办法（施行）》，对中央部门绩效评价试点工作进行了引导和规范;2011财政部印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，提出了建立健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制;2012年9月财政部出台了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，围绕“建立机制、完善体系、健全智库、实施工程”重點工作推进了预算绩效评价工作要求;2013年财政部发布了《预算绩效评价共性指标体系框架》，对预算绩效评价共性指标体系框架给予了参考性意见;2014年《中华人民共和国预算法》着重强调了绩效管理，明确了各级预算应当遵循讲求绩效原则;2015年，财政部制定了《中央部门预算绩效目标管理办法》，加强了预算绩效目标管理科学性、规范性和有效性。
1.2 预算绩效管理的主要内容
第一，绩效目标管理。绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是建设项目库、安排部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要前提和保障。第二，绩效运行跟踪监控管理。对绩效目标运行情况进行监督跟踪管理是预算绩效管理的重要环节，可有效避免绩效运行目标与预期目标偏离情况。第三，绩效评价实施管理。预算执行结束后，需对预算资金的产出和结果进行预算评估，是预算绩效管理的核心，可以通过绩效评价实施管理，重点评价其产出和结果的经济性、效率性和效益性。第四，绩效评价结果反馈和应用管理。绩效评价结果的反馈帮助预算执行单位更好地进行管理制度和管理措施的完善改正，这也是年度编制预算的重要依据。
2 绩效导向对国库工作改革的影响
随着我国财政改革的不断深化，以预算绩效管理为突破口，特执行国库集中支付系统改革，不仅建立和完善了财政国库管理制度，同时加强了对预算绩效目标的监控和管理水平，提高了财政资金的使用效益。石嘴山市自2003年实行国库集中支付系统改革以来，将预算管理资金、专户管理资金和往来资金全部纳入财政国库集中支付管理。2013年12月石嘴山市中心支库全面执行国库支付电子化管理系统，不断推进国库集中支付改革。改革后的国库集中支付资金总额和笔数不断上升，2017年支付总额为由394264万元、支付笔数为57878笔，分别较2013年增长了6.7%、31.7%。其中，直接支付比例由75.2%减少到62.7%，授权支付比例由24.8%增加到37.3%。
截至2017年，全市151家预算单位纳入集中支付电子化管理系统，实现了全市预算单位的覆盖，财政动态监控系统也上线运行，对预算执行进行追踪监控。系统内可查询每工作日所进行拨款的历史记录，提高了预算执行信息的完整性，为预算执行带来方便的同时巩固了系统安全性，筑牢财政资金安全防线。
据2017年监测管理数据显示，预算违规使用量从2013年的5799笔减少到2017年的325笔。
3 绩效导向下国库工作改革后仍存在的问题
我国公共财政体系日渐完善，虽通过预算绩效管理较好地完成了由重“分配”向重“管理”转变，但在社会经济等多方面限制下，预算绩效管理方面尚处于初级阶段，与发达国家仍有所差距。通过对比国外的先进经验，为我国国库在绩效导向下进一步改进提出完善措施，如发达国家大都着力构建高效、负责的政府，根据该目标所衍生的预算绩效管理体系也随之规范，拥有与之配套的改革及健全的法律保障，不仅完善了部门预算管理制度、明细预算管理框架、细分各部门预算管理职责，还全程监督财政资金以方便进行绩效评价。相较于此，我国的预算绩效管理中国库集中支付系统仍存在较多问题。
3.1 国库监督职能尚未完全发挥，后续追踪无法实现
国库集中支付系统上线以来，加入系统的预算单位逐年增多，但仍未完全覆盖，依旧存在部分单位或部门尚未加入系统或单位的某些收支业务未纳入国库集中制度管理范围的问题，国库支出系统未能全部进行监控，加之财政专户的大量存在，使得国库监督职能未能完全发挥。国库集中支付系统虽初步对资金的拨付渠道进行了规范，但无法管理调节资金的使用信息和用途。且资金拨付后，国库的监督效力也随之失效，无法实时监控资金支付使用和运转情况，预算管理的事后审计监督、绩效评价之间存在监管时滞，对违规行为的发现和处置时间延后，未能全面发挥国库在预算绩效管理中所赋予的监督职能，对预算绩效实行成果不能提供确凿依据，无法为后续的预算编制和管理提供有效信息。
3.2 预算单位多且杂，信息化建设缓慢，系统管理失效
财政直接支付或授权支付，都需通过国库部门人工审核与审批。预算单位的多、杂和预算信息的繁多导致国库部门无法快速提取有关预算的重要信息，另因财政部门的预算指标管理软件不对国库部门开放，无法直接进行有关预算信息的查询与搜索，可能造成财政清算未能及时进行拨款，且临时性预算支出时有发生，无法依托文件查明是否符实、是否真实合规，只能按财政支付要求拨款，故无法履行管好政府“钱袋子”的职责，未真正贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”的原则。且因国库部门电子化改革进程缓慢无法与财政部门信息化建设水平相匹配，现行系统无法进行文件传导等功能，对预算单位拨款的及时性造成负面影响，使真正有目的、有需求的紧急资金无法拨付，造成资金挂账现象。
3.3 相关法律法规无法与国库相关改革协同配套，存在滞后性
国库集中支付改革不仅要求国库加强对国有资金的监管、预测和分析，还要求国库对有关预算名目的资金进行审核拨付。新《预算法》、《国家金库条例》等相关法律对人民银行国库部门在预算收支核算中的地位进行了明确，也对国库部门所履行的职责进行了强调，但从本质上其未对国库部门的资金监管和预算单位的管理进行明确细化，未提供準确依据，使得国库部门对不符合预算法规的预算单位拨款无法可依，且有关国库集中支付的规章制度也明显具有滞后性，不能对国库集中制度发展提供有力帮扶，影响了国库职能的发挥，无法全面实施预算绩效管理。
4 相关对策建议
4.1 加强信息全监控系统建设，健全国库监控体系
可健全国库单一账户体系，对部分可合并的预算单位进行清理，加强预算严肃性和规范性，进一步细化预算科目及明细，增强预算的科学性和透明度。同时加快推进预算单位清算拨款系统建设和国库动态监控系统改革，动态监控预算单位使用财政资金所进行的全部活动，实时反映预算单位的所有支付行为，设置相关预警指标，对不符合预算指标的资金划拨予以系统提示或自动报警，以便国库人员查询核对，对相关的问题进行监督处理，以每年的国库监督成效来为下一年预算编制做铺垫。
4.2 推进财税库银系统横向联网，实现国库系统管理
加速推进国库系统电子化建设，提高国库现代化信息管理水平，确保资金及时拨付，避免人为因素导致的文件欠缺或资金挂账。深入推进财政、银行、国库、预算单位之间的横向联网，实现财税库银信息共享，建成财政国库管理系统一体化，实现系统内可查询、可搜索预算单位及相应文件。预算编制中，可派遣国库专人参与预算编制，提高对预算的理解和认知，保证预算拨款符合预算编制。对临时性拨款应贯彻“有据可依”，真正贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”原则，提高预算编制和预算实行的精确性。
4.3 优化法制环境，提高法库配套
可积极向财政部门提出修订完善《预算法》建议，制定符合当下所实行的绩效管理办法的相关规定，进一步明确细化我区国库履行的职责与监管方向，使国库有法可依，也可对国库资金管理方式、资金运行程序、支付凭证等进行系统化规定，同时，提高预算单位、代理银行对预算资金使用的违规成本，侧面用利益激励和约束代理人的行为，以加强对预算的管理。
【摘 要】党的十九大提出，要加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，并全面实施预算绩效管理的要求。论文对人民银行国库部门在加强预算绩效管理的大环境下进行的改革后的工作现状及问题进行剖析，通过与国外发达国家对比，为更好地完善国库部门的预算绩效管理工作提出建议。
【Abstract】The 19th CPC National Congress has put forward the requirements of speeding up the establishment of a comprehensive， standardized， transparent and scientific budget system， and fully implementing the budget performance management. This paper analyzes the current situation and problems of the national treasury department of the People's Bank of China after the reform under the environment of strengthening budget performance management. Through the comparison with developed countries， some suggestions are put forward to improve the budget performance management work of the national treasury department.
【关键词】预算;绩效;国库;改革
【Keywords】 budget; performance; national treasury; reform
【中图分类号】F812? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文献标志码】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章编号】1673-1069（2018）12-0084-02
1 预算绩效管理概述
1.1 预算管理的研究背景
2003年《党的十六届三中全会》建立了预算绩效评价体系，推进了绩效评价试点工作，探索提高财政资金使用效益的新途径;2005《中央部门预算支出绩效管理办法（施行）》，对中央部门绩效评价试点工作进行了引导和规范;2011财政部印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，提出了建立健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制;2012年9月财政部出台了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，围绕“建立机制、完善体系、健全智库、实施工程”重點工作推进了预算绩效评价工作要求;2013年财政部发布了《预算绩效评价共性指标体系框架》，对预算绩效评价共性指标体系框架给予了参考性意见;2014年《中华人民共和国预算法》着重强调了绩效管理，明确了各级预算应当遵循讲求绩效原则;2015年，财政部制定了《中央部门预算绩效目标管理办法》，加强了预算绩效目标管理科学性、规范性和有效性。
1.2 预算绩效管理的主要内容
第一，绩效目标管理。绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是建设项目库、安排部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要前提和保障。第二，绩效运行跟踪监控管理。对绩效目标运行情况进行监督跟踪管理是预算绩效管理的重要环节，可有效避免绩效运行目标与预期目标偏离情况。第三，绩效评价实施管理。预算执行结束后，需对预算资金的产出和结果进行预算评估，是预算绩效管理的核心，可以通过绩效评价实施管理，重点评价其产出和结果的经济性、效率性和效益性。第四，绩效评价结果反馈和应用管理。绩效评价结果的反馈帮助预算执行单位更好地进行管理制度和管理措施的完善改正，这也是年度编制预算的重要依据。
2 绩效导向对国库工作改革的影响
随着我国财政改革的不断深化，以预算绩效管理为突破口，特执行国库集中支付系统改革，不仅建立和完善了财政国库管理制度，同时加强了对预算绩效目标的监控和管理水平，提高了财政资金的使用效益。石嘴山市自2003年实行国库集中支付系统改革以来，将预算管理资金、专户管理资金和往来资金全部纳入财政国库集中支付管理。2013年12月石嘴山市中心支库全面执行国库支付电子化管理系统，不断推进国库集中支付改革。改革后的国库集中支付资金总额和笔数不断上升，2017年支付总额为由394264万元、支付笔数为57878笔，分别较2013年增长了6.7%、31.7%。其中，直接支付比例由75.2%减少到62.7%，授权支付比例由24.8%增加到37.3%。
截至2017年，全市151家预算单位纳入集中支付电子化管理系统，实现了全市预算单位的覆盖，财政动态监控系统也上线运行，对预算执行进行追踪监控。系统内可查询每工作日所进行拨款的历史记录，提高了预算执行信息的完整性，为预算执行带来方便的同时巩固了系统安全性，筑牢财政资金安全防线。
据2017年监测管理数据显示，预算违规使用量从2013年的5799笔减少到2017年的325笔。
3 绩效导向下国库工作改革后仍存在的问题
我国公共财政体系日渐完善，虽通过预算绩效管理较好地完成了由重“分配”向重“管理”转变，但在社会经济等多方面限制下，预算绩效管理方面尚处于初级阶段，与发达国家仍有所差距。通过对比国外的先进经验，为我国国库在绩效导向下进一步改进提出完善措施，如发达国家大都着力构建高效、负责的政府，根据该目标所衍生的预算绩效管理体系也随之规范，拥有与之配套的改革及健全的法律保障，不仅完善了部门预算管理制度、明细预算管理框架、细分各部门预算管理职责，还全程监督财政资金以方便进行绩效评价。相较于此，我国的预算绩效管理中国库集中支付系统仍存在较多问题。
3.1 国库监督职能尚未完全发挥，后续追踪无法实现
国库集中支付系统上线以来，加入系统的预算单位逐年增多，但仍未完全覆盖，依旧存在部分单位或部门尚未加入系统或单位的某些收支业务未纳入国库集中制度管理范围的问题，国库支出系统未能全部进行监控，加之财政专户的大量存在，使得国库监督职能未能完全发挥。国库集中支付系统虽初步对资金的拨付渠道进行了规范，但无法管理调节资金的使用信息和用途。且资金拨付后，国库的监督效力也随之失效，无法实时监控资金支付使用和运转情况，预算管理的事后审计监督、绩效评价之间存在监管时滞，对违规行为的发现和处置时间延后，未能全面发挥国库在预算绩效管理中所赋予的监督职能，对预算绩效实行成果不能提供确凿依据，无法为后续的预算编制和管理提供有效信息。
3.2 预算单位多且杂，信息化建设缓慢，系统管理失效
财政直接支付或授权支付，都需通过国库部门人工审核与审批。预算单位的多、杂和预算信息的繁多导致国库部门无法快速提取有关预算的重要信息，另因财政部门的预算指标管理软件不对国库部门开放，无法直接进行有关预算信息的查询与搜索，可能造成财政清算未能及时进行拨款，且临时性预算支出时有发生，无法依托文件查明是否符实、是否真实合规，只能按财政支付要求拨款，故无法履行管好政府“钱袋子”的职责，未真正贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”的原则。且因国库部门电子化改革进程缓慢无法与财政部门信息化建设水平相匹配，现行系统无法进行文件传导等功能，对预算单位拨款的及时性造成负面影响，使真正有目的、有需求的紧急资金无法拨付，造成资金挂账现象。
3.3 相关法律法规无法与国库相关改革协同配套，存在滞后性
国库集中支付改革不仅要求国库加强对国有资金的监管、预测和分析，还要求国库对有关预算名目的资金进行审核拨付。新《预算法》、《国家金库条例》等相关法律对人民银行国库部门在预算收支核算中的地位进行了明确，也对国库部门所履行的职责进行了强调，但从本质上其未对国库部门的资金监管和预算单位的管理进行明确细化，未提供準确依据，使得国库部门对不符合预算法规的预算单位拨款无法可依，且有关国库集中支付的规章制度也明显具有滞后性，不能对国库集中制度发展提供有力帮扶，影响了国库职能的发挥，无法全面实施预算绩效管理。
4 相关对策建议
4.1 加强信息全监控系统建设，健全国库监控体系
可健全国库单一账户体系，对部分可合并的预算单位进行清理，加强预算严肃性和规范性，进一步细化预算科目及明细，增强预算的科学性和透明度。同时加快推进预算单位清算拨款系统建设和国库动态监控系统改革，动态监控预算单位使用财政资金所进行的全部活动，实时反映预算单位的所有支付行为，设置相关预警指标，对不符合预算指标的资金划拨予以系统提示或自动报警，以便国库人员查询核对，对相关的问题进行监督处理，以每年的国库监督成效来为下一年预算编制做铺垫。
4.2 推进财税库银系统横向联网，实现国库系统管理
加速推进国库系统电子化建设，提高国库现代化信息管理水平，确保资金及时拨付，避免人为因素导致的文件欠缺或资金挂账。深入推进财政、银行、国库、预算单位之间的横向联网，实现财税库银信息共享，建成财政国库管理系统一体化，实现系统内可查询、可搜索预算单位及相应文件。预算编制中，可派遣国库专人参与预算编制，提高对预算的理解和认知，保证预算拨款符合预算编制。对临时性拨款应贯彻“有据可依”，真正贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”原则，提高预算编制和预算实行的精确性。
4.3 优化法制环境，提高法库配套
可积极向财政部门提出修订完善《预算法》建议，制定符合当下所实行的绩效管理办法的相关规定，进一步明确细化我区国库履行的职责与监管方向，使国库有法可依，也可对国库资金管理方式、资金运行程序、支付凭证等进行系统化规定，同时，提高预算单位、代理银行对预算资金使用的违规成本，侧面用利益激励和约束代理人的行为，以加强对预算的管理。
