走出农业转移人口市民化的资本困境
王宇燕
实现农业转移人口市民化，是我国新型城镇化的重要任务。济源是中原经济区新兴的区域性中心城市， 2013年城镇化率超过54%，目前正在推进河南省新型城镇化改革试验区和城乡一体化示范区建设。但济源城镇39万常住人口中，仍有12万左右统计为“城镇人口”的进城农民，并未真正获得城镇居民的户籍身份，也难以在子女教育、社会保障、就业、住房等领域享受到市民同等待遇，实现长期在城镇稳定就业和居住生活。究其根源，则在于广大农业转移人口的资本要素禀赋不足或者资本占有程度不高，他们还不能依靠自身力量获得能完全融入城镇发展的物质、权利、人力和社会资本。因此，引导和支持农业转移人口走出“资本困境”，在破除“市民化”的制度性、政策性障碍上积极探索，是摆在城镇各级政府面前的重大课题。
一、改革户籍制度，破除身份困境，消除市民化首要障碍
为促使农民进城落户，济源早在2007年就取消了城乡农业、非农业户口划分，实行一元化的户籍管理；2011年实行了外来人口居住证管理制度，凭证可享有就业创业、子女就学、社会保障、医疗卫生等权利待遇；2012年起再次放宽城镇落户限制，只要在城镇租房居住、有稳定生活来源、缴纳城镇基本养老保险的济源户籍人员，均准予其在租住地落户，并享有城镇居民权利待遇。
虽然济源持续深化户籍改革、促进农民进城落户，但 “人口城镇化”的任务依然繁重而艰巨。城镇户籍人口并未增加，逆城镇化开始出现；户籍改革并未取得实质突破。因此，从户籍制度改革入手，破除二元发展体制，是当前推进“人的城镇化”的首要任务。
（一）探索推行“户地分离”
在推进农村集体建设用地、宅基地、承包地、林地等土地确权颁证的基础上，可推进农村集体资产股份制改革，变村民为股民，剥离附着在户籍上的农村权益，让农民带着农村“产权证、股民证”放心进城，解除其进城的后顾之忧。
（二）调整户口迁移政策
全面放开迁移落户限制，只要在城镇有合法稳定住所（含租赁住房），或在城镇缴纳了城镇职工养老保险金，就准予其在实际居住地落户，逐步建立户口登记与经常居住地相统一、城乡居民自由迁徙的户籍管理制度。
（三）强化城市社区管理创新
在城市集体经济组织股份制改革、城市社区网格化管理、农民转移落户机制等方面大胆探索，破解进城农民落户难、融入城市社区难问题。
（四）扩大城镇公共服务容量
在增扩城镇中小学校容量、强化城镇社区医疗服务、规模化建设公租房、调整城镇灵活就业人员住房公积金政策、完善进城农民的城镇社保补贴政策、加大进城农民技能培训补贴、扶持进城农民创业等方面，全面加大城镇政府民生方面的财政预算支出，实现农业转移人口与城镇居民享有同等待遇的“市民梦”。
二、扩大城镇就业，培育人力资本，实现可持续的市民化
（一）多渠道扩大城镇就业
在发展文化旅游产业、引进劳动密集型企业、扶持小微企业发展等方面，谋划一批能创造大量就业机会和岗位的重大项目，注重发展产业经济，增加城镇工业、新兴产业、现代服务业就业岗位，保证农业转移人口市民化后能够实现更高质量的就业。特别是中小微企业创业成本低、就业门槛低，且通常是劳动密集型产业，提供了80%的新增就业岗位，政府应在财政税收和产业政策方面给予更多倾斜。
（二）促进农业转移劳动者稳定就业
一是应加强社会保障服务网络建设，将农业转移人口纳入所落户城镇的公共就业和创业服务体系，建立与所在城镇户籍居民统一、平等竞争的人力资源市场，共同享有公共就业服务和创业扶持；增加公共就业服务投入，改善公共就业服务薄弱的局面；建立跨城乡、跨区域的就业信息交换平台，实现公共就业服务信息资源的交换与共享。二是应规范劳动关系，提高用人单位与农业转移劳动者的劳动合同签订率，减少企业任意解雇职工的行为，保障好农业转移人口的就业权益，促使其稳定就业。三是应充分发挥公共财政作用，积极为农业转移人口中的困难家庭、特殊家庭购买公益性就业岗位，确保这些家庭能够有人就业，有基本稳定的生活经济来源。
（三）提高农业转移劳动者的就业技能
应大幅增加政府对农业转移劳动者培训的投入，提高培训补贴标准，扩大培训覆盖面；统筹人社、农业、扶贫等部门的农村劳动者转移培训工程的各种资源，完善培训补贴管理方式；区分好政府与市场之间的关系，重视发挥民办培训机构作用，公办培训机构逐步退出；降低农业转移劳动者参加职业技能鉴定费用，鼓励参加培训的劳动者经过考核鉴定获得资格证书等。
（四）有选择地发展小城镇
在提升中心城市综合承载功能的同时，不可忽视小城镇在吸纳就业方面的“蓄水池”作用。但又不能以乡镇为单位全面推进小城镇建设，导致因产业配套、基础服务不到位造成的小城镇“空心化”。一是有选择地发展山区小城镇，二是有重点地发展平原小城镇。
三、扩大公共服务，赋予权利资本，促进新市民融入城市
（一）保障随迁子女平等享有受教育权利
在城市住宅区、中心小城镇、农业转移劳动者聚集区新建、改建和扩建一批普惠性幼儿园和小学、初中，扩大城区中小学教育资源；采取政府出资购买公共服务的方式引导各类民办幼儿园、集体幼儿园提供普惠性服务。坚持“两为主”政策，将农业转移劳动者子女义务教育经费纳入城镇政府的财政保障范畴，并对已接受农业转移劳动者随迁子女为主的民办学校给予相应补贴。支持城市中职学校、济源职技学院降低门槛，招收农业转移劳动者子女接受高中阶段教育。
（二）把有条件的农业转移劳动者纳入住房保障范围
将在城镇稳定就业、有一定经济能力的农业转移劳动者纳入城市住房保障体系，比照城市居民收入标准提供廉租房、公租房等，也可采取发放租赁补贴方式，鼓励其租赁城市居民住房，促进其改善居住条件。可比照廉租房政策，在产业集聚区、城中村、城乡接合部等建设单元型或宿舍型公共租赁住房，鼓励农民工数量较多的企业在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。允许城镇集体经济组织利用集体建设用地建设公租房性质的农民工公寓。提高在企业务工的农业转移劳动者的住房公积金覆盖率，允许他们以城镇灵活就业者身份参加住房公积金，申请住房公积金贷款。
（三）扩大农业转移人口的城镇社会保险覆盖面
依法将在城镇企业务工的农业转移劳动者纳入城镇“五险”覆盖范围，是法律赋予农民的权利，也是城镇政府的义务。一是扩大城镇养老保险覆盖面，适时适当降低养老保险缴费基数；允许农业转移劳动者以灵活就业身份参加城镇职工养老保险，政府可给予一定期限的社保补贴。二是依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加城镇居民基本医疗保险。强化企业缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤、失业、生育保险比例。三是应完善社保关系转移接续政策，尽快实现农村参加的养老、医保规范接入城镇社保体系；整合城乡居民医保制度，方便农民参保接续。
（四）改善农村转移劳动者的医疗卫生条件
落实好输入地政府的责任，根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将社区卫生服务中心等综合性公共卫生机构延伸至农业转移人口聚居区，并逐步提高农业转移人口人均服务经费标准；将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系， 建立健康档案，与当地居民享有同等服务，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务。
四、深化农村改革，增加物资资本，让农民带着资本进城
物资资本最直接的表现形式是收入和固定资产。相应地，物质资本的占有程度是由农业转移人口的总收入和固定资产的拥有状况所决定的。当前，较低水平的总收入和土地、宅基地等固定资产的弱流动性及其价值的不确定性都加重了农业转移人口的物质资本困境，导致他们缺乏加快实现市民化的物质基础。
具体地说，一是进城农民在农村的集体土地、宅基地以及房屋、林地等资产，由于缺乏畅通的交易机制，长期闲置死滞，不能转化为农民进城的资本。二是进城农民缺少经营性收入，农村集体经济十分薄弱，农民集体资产收益较少；农村宅基地、承包地、林地等产权归属不清，难以培育现代农业、生态旅游业的市场主体。三是资本市场发展滞后，主要在于农村产权抵押物严重不足、流转交易机制不畅，农民财产的变现功能差。四是户籍与土地权益密切相连，户籍难以回归“实际居住地证明”本质，愿意放弃农村土地权益而将户籍迁移到城镇的农民较少。以上问题的根源，均在于农村产权归属的不清晰、产权流转交易的不顺畅、户籍与土地利益的不分离、农村市场主体培育不到位等。因此，推行农村产权制度改革势在必行。
为维护好进城农民的农村资产收益权，让广大农民带着资产进城，从2007年起，济源就开始积极推进农村的体制改革和机制创新。目前，全市通过土地入股、村企联姻、大户带动、荒坡开发、基地+农户等方式，累计完成土地流转41万亩，整村实现土地流转53个，蔬菜、养殖、林果、苗木等产业基地超过20万亩；已完成了134万亩集体林地的产权明晰任务，办理林权抵押630万元；农村集体土地所有权确权颁证率超过70%，小农水工程确权率达95%以上，开始了承包土地确权试点。
党的十八大以后，济源按照“加快完成城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换”的要求，选择了5个试点镇开始农村产权制度改革实验。具体在4个方面推进：一是全面开展农村产权的确权登记，二是推行农村集体资产的股份制改造，三是推行集体建设用地使用权流转， 四是建设农村产权综合交易平台。
综上所述，推进农业转移人口市民化的根本出路，在于有效化解他们在市民化进程中面临的资本困境，帮助和扶持农业转移人口培养和积累市民化的资本。当然，资本环境复杂多变，绝不是一朝一夕能够完成的。要有效化解农业转移人口的资本困境，既需要政府部门在户籍制度、土地制度、就业培训、社会保障、住房保障等体制机制上大胆创新和探索，又需要农业转移人口主动接受现代的洗礼，通过自身努力提高综合素质、更新价值观念和转变行为习惯等，同时也需要市民敞开胸怀，包容和关心农业转移人口，帮助和支持他们早日实现市民化目标。对济源而言，在城乡一体化发展总战略的统揽下，凭借多年来的经济积累、社会发展和改革探索，完全有基础、有实力、有信心在全省率先突破农业转移人口的“资本困境”，高质量完成市民化这项复杂的系统工程。
（作者系济源市人民政府市长）
