史密斯过程模型视野下两型产品政府采购政策执行制约因素研究
魏巍+易春
摘要：2013年湖南省在全国率先以政府采购形式鼓励激励两型产品的研发、生产和使用，文章从公共政策执行过程视角，将史密斯模型作为理论分析工具，从“理想化的政策”、“执行机构”、“目标群体”和“环境因素”等四个影响政策执行的要素入手，对两型产品政府采购政策进行剖析和评价，指出制约因素并在此基础上研究提出解决对策。
关键词：政策过程分析：政策评估：史密斯模型：两型产品：政府采购
政策执行是将政策目标转化为政策现实的基本途径，决定着政策能否有效发挥其应有作用。史密斯是最早构建影响政策执行因素及其过程模型的学者，史密斯认为政策执行过程主要受理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四个因素影响，对政策形成反馈，通过这种对政策制定者与执行者的反馈，形成对制度进一步的支持或阻碍。因此，应用该模型了解政策在执行中面临的瓶颈及问题，可以有针对性的提出解决对策。
一、两型产品政府采购现状及模型应用可行性
湖南省自2013年下半年启动政府采购两型产品的申请和评定工作。目前，两型产品政府采购政策框架主要包括《湖南省两型产品政府采购认定标准》、《湖南省两型产品政府采购认定管理办法》、《湖南省两型产品政府采购目录》、《湖南省政府采购支持两型产品办法》等四位一体的制度。以上文件是政府采购支持两型社会建设工作的基础性政策文件，这些制度的出台也标志着湖南省在全国率先以政府采购形式鼓励激励两型产品的研发、生产和使用。
具体实践方面，目前已经开展了五批次两型产品政府采购目录征集工作，截至目前，经过专家评审，网上公示，最终认定了77家企业的228个产品纳入《湖南省政府采购两型产品目录》。
（二）史密斯模型应用于两型产品政府采购政策执行分析的可行性及意义
政策执行过程涉及到大量的政策相關要素，如政策执行主体、政策面向主体、政策实施环境等，各要素对政策呈现出促进、抑制等多重作用。研究两型产品政府采购政策的执行情况也同样涉及到政府部门、相关企业、政策出台及实施背景等多方面因素，对这些要素本身和要素内部结构进行细分研究，会使得问题更加复杂。利用史密斯模型可以在满足系统整体性的前提下，将上述一系列错综复杂的问题按照模型中的理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素四个模块，转化成易于分析的简单模型，有利于对各要素进行分类分析，更加全面、具体的分析出影响政策实施的因素和瓶颈所在。
二、影响政策执行的四要素分析
（一）两型产品政府采购政策本身对政策实施的影响
虽然在全国首创的湖南省两型产品政府采购政策取得了一定的成效，但是政策本身也存在一定的不足，影响了政策的实施效果。
1.两型产品政府采购政策涉及范围较窄。目前，两型产品政府采购政策除了食品等敏感性产品外，已覆盖了政府采购目录中所有公共类“货物”，但由于标准制定相对滞后，对非公共类“货物”及“工程”、“服务”暂时没有涉及。
2.两型产品政府采购技术标准具有相对性。由于现代科学技术发展较快。环保及节能新技术、新产品层出不穷，对环保及节能的要求也日趋严格、不断提升，两型产品政府采购政策所涉及的各项产品中所应用的技术及相关标准也在不断变化与提升中，研究与应用的标准具有一定的时效性，需要不断地更新和完善。目前尚在参考和使用的《两型产品（公共类）认定规范》为2013年编制，其中部分参考标准已做更新对产品性能提出了更到的要求，但认定规范没有及时进行修改。
3.两型产品政府采购指标具有一定的主观性。虽然评价指标体系考虑了产品的整个生命周期和各行业领域共性，并力求以客观的依据进行打分计量，但由于环保、节能根据产品生命的不同环节、不同领域，其要求与标准千差万别，无法用一种标准而包罗万象，评审时根据客观依据的情况下。更多地依靠评审专家知识水平与工作态度，存在一定的主观性。
（二）两型产品政府采购政策执行机构对政策实施的影响
1.两型产品政府采购政策执行机构之间内部协调机制的影响。目前政府采购两型产品工作的内部协调机制主要为每年不定期举办的联席会议，执行机构之间为平等平行关系。通过调查发现部分企业在入选两型产品后无法充分利用两型产品政府采购的政策优势，也不清楚向哪些部门咨询，导致政策没有发挥出最大效用。
2.两型产品政府采购政策执行机构行政效率偏低。由于两型产品政府采购政策涉及到六个部门，文件的出台需要每个部门层层审批，导致两型产品政府采购从申报受理结束到正式文件的出台需要较长时间，影响了政策发挥其最大作用。
3.两型产品政府采购政策执行机构由政府主导、缺乏第三方监督。在史密斯政策执行过程模型中，理想化的政策制定和执行机构理论上应该由不同的主体来实施，而实际上，该项工作具体分工为省财政厅牵头两型产品认定工作，负责发布《湖南省两型产品政府采购目录》和落实两型产品政府采购政策；省长株潭两型试验区管委会、省质监局牵头两型产品认定规范相关工作：省科技厅牵头两型产品征集、评审组织工作：省经信委、省环保厅配合做好两型产品认定工作。由此可见，两型产品政府采购政策的制定和实施者的主体都是政府，并且由政府机构所掌控，缺乏第三方监督机构。
4.两型产品政府采购政策执行人员能力及资源配置有待进一步提高。由于湖南省开展的两型产品政府采购政策属全国首创，因此执行人员只能在实践中总结经验，不断提高服务专业度。另外，由于场地限制等原因，两型产品以往受理的资料无法保存较长年限，目前采用的方法为申报成功的产品资料存档、未成功资料当年销毁。两型产品的受理虽未设置集中受理时间，但企业申报多集中在截止日期前一个月，由于工作人员数量有限，宣传工作、企业咨询、现场受理、资料存档等无法做到明确分工，在一定程度上也影响了服务质量。
（三）两型产品政府采购政策实施的目标群体因素分析
分析目标群体也是分析目标群体与政策的互动。两型产品申报企业对政策的认同和成功人选两型产品政府采购目录后对企业带来的积极影响，是反映政策理想化程度的另一项积极指标，是政策贴近实际生产的有力说明。两型产品政府采购政策的目标群体。本文主要是指两型产品的申报企业。同时也涉及高等院校、科研院所等事业单位。以下从目标群体期待两型产品政府采购政策的完善角度进行分析：
1.两型产品政府采购政策扩大范围惠及全部产品。目前，湖南省两型产品政府采购政策包含政府采购目录中所有公共类“货物”（A15食品、饮料和烟草原料除外），尚未涉及非公共类“货物”及“工程”、“服务”。随着两型产品政府采购工作的不断推进和规范化，两型产品政府采购政策将包含全部产品品目。
2.两型产品政府采购政策评审更加公开、透明。通过组织专家、企业代表对指标体系进行多次修改。两型产品评审指标体系日趋完善，但由于考虑到实际操作等问题，目前尚对不同产品使用同一套指标体系，例如有软件企业和手工艺品企业反应其产品在生产和使用中并不涉及到能耗等指标；再者，两型产品的评审仍然采用企业现场申报一专家集中评审的方式进行，现场申报导致企业无法通过网上申报进行初步自查打分，专家的择取也只能按照领域划分分组，由于每年企业申报的产品类别及数量都有很大的差异，专家的分组也只能根据每年的实际申报情况进行划分：另外，两型产品专家库专家多为湖南省高校、科研院所、企业的学者，在同一领域，专家与参评企业存在交集的概率增大，同时在评审时无法隐去资料中企业的名称做到盲审，这在一定程度上也影响到了评审的绝对公平。
3.两型产品政府采购政策加大宣传力度。在调查中发现，虽然有部分企业不仅享受到在湖南省招投中的加分政策，甚至在外省参与竞标中也因为产品列入《湖南省两型产品政府采购目录》而享受到加分政策，但也有部分行业的两型产品政策落实不理想。例如，两型产品政策采購政策的落实行业差异明显，如医药行业反映尽管政府优先采购，但采购中没有落实加分政策。
（四）两型产品政府采购政策实施环境对政策实施的影响
当前形势下。随着改革的深入，加入GPA谈判步伐的加快，政府采购制度改革已进入新时期，深入研究政府采购的政策功能，发挥政府采购的调控作用大势所趋。
1.两型产品政府采购政策符合国际惯例。政府采购作为一种制度最早形成于18世纪末19世纪初的西方自由资本主义国家，并随着西方自由市场经济向现代市场经济的过渡而逐步完善，现已成为当今世界各国政府管理社会经济生活的一种手段，且发挥着越来越大的作用。政府通过采购低碳环保的绿色产品已成为当今世界各国的普遍做法。因此。两型政府采购符合国际惯例和国际规则，顺应世界绿色革命、低碳发展的主流。
2.两型产品政府采购政策符合改革主方向。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：经济体制改革核心是处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用：生态文明体制改革要建立系统完整的生态文明制度体系。政府两型采购把上述改革结合起来，体现了全面深化改革的原则和要求，是协同创新、集成创新的成果，符合十八届三中全会精神，符合全面深化改革的方向
3.两型产品政府采购政策符合两型社会建设大环境。政府采购增加对两型技术产品的采购，可以引导更多的社会资金在采购中注重产品的节能环保能力，促使企业注重产品生产开发、使用过程及报废回收等产品全生命周期过程的节能性和环保性，推动全社会两型技术进步。
三、促进政策完善的思考与建议
政府两型采购把技术创新与商业模式创新结合起来，目前已成为整合科技资源、健全技术创新激励机制、推广清洁低碳技术的重要公共服务平台，如何进一步发挥政策导向、促进作用，以下提出几点建议和思考。
（一）扩大采购政策范围，更新文件标准
根据轻重缓急和两型社会建设的紧迫要求，逐步拓展两型产品认定范围，将“可持续建筑物”、“合同能源管理”、“合同环境服务”等“工程”与“服务”类产品逐步纳入两型产品政府采购认定范畴。另组织专家开展《两型产品（公共类）认定规范》的修订，采用各产品最新的参考标准，确保纳入两型产品采购目录的产品优于产品标准中的要求。
（二）改变评审方式，保证评审的客观、公正、透明
采用企业网上自评+专家集中评审的方式进行，企业可以在申报前根据《两型产品评审指标体系》进行初步自评：面向全国学者征集两型产品专家，既保证所选专家为该行业和领域的领军人物和专业人才，又降低专家与参评企业存在交集的概率；完善并公布评价指标体系，推进评审过程的公开。
（三）建立监督机制和协调机制以提高行政效率
两型产品政府采购工作涉及部门较多，建立有效的内部协调机制，明确各方职责和义务：另外，成立专门机构对采购人、采购代理机构落实两型采购的预留份额、首购订购、评审加分情况实行定期检查，强化责任落实。
（四）加大人员投入，培养专业执行人员
培养专业的两型产品政府采购服务人员，充分了解政府采购法律法规和相关政策，熟知产品认定标准规范，为企业提供全方位、专业的咨询。为两型产品政府采购工作执行人员提供更多学习机会，为各市州科技局科技服务人员、各行业企业科研人员提供座谈、培训等平台。
（五）加大两型产品政府采购政策宣传力度
发挥行业主管部门、行业协会等的作用，协同推进两型认定和采购政策，加大政府两型采购政策的宣讲力度，并通过典型示范，让采购人、采购代理机构明确执行政府两型采购的重要意义，让企业知晓两型产品享受的优惠，以点带面，将政府采购两型产品逐步从湖南省推广至全国。例如：在政府官网、主流媒体网站开辟“湖南省两型产品政府采购”宣传专栏，对湖南省两型产品工作的典型经验和建设成就进行展示：与媒体合作，选取有代表性两型企业、两型产品进行实地采集、任务专访，制作宣传记录片并选择时在电视媒体上播出。将湖南省开展的两型产品政府采购政策推向全国及湖南省各个市州、乡镇，让入围企业享受到更多的两型红利。
