管控船舶安全与污染风险保障长江重庆段水上交通安全与防止船舶污染

    邱健华

    

    摘 要：本文以船舶安全与污染风险防控为核心，通过梳理近年来长江重庆段水上交通安全与污染主要风险，介绍重庆海事近年采取的监管措施及取得的成效。

    关键词：风险;安全;防污染;监管

    中图分类号：U698? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ? ? 文章编号：1006—7973（2019）01-0038-03

    党的十九大报告明确提出“要树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故”“要坚持新发展理念、坚持人与自然和谐共生，像对待生命一样对待生态环境”。安全发展，事关当代;绿色发展，事关未来。重庆作为“一带一路”和“长江经济带”战略的重要连接点，是长江上游重要的航运中心和生态屏障。重庆海事作为川江守护者，必须对辖区安全与船舶污染风险保持足够警惕，必须要把长江重庆段水上交通安全与船舶污染监管工作进一步落到实处，才能更好地助力重庆成为“山清水秀美丽之地”。

    1 长江重庆段水上交通安全与船舶污染主要风险

    “以史为鉴，可以知兴替;以人为镜，可以明得失”。每一起事故的经验教训，都值得后人不断总结。正如1912年“泰坦尼克号”邮轮沉没催生《国际海上人命安全公约》一样，长江川江段历史上多次发生的重特大事故教训，客观上促进了川江航运安全管理水平的提升。统计资料显示，长江重庆段水上交通因事故导致的人员死亡数量从“九五”期的年均123人下降至“十二五”期的年均5.8人。“居安思危，思则有备，有备无患”。著名的“海因里希法则”告诉我们，在安全形势持续向好的表面下，同样隐藏着随时引发事故的各种风险。安全学的基本原理揭示，危险是绝对的、安全是相对的[1]。因此，只有找出导致危险发生的风险，才能做到事故预防预控。而发现、分析、评估风险，即要知道哪里有风险、有什么风险，严重程度如何。通过梳理研判，长江重庆段安全与船舶污染风险主要有以下三个方面：

    1.1 涉客涉危运输攸关人命安全与生态安全

    一是危险货物运输风险高。危险货物水路运输量逐年增加，截至2017年已达到1116.7万吨，年均危险货物运输量增加超过10%。货物品种包括苯、二甲苯、油类及其他液体化学品，这些危险货物多具有易燃、易爆、有毒性等特点，且目前尚不具备除油品泄漏外的其他危险货物泄漏事故应急处置能力，载运船舶一旦发生事故造成货物泄漏，不仅对船舶及船员构成危害，严重影响沿江群众、企业用水安全及水生态安全，更对水体环境安全产生严重威胁，其后果令人不寒而栗。

    二是人员运输风险高。据统计，2017年长江重庆段客运总量约433.8万人次（其中渡运总量约329万人次）。随着重庆旅游经济的不断发展，以“三峡游”“两江游”为代表的旅游客运日趋增多;库区受地形限制、桥梁及道路较少等影响，渡运仍是群众出行的主要方式之一。在通航环境复杂、船舶流量较高的背景下，客运船舶发生触礁、搁浅、碰撞等事故的概率不可小觑，群死群伤风险仍然较高。

    1.2 通航环境复杂多变

    一是“三区”特征明显。长江重庆段地处西南山区，受自然条件和三峡大坝等水利枢纽调节影响，形成了库区、回水变动段、自然航段“三区叠加”的独特通航水域。除常年库区外，其他水域航道宽度、水深、弯曲半径随水位涨落呈现较大变化，“弯、窄、浅、险”特点突出，水势流态异常复杂，碍航礁石、浅滩多，船舶航行安全风险极大，极易发生事故。枯水期，约165公里的自然航段航道尺度仅能基本保证水深2.9米、宽度50米、曲率半径560米，很难满足船舶大型化客观需求（目前主流货船长度约130米），辖区存在长寿王家滩、永川斗笠子、忠县黄花城等多处因水位涨落出现的航行困难或航漕变化水域。

    二是特枯、特洪水情多。受天然降水不均、水库调度频繁等多重因素影响，长江重庆段水位多变，特别是枯水期、汛期时常遭遇特枯或特大水情，对水上交通安全构成严重威胁。如2012年汛期，长江寸滩水位最高超保证水位3.29米，是自1981年以来的最大洪水;2013年嘉陵江特大洪峰，水位在10小时内快速上涨11.78米，强大的水流冲击力将朝天门“轮渡63趸”横缆冲断，致使其漂流、翻覆;2018年春季，永川至三峡库区各段水位较常年同期日均偏低0.65米至1.87米不等，部分水位点甚至出现长时间低于零水位的情况，如巴南水银口水位自今年2月23日至3月22日，28天中有27天的水位低于0.5米，而该水位在前五年的整个枯水期均未低于0.5米，水位的异常偏低也导致长江巴南段在2月底连续发生多起触礁、搁浅等事故险情。

    三是人为活动多。长江重庆段跨江桥梁建设、航道整治等碍航涉水活动多，现有在建大桥9座、采砂作业区19处、涪陵至重庆及朝九段航道整治10处共33公里，客观上进一步恶化了通航环境。

    1.3 低标准船舶冒险蛮干、危害突出

    所谓低标准船，指的是违法行为多、船况不佳、安全管理严重不到位的运输船舶和抗风险能力较弱的非运输船舶，其问题或危害主要有三点：

    一是从业人员安全意识薄弱未得到根本好转，通过违法等冒险经营而赚取利润的情况突出，梳理有关数据发现，绝大部分事故除了当事船员操作不当外，船舶超载、配员不足、违反航行规定和安全操作规程等行为普遍存在，也是发生事故的重要原因。

    二是船舶基础安全状况低下未得到根本好转，如长江重庆段在航的331艘砂石运输船中，总吨低于1000的船舶有167艘，其船龄普遍较长、船况较差，加上从业人员安全素质低，极易引发沉船亡人事故，严重威胁着辖区安全形势的稳定。2010-2016年，運输船舶事故死亡44人，其中30人为砂石船舶事故，占比68.2%;特别是2010年、2011年、2014年、2016年，运输船舶事故死亡的30人中有28人为砂石船舶事故，占比高达93.3%。

    三是“小船惹大祸”的隐忧未得到根本好转，如自用船、农用船和渔船非法经营、违法航行，导致的沉船死人事故时有发生，严重危害安全和社会稳定。

    2 以风险管控为核心，推动水上交通安全监管

    风险控制，即采取各种措施和方法，消灭或减少风险事件发生的各种可能性，或减少风险事件发生时造成的损失。在坚持依法行政、预防为主、行为监管与技术监管相结合、监管与服务相结合、处罚与教育相结合、综合治理等原则的基础上[2]，长江重庆段针对性的监管措施包括以下六个方面。

    2.1 重点船舶监管

    一是深化危险品船监管，大力推进货主选船机制，构建“货方—船方—监管方”三方参与的平安网，对载运危险货物船舶实施全程动态监控，实施船舶、货物分级分类管理和高温时段重点管控。二是深化客运船舶监管，落实渡船“116”机制，牵牢“牛鼻子”，加强客船航行全过程跟踪。三是深化砂石船舶监管，落实砂石船舶分类监管制度，保持对砂石船舶违法行为的高压打击态势;积极推进取缔“三自”砂船（自采、自运、自卸一体），巩固禁止小型砂船夜间航行、禁止夜间为小型运砂船配载等相关管理措施，有效扭转了砂石船舶严重威胁安全形势稳定的被动局面。

    2.2 通航环境管控

    一是强化水域风险研判，基于水位、事故（发生水域、种类、时段等要素）近五年的历史数据分析，研判水位涨落趋势和事故特点，叠加存在的水工活动对通航安全影响，标识其潜在的通航安全风险，通报水域安全风险等级，提出加强安全管理的针对性建议与要求，为船舶操作、公司安全管理和海事安全监管提供多维度指引。二是强化高风险水域管控，建立与航道联合管控机制，制定并实施与通行信号台联动的现场管控措施，整合资源并合理布局滩漕助拖力量，缩短重点急流滩船舶上行过滩时间，改善了长寿王家滩等急流河段船舶过滩秩序。三是强化特殊水位监管，提前研判消落期、汛期等季节性事故特点及通航环境变化，出台季度事故预防预控措施，建立并完善消落期减载过驳等工作机制;强化水位变动分析，针对特枯水情及时启动管控，包括禁止非空载船舶夜间通过急流滩、加强船舶吃水核查、提前停止风险水域水工活动等措施，有效遏制了初期事故险情频发势头。四是强化水工活动监管，推动建立重大水工活动定期协调机制，及时解决施工过程中以及营运期涉及通航安全保障方面的问题，保障施工与通航安全;积极呼吁地方立法厘清行业管理责任，大力参与非法码头、非法采砂等“两非”整治，配合了96处非法码头禁止船舶靠泊等行动，实现了重庆鱼嘴大桥以上水域全年禁采，有效净化了通航环境。

    2.3 低标船舶整顿

    一是设置关口集中整治，持续开展船舶突出违法行为专项整治，设立永川“西大门”、巫山“东大门”检查线，采取海事处相互联动、现场检查情况相互通报等措施，对违法行为突出的外省籍、“支进干”、小型货船等船舶进行跟踪检查，着力打击船舶超载、超吃水、配员不齐等十二类违法行为;采取“检查—整改—处罚—约谈”的工作方式，倒逼船舶负责人加大安全管理力度。通过持续开展专项整治行动，以船舶超载、配员不齐为代表的长江重庆段船舶突出违法行为得到了明显遏制。二是严厉查处违法行为，推进行政处罚调查、处罚和缴款“三分离”制，有效规范海事行政处罚工作;成立局、处两级行政处罚合议委员会，对重大、疑难、从重、从轻和减轻行政处罚案件进行集体审查，严控减轻处罚，落实海事行政处罚裁量标准和海事行政执法调查取证制度，有效提升了海事行政处罚公信力，处罚额度在法定范围内的占比由2014年的82.2%上升至2017年的99.9%。三是严肃追究事故责任，改变过去注重船舶、公司处罚而轻责任船员处理的做法，更加突出船员责任，即但凡发生事故，相关事故责任人员都要受到追究，扣留事故责任人适任证书的案件由2014年的4件增加至2017年的6件。四是构建联合整治体系，积极推动建立海事与水利、港航、公安等多部门联合执法机制，配合地方政府拆解巫山小快艇24艘、整治万州段23艘非法浮动设施安全隐患、清理涪陵段长期无人管理的17艘“僵尸船”，消除了一批多年未解决的重大隐患。

    2.4 安全源头管理

    一是深化主体责任，强化公司安全管理日常监督，督促企业从加强安全隐患治理、用人管理、船舶装配载管理、船员日常操作、应急管理、监督考核等方面入手，切实履行“管好船”“装好货”“用好人”“走好路”“值好班”“负好责”的主体责任;加强事后监管，对事故或存在突出违法行为的相关航运公司开展安全约谈，联合港航部门对责任公司实施挂牌督办，倒逼企业按时整改到位。二是提升船员素质，推进流动课堂教育，以船员等水上从业人员为对象，深入船头、船公司，广泛宣讲水上交通安全与环境保护最新法律法规、通报事故案例，把最新的安全知识送到一线，为船员等从业者搭建起了水上普法平台，年均受教育人员近4000人次;以事故案例剖析为切入点，拍摄制作、免费发放6部水上交通事故案例系列警示教育片，进一步教育船员吸取教训、坚守安全底线。三是厘清管理责任，坚持以问题为导向，以法律为准绳，以基本厘清安全管理职责为目标，针对餐饮趸船、长期停航船、乡镇自用船、群众无序游泳等“老大难”问题和“九龙治水”的实际状态，逐项开展执法边界研究，推动重庆市政府出台《长江干线水上安全问题整改任务分解》，将水上安全问题分解为水上交通运输安全、港口安全、水上生产安全、安全预警与应急救援共4大类39项具体问题，成为近年来全国范围内由省级人民政府出台的第一个有关中央海事与涉水行业管理部门职责划分的红头文件，实现了涉水部门间各司其职、各负其责、齐抓共管的水上安全综合治理格局。

    2.5 预警应急处置

    一是建立市级预警网络，与重庆市交委等10部门共同建设长江干线安全与防污染信息共享与应急联动机制，加强洪水、暴雨、大风、浓雾、高温、地灾等安全信息的收集与传递，及时启动临时管制等安全措施。二是加强社会力量管理，与两家专业救助公司签订《长江重庆段水上交通突发事件应急联动合作协议》，确保辖区专业救助力量随时可用。三是强化应急训练管理，通过开展大型演习、日常演练，提高一线人员搜救技能;加强应急管理，实施24小时动态待命制度，协调各方力量救助遇险人员和船舶，确保了2017年以来水上交通事故遇险人员救助成功率达百分之百。

    2.6 船舶防污监管

    深入践行“共抓大保护、不搞大开发”理念，全力保障三峡库区生态安全，严守生态保护红线。一是开展专项行动，完成餐饮趸船污染专项整治，基本根治这一城市污染“顽疾”;开展“碧水保护”行动，督促船舶按要求处理污染物;加强饮用水水源地保护，确保人民饮用水安全;率先在全国实施船舶污染物接收、转运、处置联单制度，保证污染物一条龙无害化处理;开展“蓝天保卫”行动，督促船舶使用符合标准的普通柴油，会同地方部门在全国内河率先对重庆籍船舶重油使用装置实施了拆除或封存;实施“宁静守护”行动，依法处理船舶噪声扰民问题，鼓励船舶使用降噪措施。二是加大船舶防污染案件查处力度，相关行政处罚案件已由2013年全年的86件增长至2018年前10个月的377件，查处范围已由过去简单的设备未安装或使用、文书记录不规范等扩展至查处使用不合格燃油等最新防污要求。

    3 结语

    通过采取各项监管措施，长江重庆段水上交通安全与防污染形势得以保持稳定，已连续27个月实现运输船舶“零等级事故、零死亡”。但是，长江重庆段水上交通安全与污染风险仍将长期存在，安全与防污染监管将任重道远。只有把牢风险，持之以恒，久久为功，才能更好落实“五大发展”理念，實现长江重庆段航运安全、绿色发展。

    参考文献：

    [1]尚德喜，孙延斌.海事监管的安全学原理浅析[J].中国水运.2011（01）：19-20

    [2]朱意金.论海事监管的基本原则[J].中国水运.2007（06）：15-16