践行大安全综合管理理念全力助推长江经济带发展
樊哲斌
摘 要：习近平总书记长江经济带重要战略思想的提出，为长江经济带的发展指明了方向，对长江安全管理提出了新的要求。本文在分析长江安全管理面临的形势和要求的基础上，紧密结合长江航运大安全综合管理理念，提出长江及武汉辖区安全管理的思路和举措，为长江航运和长江经济带的发展提供有力的支撑。
关键词：长江经济带;大安全;综合管理
中图分类号：U698? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? 文章编号：1006—7973（2019）01-0045-03
长江，横贯东西，水系发达，航运资源得天独厚，自古以来就是中国主要的黄金水道。党的十八大以来，长江航运迅猛发展，沿江多个港口年吞吐量相继突破亿吨大关。尤其是习总书记两次视察长江之后，“长江大保护”的大遵循给长江黄金水道发展带来了新的历史机遇期。交通运输部及长江航务管理局（以下简称“长航局”）积极调整发展思路，长江航运大安全综合管理的理念也顺势而出。担负着“让航行更安全，让水域更清洁”这一神圣使命的长江海事，果断地提出了“一流强局”三步走战略。武汉海事局作为分支局，务必认清新的形势任务，践行长江航运大安全综合管理理念，全力提高长江安全管理的水平，为长江经济带高质量发展提供坚强的海事保障。
1 长江航运安全管理面临的新形势和新要求
（1）习近平长江经济带重要战略思想为长江航运大安全管理指明了新的方向。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央引领中国经济发展大势，作出了依托黄金水道推动长江经济带发展的重大战略部署，为长江经济带高质量发展提供了根本遵循[1]。2018年4月，习近平总书记再次来到长江，强调指出要坚持把修复长江生态环境摆在推动长江经济带发展工作的重要位置，共抓大保護，不搞大开发，要“生态优先、绿色发展”。应该认识到的是，作为长江经济带发展的生命线和保障线，安全始终是长江经济带高质量发展的前置条件，而长江海事作为长江干线最大的一支执法队伍和服务长江经济带发展的一支重要力量，新形势要求我们务必找准自身定位，把水上安全管理工作作为重中之重，在服务长江经济带发展中当好先行。
（2）交通运输部系列决策为大安全管理进行了新的部署。为推进长江经济带建设，交通运输部紧紧围绕习近平总书记长江经济带发展重要战略思想，出台了《关于推进长江经济带绿色航运发展的指导意见》、《长江经济带船舶污染防治专项行动方案（2018-2020年）》等相关文件，并多次组织召开推动长江经济带交通运输发展部省联席会进行部署。近年来，江海直达、多式联运等新的运输模式也不断呈现。前期，交通运输部为响应交通强国战略及“放管服”改革也做了一系列重要部署。作为敢于担当的长江海事，应积极谋划如何在服务长江航运绿色发展、安全发展中履行好自身职责与使命。
（3）长江航运大安全综合管理理念为海事监管给出了新的思路。2018年，长航局安委会提出了长江航运“大安全”综合管理理念。该理念以“五个安全”为出发点、以“五个必须”为着力点，进一步阐明长江航运安全在长江经济带发展战略中的重要保障作用，为新时代下发挥海事专业优势、提升长江安全管理水平提供了一套全新的工作思路。作为长航系统的一员，尤其是担负着长江干线综合执法职能的海事机构，应该也必须大有作为。
（4）长江海事监管中心工作的转变为海事监管提出了新的要求。为积极贯彻落实党和国家关于长江经济带发展的相关重大决策部署，长江海事在抓好安全监管的同时，旗帜鲜明地走“生态优先、绿色发展”之路，大张旗鼓地与破坏长江生态环境保护的违法行为作斗争，做美丽长江的捍卫者[2]。同时，我们也看到了，当前社会及沿江百姓越来越关注长江生态、各涉水单元也越来越重视航运安全和长江防污工作，这无疑都给作为大局、老局的武汉海事开展水上安全监管时如何确保切实履职、履职尽责提出了新的要求。
2 辖区特点及存在的问题
2.1长江海事局辖区基本情况及特点
长江海事局管辖水域涉及沿江七省一市，辐射了长江各大水系的水上运输;此长江段也历经山区自然河流、三峡库区、平原弯曲河流、感潮河段等流态变迁，通航环境复杂多变，辖区呈现生态关联度高、民生关联度高、发展关联度高、安全风险大等“三高一大”特点。
2.2武汉局辖区基本情况及特点
武汉海事局管辖上起长江中游小清江、下至长江下游泥矶过河标的224.2公里水域，涉及荆州、咸宁、武汉、鄂州4个行政区域，辖区通航环境复杂，监管有港区、桥区、干支交汇区、施工作业区、锚泊区和渡口等“五区一渡”，呈现“四大四多”的特点。“四大”表现：一是船舶进出港报告量大，年均报告量7万余艘次，船舶流量15万余艘;二是港口吞吐量大，年货物吞吐量达8000多万吨，滚装成品汽车40万辆，集装箱130万TEU;三是危险货物进出量大，辖区建有武汉石化、80万吨乙烯等大型危化品码头，危险货物年进出口总量达550万吨;四是渡口渡运量大，全辖段共设有渡口45处、渡线27条，渡船70艘，年渡运旅客近900万人次，车辆近70万台次。“四多”表现：一是船公司数量多，辖区登记有船单位231家（含个人），其中航运公司86家，其他单位145家;二是登记船舶多，在籍船舶1600余艘次，总吨位近290万吨;三是注册船员多，管理注册船员超5万名，持证船员3100余名;四是跨江桥梁多，已建9座、在建3座，共12座。
2.3辖区安全管理方面存在的主要问题
（1）航运主体基础不牢。一是辖区航运安全发展基础仍然薄弱，航运市场“低位运行”，港航企业“弱、小、散、软”的局面仍未根本扭转;二是诚信体系建设刚刚起步，依然薄弱，海事部门对航运公司特别是非体系航运公司的制约手段有限;三是部分船舶安全状况较差，存在吨位小、设备简陋、技术落后、抗风能力弱、船主投入少等隐患;四是内河船员素质整体偏低，夫妻船、家庭船普遍存在，配员不足、疲劳驾驶、超载现象仍屡见不鲜。
（2）安全责任落实不力。一是由于航运市场持续不景气及竞争加剧，部分航运公司对船舶安全生产不够重视，异地开公司（多为沿海到内地）、经营资质出租、船舶挂靠、“两张皮”问题等现象不少，部分非体系航运公司内部管理工作存在缺位;二是长江水上安全管理主体分散，呈现出海事、港航、运政、船检等多头分散型管理，各自为政，没有形成一个拳头，远达不到重拳出击的效果;三是主体责任落实不到位，像通航条件最为复杂的武汉长江大桥至今还是业主单位不明，受桥梁设计影响，防撞设施可行性研究尚未开展;港口调度体系未建立，应急保障能力弱化;同时，对渡运安全管理投入力度不足，辖区渡船，特别是乡镇渡，安全状况较差。
（3）基础配套设施不全。一是辖区锚地资源紧张，难以满足港内作业船舶的锚泊需求，船舶超水域锚泊和违章锚泊现象时有发生，在武汉80万吨乙烯项目及配套化工产业相继投产运行后，危险品锚地容量不足的问题更为突出;二是辖区缺乏专业的化学品船舶洗舱站点;三是辖区港口、码头污染物接收处置能力不足。
（4）通航条件保障不足。一是辖区跨江建筑物的逐步增多，武汉中心港区已形成桥群效应，船舶连续航行操作难度加大;二是船舶大型化趋势逐渐上升，船舶在桥区、浅区、弯窄航道航行风险逐步显露;像武汉长江大桥最大通航宽度仅为110米，而目前船长超过110米的船舶超过断面通过量30%;三是长江中游航道条件改善进程较为缓慢，像太平口、燕窝等浅险航段对长江干线通航能力的影响较大;四是三峡船闸过闸能力不足与船舶过闸需求矛盾突出，尤其在船闸检修期导致大量船舶积压，增加事故隐患。
（5）应急救援能力不强。一是当前海事的船舶污染处置、监测检查和应急能力与长江大保护的战略要求有差距，现有的溢油设备库设备配备参照沿海的标准，于长江水流的适用性有待提高;另外，长江干线水上化学品泄漏应急处理几为空白，缺乏有效手段应对载运化学品船突发应急事件;二是海巡艇應急保障能力欠缺，大雾大风等恶劣气况下操纵受限;三是部分沿江地方人民政府对水上应急搜救工作缺乏足够的重视，尤其是防污应急救援体系建设比较滞后，缺少专业的应急资源、救援设施设备和处置队伍;四是社会救援力量分布不均衡，且地方政府对其关注度和扶持力度不够。
（6）安全管控能力不强。一是监管设施体系不够完善， VTS没有全覆盖且存在内河水域使用的局限性、CCTV夜视功能受限制，等等这些导致目前海事局的“千里眼”系统难以满足日益复杂的水上安全环境需要;二是软件系统协同能力不足，如船舶登记与船舶检验系统的互联互享问题、海事局内部业务系统不兼容不共享问题，这些均影响了海事监管整体效果;三是海事监管执法装备还较为落后，缺少必要的防污染检测监测设备及操作人员。
（7）组织机制运行不畅。一是涉及长江水上执法的法律法规多而散，且政出多门，政出多地，而目前支撑长江海事履职的法规层次又不高，海事执法威慑力受到限制;二是海事部门在多部门联合开展的水上事务中难以发挥牵头作用，与系统外单位的联合执法效果不佳;三是海事与其他涉水部门的信息共享有限，协同作战能力不强;四是在内部，扁平化管理程度不够，执法大队现场监管的职能不够突出。
3辖区安全管理思路和举措
3.1推动构建综合安全管理体系
党的十九大报告中强调要“健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”。因此，要积极推动地方政府构建全方位、立体化公共安全体系，推动将长江水上安全纳入地方政府综合安全管理体系中。
要加强多部门信息共享，建设长江干线全方位覆盖、全天候运行、具备快速反应能力的水上安全监管和应急救助体系，共同构建齐抓共管的大安全格局;要积极呼吁地方政府加大投入，推动锚地、洗舱站点、船舶污染物岸上接收设施、桥梁防撞设施等建设进程，尽早改用防碰抗沉性能强的渡船;同时积极构建与地方政府及相关部门的常态化沟通机制，在长江大安全管理中形成合力，共同推动水运行业安全生产改革发展进程。
从长远着想，建议积极呼吁国家层面出台支撑长江大安全综合管理的相关法律，不断优化整合长江流域履行国家事务管理职能的机构和部门。
3.2推动形成长江生态保护新格局
要主动作为，坚决打好美丽长江五大攻坚战，以实际行动和效果推动长江经济带绿色发展;发挥自身监管优势，推动沿江一线相关机构建立长江危险品运输动态监管信息共享平台，积极推行船舶污染防治诚信管理;运行维护好国家溢油应急设备库，建设并发挥出武汉港区防污检测室功效;利用和改进现有设备，逐步建立立体化监视网络，强化水上危险品运输监管、船舶溢油风险防范和船舶污水排放监测监控，加强对饮用水源保护区船舶污染防治;积极推进洗舱站点、港口污染物接收体系建设，推动部门间建立港口和船舶污染物排放联防联控机制;建立阳逻、青山港区危化品码头群的应急联防体，实现污染应急资源及信息共享;助力构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，推动港口污染风险防控和隐患治理机制建设;持续配合地方政府做好“两非”专项整治，强化长江岸线合理利用和资源保护。
3.3助推行业提档升级
要支持航运企业进行优化升级，督促企业加大安全生产投入，扩大优质供给，合理调节过剩运力，淘汰低效率高污染船舶，推进船型标准化进程，切实提高航运企业安全生产基础和竞争力。
要强化航运公司日常监督管理，督促企业有效落实安全生产主体责任;强化船员教育、培训及履职检查，切实提升船员自身素质及适任水平。
要切实发挥长航系统综合治理能力，加大长江安全隐患治理力度，尽快消除影响长江航运发展的“瓶颈”水域。
3.4构建新型监管模式
要建立基于无人机的立体监管体系，利用数据交换平台，实现巡航、应急、通航管理等管理功能和水上交通信息服务、航运统计信息服务、水上应急信息服务等服务功能[3]，达到巡逻艇、指挥中心和无人机有效融合，构建“水-陆-空”全方位覆盖、全天候运行、反应快速的立体监管体系。
建立海事云共享平台，作为海事业务管理和信息服务的统一出入口，实现海事业务数据的共享、海事业务的协同管理。同时利用海事云平台，结合辖区水情变化及通航环境特点，全面梳理各类安全隐患与潜在风险源，加强海事监管规律的研究和探索。
要充分利用互联网+，依托“长航云”，将要建立的“一张网”、“一个数据中心”、“三个平台”和“四个体系”[4]，在充分梳理海事监管业务协同需求的基础上，根据简政放权、强化事中事后监管要求，积极开展信息化条件下的海事业务流程再造。对于全局性、基础性业务系统，以及需要跨区域、多级管理部门协同的业务系统，采用统一建设模式;对于个性化需求较强的业务系统，以及地域性管理需求较强的业务系统，可采用分散建设模式。
同时要推进执法模式扁平化改革，充实基层一线，实现执法力量下沉、执法关口前移，切实加强事中事后监管，着力打造髙效、综合、专业的现场执法力量。
3.5完善水上交通安全管理长效机制
要从船员管理、公司管理、船舶管理、通航環境管理和通航秩序管理等五个方面入手，构建并完善水上交通安全管理长效机制，应包括四个层面的内容：
一是在管理思想上，运用系统管理的原理，把整个水域的水上交通视为一个系统，全面分析影响水上交通安全的各要素及其相互关系，统筹考虑各方面的因素，将各项管理行为纳入程序，逐步形成完整优化的安全管理体系，实现水上交通的和谐与稳定;二在管理哲学上，坚持以人为本，以高质量发展为主题，高度重视人民生命财产安全，保护生态环境，全面落实水上交通科学发展、安全发展理念;三是在管理科学上，采用现代科学管理的理论，进行安全管理的理论创新、机制创新和体制创新，建立科学合理的制度体系，以预防和减少各类事故为目标，立足源头防控，对重点水域和重点时段实施风险管理;四是在管理技术上，倡导海事监管的科技创新，运用相应的科学技术和设备，如无人机、船舶交通管理系统、船载自动识别系统、数字电视监控系统、船舶远程识别与跟踪系统、卫星监控等设备和技术，提高管理能力和管理效率，使水上交通安全长效管理变为现实[5]。
4 结束语
武汉海事作为长江安全管理的一支重要力量，服务长江经济带和长江航运高质量发展责无旁贷。我们要坚决贯彻习近平总书记长江经济带发展重要战略思想，抢抓机遇，乘势而上，主动作为，勇于担当，自觉强化“共抓大保护、不搞大开发”和“生态优先、绿色发展”的规矩意识和工作导向，正确把握“五大关系”，不断提升长江安全管理水平，切实担负起服务长江经济带高质量发展的光荣使命和历史责任。
参考文献：
[1]长江经济带战略学习资料汇编[M].北京：人民交通出版社股份有限公司，2018.8.
[2]阮瑞文.平安长江 美丽长江 海事担当[N].中国水运报，2018.05.
[3]刘力等.基于无人机的海事立体监管系统体系框架研究[J].中国水运，2014.06.
[4]全力打造“云上长航”服务长江经济带发展.交通运输部长江航务管理局网站，2016.12.02.
[5]邓云.山东水上交通安全管理长效机制现状与对策研究[D].大连海事大学硕士学位论文.2014.
