提升地方立法机关立法能力的思考

    摘 要：赋予设区的市立法权，是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，但目前地方立法工作面临的任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大。就乐山而言，目前地方立法能力建设在立法素质能力、立法行为能力、立法民主性、立法评估机制方面还需要进一步提升，为此要提升立“良法”的能力，提升立法反映“党心”“民心”的能力，提升人大主导立法、政府参与立法的能力，提升立法协调能力，提升地方立法评估能力。

    关键词： 地方立法机关;立法能力;存在问题;对策思考

    中图分类号：D62 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.05.017

    文章编号：1009-6922（2018）05-88-07

    赋予设区的市立法权，是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，是运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的需要，也是监督政府依法行政、维护广大人民群众的利益的需要。党的十九大报告指出，要推进科学立法、民主立法、依法立法，要以良法促发展，以良法保善治。当前，地方立法工作面临的任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大。如何从实证层面进而延伸到理论层面探索一条提升地方立法能力的有效途径和长效机制，已成为我们必须回答的问题。为此，课题组深入到乐山市人大常委会和峨边彝族自治县人大常委会、马边彝族自治县人大常委会进行了实地调研。

    一、地方立法机关立法能力建设在乐山的运行现状

    立法能力是行使立法权的前提，是正确有效发挥立法作用的基础条件。提升立法能力建设的必备条件是立法机构的设置。乐山市于2016年7月23日由四川省人大常委会第二十七次会议表决通过，开始行使地方立法权。但比较特殊的是，乐山拥有地方立法权的机关，不仅仅包括乐山市本级人大及人大常委会，在乐山的11个区、市、县中，还包括峨边、马边两个彝族自治县的人大和人大常委会拥有地方立法权，尽管它们各自的授权依据有所不同。

    （一）乐山市立法机关立法能力建设的基本情况

    乐山市人大由十一个区、市、县选举出的代表组成，目前是第七届人民代表大会，现有市人大代表376人。其中，人大法制委员会由7人组成，主任1人、副主任3人、委员3人。乐山市人大常委会是市人民代表大会的常设机关。目前，市人大常委会的组成人员有41人，其中：主任1人、副主任6人、秘书长1人、委员33人。乐山市第七届人民代表大会常务委员会下设10个办事工作机构。其中，法制工作委员会由9人组成，主任、副主任各1人，均为专职;委员7人，均为兼职。法制工作委员会的组成人员，大多是相关领域的专家，具有较为深厚的法律背景和独特的专业领域优势。

    峨边彝族自治县第九届人民代表大会代表148名，其中工人14名，占9.16%;农民38名，占28.68%;专业技术人员12名，占8.11%;妇女28名，占18.92%;少数民族56名，占37.84%;中共党员113名，占76.35%;党外人士35名，占23.65%;连任代表48名，占32.43%。峨边彝族自治县第九届人大常委会主任1人、副主任4人、委员26人。在人大常委会的机关构成人员中，彝族13人、汉族23人;文化程度方面，全日制学历中，初中1人，高中1人，中师、中专15人，大专6人，大学4人，在职大专4人，在职大学5人。峨边彝族自治县人大法制委员会由5人组成，主任1人、副主任2人、委员2人。

    （二）乐山市立法机关立法能力建设的运行现状

    1.乐山市本级立法机关。

    （1）紧扣决策衔接。把立法决策与改革决策相衔接，把党委的主张和对改革的决策部署通过法定程序转化为全社会的行为规范和全市人民的共同行为，为全面深化改革提供法制保障。

    （2）遵循立法工作体制。按照“党委领导，人大主导，政府协同，社会各方有序参与”的立法原则，充分发挥党委的领导核心作用，始终坚持立法工作的正确方向;充分发挥人大及其常委会的主导作用，推进地方立法工作上水平、上台阶;充分发挥政府的支撑作用，夯实立法工作基础;充分发挥专家学者的智囊作用，形成立法工作整体合力。

    （3）建立健全立法工作机制。围绕“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的立法需求，建立健全了立法立项、起草、论证、评估、征询、审议等各项制度，科学编制了乐山市2017年立法计划和未来五年的立法规划，制定了地方立法咨询专家顾问制度，建立了一个市人大常委会立法专家咨询组和5个基层立法联系点，为立法集中民智、凝聚共识、反映人民意志提供了有力保障。

    （4）抓关键，立良法。始终抓住提高立法质量这个关键，以“不抵触、有特色、可操作”为立法原则，以“少而精、小而特”为立法要求，使所立之法“站得住、行得通、真管用”，体现“权利公平、机会公平、规则公平”的价值理念，增强立法的针对性、实效性和可行性。

    2.民族自治地方立法机关。

    （1）坚持民族立法须重“特”。特色为重、需要为先、以民为本、质量至上是民族自治地方立法的生命之源。提高民族立法质量必须致力于体现地方特色，增强立法的针对性和可操作性，有效解决人民群众最关心的实际问题，才能充分发挥民族立法的作用。

    （2）坚持民族立法须守“则”。 民族立法必须始终坚持以下原则：一是坚持党的领导。在自治法规的制定修改和征求意见、报批、公布中，凡重大事项都做到了及时向同级党委请示报告，努力把党委的主张经过法定程序成为法规意志，进而化为各族群众的自觉行动。二是维护社会主义法制统一。在制定自治条例、单行条例时，严格在法律规范的范围内按法定程序行使立法权，认真贯彻下位法不得与上位法相抵触的原则，在法律法规的相关规定修改后，按照新的规定及时做好自治条例、单行条例的修改和废止工作。三是坚持民主立法、科学立法。在民族立法工作中，充分尊重和反映民意，在文本起草到審议通过环节，都充分发扬民主、广泛征求意见，对重要分歧组织专题讨论、听证等，广泛听取社会各界意见。

    （3）坚持民族立法须重“实”。民族立法必须从民族自治地方的实际出发，充分考虑民族自治地方的特点，因地制宜地规范民族自治地方的特殊事项。一是选准立法项目，增强立法的针对性。每一项立法都立足实际，真正体现经济社会发展中迫切需要解决的问题和社会反映强烈、人民群众关注度高的问题。二是内容创新有特色，增强立法的实效性。正确处理民族立法与国家立法的关系，不重复和照抄上位法的规定，并根据自治地方实际，力求创新，行使好变通权，充分体现地方和民族特色。在体例上简洁实用，不贪大求全，增强实效性和适用性。三是规范立法程序。严格按照《立法法》的规定和《四川省民族自治地方自治条例和单行条例报批程序规定》的要求开展民族立法工作。

    （4）坚持民族立法须遵“权”。民族自治地方有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。但是民族立法的权限必须遵循“三个不得”：一是不得超越立法权属范围，即民族自治地方应在国家专属立法权规定的范围以外，结合当地民族政治、经济、文化特点进行立法;二是不得违背法律法规的基本原则，即民族自治地方在对法律法规作变通规定时，不得违背法律法规的基本原则;三是不得对法律法规中的专门规定进行变通，即法律法规中专门就民族自治地方所作的规定不得变通。

    （5）坚持民族立法须强“才”。 民族立法工作必须加强民族立法人才建设，要培养、发现、引进、使用、保护立法人才，建立一支事业心、使命感强，用真心、动真情，有能力、有水平，沉得下去调研、静得下心思考、吃得透上情下情、有苦干实干精神的立法人才队伍，更好地促进民族地区政治、经济和文化的发展。

    二、当前乐山市地方立法能力建设中存在的问题

    （一）立法素质能力有待提高

    立法工作机构（人大常委会法工委和政府法制机构）的力量配备、立法经验和素质能力与立法工作的新形势新要求还存在一定差距。政府法制机构和相关部门对开展立法工作的积极性不高，工作滞后，导致法规和规章制定情况不平衡。

    （二）立法行为能力需进一步加强

    乐山市人大法制委、教科文卫委员会、城环资委员会的成员构成中，法律和与立法工作相关专业的人员比例不高。立法主体中的人大代表、常委会组成人员构成不尽合理，具有法治实践经验或法律专业背景的人数比例偏少。立法条文的起草突出政府作用多、发挥市场机制少。

    （三）立法民主性有待加强

    推进科学、民主立法的工作机制还未健全完善和充分发挥作用。政府法制部门审核程序规定不明确，多为内部审核，没有征求公众意见和专家意见的明确程序规定。民主协调不够，征求利害相关方意见的程序尚需完善，当立法可能影响利益相关方时，利益相关方有必要平等地参与到立法决策中来，表达其共同的诉求。

    （四）立法评估机制尚需完善

    立法缺乏立法前评估程序，是否列入立法日程，基本是以行政决策形式确定，缺乏科学的立法前评估。到底该法是否该立？立的必要性有多大？都应当有定量的分析。立法后评估程序仍然缺失，整个立法基本只关注立法本身，多数立法后的定量分析评估机制缺失，也没有建立科学有效的立法修改和解释制度规定。

    三、提升地方立法机关立法能力的路径思考

    （一）提升“立良法”的能力

    “立良法”是地方立法的核心所在。习近平总书记指出，不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。这关键取决于所立的法是否为良法。如果立的法是劣法，不但治不好国，反而会误国。虽说“法律是治国之重器”， 但只有“良法才是善治之前提”。设区的市虽然获得了立法权，如果用得好，可以发挥立法的引领和推动作用;如果用得不好，则会产生负作用。所以，我们必须大力提升立“良法”的能力。要使所立之法“站得住、行得通、真管用”，要体现“权利公平、机会公平、规则公平”的价值理念，符合 “不抵触、有特色、可操作、少而精”的立法原则。为此，必须加强学习，提升立法工作能力。一方面要加强宪法、法律，尤其是城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的法律法规的学习，提升法律素养;另一方面要认真研究地方立法原则，准确把握立法制度，熟练掌握立法程序和立法技术，提高立法工作能力。同时，加强立法人才的培养。加强对市人大常委会组成人员、市人大法制委成员、市人大常委会机关和市法制办从事具体立法工作的人员、各区县人大常委会分管法制工作领导、市政府职能部门分管法制工作的负责同志和具体科室负责人等人员的培训，将立法人才的培训纳入全市的干部培训计划。探索完善地方立法职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者的通道，探索建立地方立法机构和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制。增加专家人数，并扩大范围，可吸收川内甚至国内知名专家，提高立法的科学性。充分发挥好法制委、法工委组成人员的专业才能和行业资源优势，在立法项目的确定、地方法规（案）起草、论证咨询、协调审议等环节，积極建言献策，为立好法、立良法，提供有力支撑和保障。

    （二）提升立法反映“党心”“民心”能力

    1.立法须反映“党心”。加强党对立法工作的领导，将立法权利能力与立法行为能力有机地统一起来。党的十八届四中全会《决定》明确规定： “凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。”实际上涉及立法事权的划分问题，对有权立法的国家机关的立法行为的范围和内容具有决定性影响。其次，《决定》规定： “党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”则涉及修宪的立法行为能力问题。于是，在加强党对立法工作的领导上，立法权利能力的提升与立法行为能力的提升得到了有机的结合。在目前全面推进依法治国的背景下，地方立法比以往任何时候都更加需要坚持党的领导，要把坚持党的领导贯穿于立法工作的始终，要善于把党的主张变成人民意志，把党委的相关政策主张上升为本地区全体成员一体遵循的行为规范和活动准则。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，党委应集体讨论决定，从而使地方立法更准确地体现党的主张，这是立法能力建设的重要前提。

    2.立法须反映 “民心”。 法国启蒙思想家卢梭曾经指出：“立法权力是属于人民的，而且只能是属于人民的。”党的十八届四中全会《决定》明确提出：“要恪守以民为本、立法为民理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”这实际上强化了立法的民意导向。它要求地方立法必须贴近基层实践、贴近群众需求、尊重群众主体地位，始终站在人民群众立场上想问题、作决策，把有限的立法资源真正运用到经济社会发展迫切需要、聚焦到与人民群众切身利益密切相关的项目上，立人民群众所需之法，立人民群众所要之法。按照“有需求、不抵触、有特色、可操作”的原则，注重从立法项目建议这一源头上倾听民意，优先选择社会普遍关注、群众普遍期待的立法项目，充分调动社会各方参与立法规划、计划编制。在立法过程中广泛听取社会各方面的意见，这是确保立法质量的关键环节。只有保证不同阶层的意志和愿望得到充分有效表达，才能促进立法机关更加全面、客观地了解不同意见、观点和要求，从而在立法决策时，最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，妥善协调和处理好各种利益关系和利益矛盾。立法内容交民议。坚持将所有的法规草案及时公布，便于公众了解、知晓地方性法规的起草、审议等动态过程，参与地方立法活动。同时，进一步拓展立法公开的渠道，积极探索通过召开新闻发布会、网上直播审议过程、邀请群众参与法规审议过程等载体、形式公开立法信息。推动建立公众意见采纳情况反馈机制，对社会公众提出的立法建议及时归纳整理，认真研究分析，并通过适当方式反馈，形成立法机关与公民的互动，使地方立法工作更全面、準确地反映民情、体现民意、汇集民智、维护民利。

    （三）提升人大主导立法、政府参与立法的能力

    1.人大主导立法。人大相较于主管部门，地位中立，益于防止部门利益法制化、地方保护主义法制化。发挥人大主导作用，就是要发挥好常委会的主导作用、代表的主体作用、立法的引领作用。树立问题导向立法、立法解决问题的立法理念，充分发挥好人大在地方立法中的法规立项、起草、调研、论证、评估等各个环节的主导作用。

    在法规立项方面，坚持以市人大及其常委会为主体，向社会各界广泛征集立法项目，要使立项反映党委声音、反映基层声音、反映群众声音、反映时代声音，避免出现拍脑袋立项、凭长官意志立项、靠关系立项的状况。

    在法规起草方面，积极整合立法资源，探索重要法规由人大组织起草或联合有关部门起草、专业性较强的法规委托研究机构或专家学者起草、区域性法规委托政府相关部门和辖市区起草等形式，形成多元的立法工作格局。同时，尽快健全部门委托第三方起草立法条文的制度。

    在立法协调方面，统筹协调立法各个环节的工作，及时协调解决立法中遇到的问题，防止立法进程为部门之间的分歧所掣肘而久拖不决。

    在立法论证、审议方面，地方人大法制委员会、法制工作委员会要通过召开座谈会、听证会、论证会等形式，广泛听取各方面的意见，对法规草案进行修改，提交常委会一审。特别是听证会，不仅要“听”，而且要“证”，要让不同利益方进行辩论，并且提供足够的证据资料。只有这样，才能让具有投票权的人大代表和人大常委会委员作出科学的判断，从而增强立法的科学性。

    在发挥人大代表作用方面，地方人大代表和常委会组成人员代表广大人民群众参与立法，他们来自各行各业，具有不同的知识结构，且大多工作、生活在基层一线，密切联系和接触群众，这就决定了他们在参与立法过程中反映的问题具有一定的代表性和普遍性，提出的意见建议具有专业性、可行性。地方人大在立法中的主导作用，需要通过代表和常委会组成人员依法、勤勉履职体现出来。

    2.政府参与立法。地方立法的一个重要目标就是加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控和治理经济，推行综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道。政府可以通过地方立法来规制自身权力，实现在法治轨道上运行政府活动，这就需要发挥政府在人大立法过程中的积极作用。在立法实践中，大多数专业性较强、执法主体是政府部门的地方性法规草案是地方政府提出的，人大的有关委员会应当主动协商研究，充分发挥政府部门熟悉行业情况、行政管理经验比较丰富的优势。人大站在全局的高度主导立法活动的过程中，由于受体制、人员编制和立法经费等影响，绝大多数法规案的起草和常委会一审前的论证还得依靠政府部门，所以政府法制部门应建立健全专家审核团队，以团队的名义提出审查意见，并充分征求公众意见。唯此，才能发挥好政府在立法过程中的基础作用。

    （四）提升立法协调能力

    1.协调好下位法与上位法的关系。设区的市立法更应体现地方特色，着力解决当地面临的实际问题，尤其是那些不能通过全国、全省统一立法解决的问题。根据新修订的《立法法》，设区的市立法仅限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项，这些事项如果有上位法规范，且上位法要求制定实施性规定的，应当及时制定;上位法虽未要求制定实施性规定，但一些基本原则、制度、措施、处罚等需要细化的，可以制定实施性法规;上位法规定清楚的，也未要求制定实施性规定的，是否需要立法应慎重考虑，避免过多地重复上位法;如果没有上位法规范，为解决本地经济社会发展过程中迫切需要解决的问题，如，大气污染、交通拥堵、泊位紧张、历史文化保护等问题，就需要设区的市充分运用地方立法权。设区的市在立法中，既要加强“实施性立法”，在国家立法和省级立法“大而全”的事项范围内挖掘地方“小而精”的题材，补充和细化上位法，通过精细化立法来体现地方特色，使上位法更具有可操作性;又要注重“自主性立法”和“先行性立法”，找准立法空白点，认真领会国家和省级立法机关的立法原则和精神，积极探索、大胆尝试，在解决地方立法问题的同时，为国家、省级立法提供素材和蓝本，积累经验。

    2.要处理好省一级人大加强立法指导与设区的市独立行使立法权的关系。根据宪法和法律的规定，全国、地方各级人大之间，主要是联系、指导与监督的关系，在组织上没有上下级的领导与被领导的关系。地方各级人大应当遵循和服从本行政区域内人民的意志和利益，但同时也要在本行政区域内保证国家法制的统一和上级人大的决议、决定的贯彻实施。省一级人大的立法指导与设区的市独立行使立法权的关系主要体现在以下三个方面：一是法律上存在监督关系。地方各级人大都必须保证宪法、法律、行政法规和上级人大的决议、决定在本行政区域内的遵守和执行。但这种保证不是通过行政命令的方式，而是通过立法等方式来实现的。如，《立法法》规定省人大常委会对设区的市制定的地方性法规实行备案审查制度，《地方组织法》规定县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议等。二是业务上存在指导关系。设区的市在独立行使立法权的过程中，碰到有关法规或工作问题需要省人大进一步解答时，省人大及其常委会要及时给予工作指导。在日常工作中，省人大常委会通过发布文件、召开座谈会等方式，对设区的市人大立法等各项工作提出指导性意见。三是工作上存在联系。一方面，设区的市要依法独立行使立法权力，积极发挥设区的市人大在立法中的积极性、主动性和创造性;另一方面，设区的市人大在坚持独立行使立法权的过程中，要自觉、主动接受上级人大的立法指导。

    （五）提升地方立法评估能力

    良法是善治之前提。如何提高立法质量，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，可谓地方立法之关键，因此需要搞好地方立法评估工作。对于立法评估的两个端点：立法前评估和立法后评估尤为需要重视。

    1.立法前评估，即指在启动立法程序前，对立法项目的立法必要性、可行性和法规中主要制度的科学性、可操作性以及法规实施的预期效果、社会影响等进行分析、评价。当前，立法缺乏立法前评估程序，是否列入立法日程基本是以行政决策形式确定，缺乏科学的立法前评估。因此，立法前评估一定要综合评估法规的目的、内容、必要性、可行性、社会影响，以及法规实施的成本效益等内容，从而最终确定某一事项当立不当立、何时立以及立成什么样的法。既要防止因法规在立项、起草时对重要问题研究不深、不透而引发“先天不足”， 又要防止部门裹携私利致使法规“部门利益法制化”。要努力按照 “实践需要、特色鲜明、重点突出、切实管用”的要求，吸收起草单位、专家学者和社会公众对拟立法规进行立法前评估，使缺乏立法必要性、立法成本大于收益的立法项目，尽可能被挡在立法程序大门之外，从而从源头上确保所立之法为良法。

    2.立法后评估，即立法效果评估。当前立法后评估程序仍然缺失，整个立法基本只关注立法本身，没有建立科学有效的立法评估、修改和解释制度规定。而“法律的生命在于它的适用和生效”。立法质量好不好，归根到底要看法规文本的实施效果， 要看法规执法成本、守法成本以及纠纷的解决成本，要看通过立法而实现的政治效益、经济效益、社会效益以及生态效益是否达到理想状态。因此，需要高度重视立法后的评估工作。

    参考文献：

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    [2] 王正斌 .《立法法》对设区的市一级地方立法制度的重大修改 [J]. 中国法律评论，2015（2）.

    [3] 徐卫华.新形势下中国地方立法基本问题反思[J].法学研究，2016（05）.

    [4] 吴江 . 关于设区的市开展地方立法工作的若干问题研究 [N]. 浙江省人大法工委，2015-7-15.

    责任编辑：秦利民