PPP投融资模式：三方共赢的公共产品提供方式

    王培成

    

    我国传统投融资模式存在“一高，融资平台债务高；一低，公共供给效率低；一难，私人资本进入难”的问题，从PPP功能和国外实践看，运用PPP可以有效缓解这些矛盾和问题。

    PPP，是Public Private Partnership的缩写，即公私合作模式，是指公共基础设施的一种项目融资模式。

    PPP模式包括广义和狭义两个范畴。广义PPP是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作关系，主要包括BOT（build operate transfer，即建设、经营、转让，是指政府通过契约授予私营企业包括外国企业以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府）、BOO（build own operate，即：建设、拥有、经营。意思是项目一旦建成，投资建设该项目的公司对其拥有所有权，当地政府只是购买项目服务）等模式。

    狭义的 PPP模式最早由英国政府于1992年提出。应用领域主要在公路、桥梁、铁路、电信等经济基础设施方面，以及体育场、医院、学校、供水、排水、监狱等社会基础设施方面，均为政府投资并提供的社会公共产品或者服务。与BOT原理相似，都由“使用者付费”，但PPP比BOT更加强调公私部门的全程合作。目前展开的讨论主要是针对狭义PPP模式。

    萌芽初露：PPP在中国

    政府和社会资本共同参与投资的模式，将增加项目的经济可行性。政府通过授予特许经营权、合理定价、财政补贴等方式引入社会资本，既有利于推动公共产品和服务的市场化配置，提高效率，也有利于减轻政府债务负担，防范化解财政风险。

    这种模式被认为能拓宽资金来源，吸引社会资本，同时可以减少政府的财政支出和债务负担，加快发展基础设施和其他设施，而不同于BOT模式的企业完全承担风险，项目风险将由政府和社会资本分担，有利于降低前期风险。

    2008年美国金融危机后，发达国家面临经济减缓和财政支出上升的矛盾，PPP成为吸引社会资本参与基础设施建设的有效模式，迎来发展高峰。其本质是，社会资本和政府合作建设城市基础设施项目或提供社会公共服务和产品，最终使各方达到比单独行动更高的效率。

    为推动十八届三中全会中“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革措施的落地，2013年底以来，财政部多次召开相关PPP专题会议、培训班和研讨会，并从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。财政部部长楼继伟明确提出：“要实实在在把这件事开展起来”。

    今年4月初，财政部金融司巡视员刘健在接受记者采访时，围绕推广PPP模式初衷和背景、推进的整体思路和方式，以及如何构建适合PPP发展的市场制度和法律环境等方面，他详细阐述了财政部的思路和想法。同时他还回应了外界的部分质疑和忧虑。

    目前国内PPP模式的实践，尚处在比较“浅层次”的层面。如鸟巢项目、北京地铁4号线和很多BOT领域的实践，在利益分配、风险分担、政府监督等环节，与真正意义的PPP模式相比，“形似神不似”。从项目的发起目的看，更多的是从招商和投资角度吸引资金，后续监管也不到位。

    那么，真正意义的PPP模式应该具备哪些特征？

    对此，财政部相关人士认为：在项目设计方面，要达到“利益共享、风险共担”目标，坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益都有所提高，形成有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。在风险分担方面，政府和社会资本应该平等参与，按照合同办事，坚持风险分担最优原则，政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。

    PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。据了解，财政部下一步工作重心是，一方面消除PPP发展的制度障碍、明确相关规则。另一方面试点先行，积极推动设立PPP的管理机构，尝试在市政供水，污水、垃圾处理，保障房建设等领域率先引入PPP模式，树立行业样本。待试点成熟后，再大范围推广。

    从国际经验看，PPP模式对政府的定位和能力要求极高，中国以往“政府管理”的理念，恐怕与PPP模式要求很难兼容。业内人士普遍认为：PPP模式更加注重契约精神、公开透明和市场观念，这要求政府要完成从“经营者”到“监督者”角色转换。

    PPP模式在中国的顺利开花结果，还需要适宜生长的制度性土壤。不过，在中国尚未完全市场化的经济制度下，相关制度建设尚显滞后、地方政府政绩考核、负债观念扭曲，外界担心PPP模式可能沦为地方政府的融资工具，甚至还有质疑认为，会出现新的利益输送，若操之过急，可能走偏，或酝酿新的市场风险。

    试点先行：PPP渐进推广

    2013年底，在财政部年底工作会议期间，财政部组织召开PPP专题会议，这次会议从体制机制创新的角度，对发展PPP模式作出了全面、系统的安排。春节过后，财政部门便密集组织召开各类研讨会和培训班。

    3月17日，财政部组织PPP专题培训班，来自亚洲开发银行、中投公司、财科所的相关专家就PPP模式的实践进行交流，地方财政部门、中央大型企业的相关人员参加了这次培训。财政部副部长王保安要求：要认真做好PPP模式的推广和运用。同时，贵州、湖南、浙江等地方财政部门也举办了类似的培训。

    PPP模式被寄予如此大的期望，前所未见。财政部部长楼继伟4月初在博鳌亚洲论坛上解释称：“十八届三中全会中的‘要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营，实际指向就是PPP模式”。据悉，当前涉及财政部、发改委、人民银行和金融相关部门，都在为落实这一改革任务研究、探索。

    PPP模式兴起于英国，普遍运用在城市基础设施领域，是一种被广为接受的新的融资方式，BT、BOT等是其主要的实现方式。其实质是在公用事业领域引入社会资本，将项目所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用，目的在于建立社会竞争机制，提高公共事业的服务质量和效率。

    去年底以来，财政部相关司局先后前往上海、湖南实地调研，对地方的试点意愿、进展和潜在项目进行了解。财政部经济建设司、农综办等相关司局对管理的项目进行了梳理，地方政府提供了大量的项目，目前正在进行项目筛选。

    总体看，地方政府热情较高。这主要有两方面原因，首先，目前，地方融资依靠融资平台和土地收入的模式已经难以为继，PPP模式是化解地方债务和解决城镇化融资的有效方式。其次，地方政府响应十八届三中全会改革号召，改革热情空前高涨。

    下一步的重点之一，挑选合适的项目，推进试点。据悉，财政部门将把收益性项目作为PPP模式推广的重点，优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等。

    由于这种模式在中国尚属新生事物，试点启动初期，必然面临诸多困难。例如，没有与之配套的公开透明的招标制度和标书，招标暗箱操作普遍存在，定价机制缺失，市场信息分散，缺乏基本的规范标准等。

    财政部也正在着手化解这些困难。据悉，财政部已经在推动机构建设、建立工作机制方面形成了初步思路。据了解，财政部正在建立PPP工作机制，积极推动设立PPP管理机构，加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理等方面的统一指导。

    地方政府正探讨在地方财政部门建立PPP中心的可行性，一些省市表达了强烈兴趣，浙江省有望成为首个在省级政府层面设立PPP中心的地方之一。

    业内有建议认为，比较理想的模式是：由省级地方政府牵头成立PPP中心，负责PPP信息的统一发布和技术指导，并由经验丰富的相关人员组织专家库，随机抽取专家进行评议，协助地方政府确定中标者。

    不过，刘健认为：试点会是一个比较长期的过程，只有经过大量的试点，看到好的案例和经验，才能形成总体的制度设计和框架。他亦坦承，PPP模式在国内能否落地，还存在不确定性，试点过程中，还要看跟现有的制度和法律、合同和执行能不能匹配。

    “激励相容”：PPP模式的动力

    PPP是一种长期的合作关系，吸引社会资本的关键，在于建立稳定可预期的政策环境，降低政策风险。对于民营资本来讲，在满足项目建设和运营服务质量的前提下，要追求相对稳定的收益和回报率，而对于公共部门来说，要从提高服务质量和效率的角度出发，平衡项目的风险和收益，避免出现暴利和亏损，达到“激励相容”效果。

    城市公共基础设施的提供往往带有一定的公益性质，需要政府的补贴，这要求合作各方建立起“收益共享、风险共担”的合作机制。从国际上看，PPP模式在发达国家也有很多不成功的案例，归根结底，成败的关键在于收益和风险分担不对等。

    利益分配的实质就是定价，最理想的状态是让私营资本盈利但不暴利。从中国情况看，通常项目论证、可行性研究等前期工作主要由政府完成，很难准确地估算项目未来现金流，缺乏定价的基础数据，大多没有在相关协议中对私人收益作出“可调整”的原则性条款，导致项目暴利。或者政府干预过多，导致社会资本亏损。

    从具体实践看，北京地铁4号线、杭州湾跨海大桥等PPP项目，在运营过程中，或多或少存在定价机制、收益分配机制不尽合理的问题。尤其是地方政府出于吸引资金的目的，往往给与社会资本过多承诺，甚至“兜底”了一些市场风险。

    例如，中国北方某城市水厂BOT项目，政府特许经营20年按高水价购水，但企业5年就收回全部投资，政府遭受了巨额亏损，政府兜底了运营风险，而私人资本获得了无风险高额回报。

    对于如何建立科学的定价机制，避免项目参与各方暴利和亏损，国际上有这方面比较成熟的经验可循。

    以英国希思罗机场（BAA）为例，英国航空管理委员会（CAA）负责机场监管，采取了价格上限定价方法，每五年根据机场的收益率、运营维护成本、税收、非航空资产收入、预测客流量等指标重新确定机场收入。

    同样的道理，刘健进一步解释道：每个周期执行一个固定价格，企业通过减员增效，能够提高效率，便可获得一定的超额利润。到下一个周期后，政府可以适当平抑部分超额利润，定一个更低的价格，让百姓受惠。这时企业就要考虑如何进一步提高效率，以此反复，对价格进行动态调整，有助于形成比较良性的正向激励。相反，倘若此项公共服务由政府单一提供，可能容易出现逆向激励，政府会雇更多的员工，带来资源浪费和效率低下。

    可见，PPP模式涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益，既要避免社会资本利润超出合理区间、公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本的长期合理回报，确保项目运营可持续，“度”的拿捏就非常重要。

    对此，王保安在PPP专题培训班上表示：需要建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，对社会资本产生足够的吸引力，形成长期稳定的投资回报预期。同时还要建立严格的绩效评价机制，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价。

    改革研究学者察今认为：英国希思罗机场每五年合理调价一次的PPP激励相容的经验，是“分阶段调价平衡法”，此外还可根据地方和项目实际，探索一种“按收益率和服务流量综合平衡法”，即事先商议一个合理并有吸引力的稳定收益率，例如15%-30%左右，由投资者运营，政府财政部门参与核算并监管，在保障服务流量和服务质量的前提下，如收益率低于15%，政府可适当补贴；若收益率高于30%，则要求调低服务价格，让公众受惠，同时对当年超高收益部分按比例分配：企业留小头以示激励其经营效率，大头交给政府设立专项公益基金（譬如3：7）。这样，更能及时实现激励相容、动态平衡与多元共享。

    稳定的收益能够得到保障，还需要建立健全法律制度和良好的契约精神，目前国内推动PPP发展还面临着法律层面的制约，最突出的表现是法律的权威性不足，存在自相矛盾的问题。比如，国际上通行做法是：为了降低项目风险，政府往往提供担保或者未来最低流量承诺，未来的承诺折成现值，反映在当前，作为政府或有负债。而中国现有的法律框架规定：政府不允许提供担保和承诺。又如，国内原有的法律法规体系是与政府主导基础设施投资体制相挂钩的，现在私人部门参与后，很多微观的政策、体系都要作出调整。

    有业内人士担忧，在当前国内市场化并不充分的条件下，政府与社会合作意识和政府的契约精神仍显不足，“一个和尚、两个和尚、三个和尚”的故事屡见不鲜，缺乏适合PPP生长的制度性土壤，可能成为制约其推广的最大障碍。正是因为如此，财政部正在对现行的法规政策进行梳理，逐渐梳理出PPP运用所必需的制度和体制框架，并协同相关部门解决当前PPP法规政策在立法层级和操作流程方面各自为政、缺乏协调的问题，消除障碍、明确规则，逐步构建适宜PPP发展的制度环境和法律保障。

    监管服务：政府角色再定位

    PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，政府要注重处理好与市场主体之间的关系，既不“越位”也不“缺位”。从国际经验看，运用PPP模式需要政府减少在公共资源的直接配置，发挥优胜劣汰竞争机制，充分激发市场的活力和创造力，凸显市场在公共资源配置中的决定性作用。

    反观中国现实情况，政府依然在资源配置中居于主导地位，有形的手往往伸得过多、过长。在此背景下，推广PPP模式无疑对政府定位提出了巨大的挑战。部分参与地方环保领域的社会资本反映，这些年来，在与地方政府合作过程中，社会资本“与狼共舞”的恐惧心态一直存在，地方政府过于强势，缺乏合作意识和契约精神，市场意识薄弱。比如，大到高速公路，小到垃圾焚烧项目，都要由市委书记或者市长拍板决定。

    如要推广PPP机制，重新界定政府的职能和边界显得尤为重要。

    多位权威人士均认为：政府应该由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”，把更多的精力集中在发展战略上和加强监管上，减少对微观事务的管理和干预。事实上，过去在城市公共基础设施建设和服务提供方面，地方政府大包大揽，主导地位进一步强化。从投资规模上看，地方政府通过银行、债券市场、影子银行等各种途径，大规模举借债务。反观民营资本，玻璃门、弹簧门一直存在，投资渠道受限，规模不断萎缩。

    很显然，由于地方政府的“越位”，导致部分项目不但未能提高效率，反而滋生了腐败。

    例如，一些高速公路的BOT项目中，政府或多或少存在监管不到位的情况，如准入期缺乏竞争程序的监督，建设期缺乏对资金使用的监督，运营期缺乏对服务质量的监督等。

    政府不但不能“越位”，还要做好监管，防止“缺位”。刘健认为：对PPP模式有效的监管和激励相容同等重要。

    由于大多数城市基础设施项目，如供水、供电等，具有自然垄断的特征，私人资本的逐利特性，决定了其定价倾向于高价，谋取暴利，需要政府进行监督。引入PPP模式后，如果政府无法发挥好监管者的职责，可能使得政府和公共消费者承担更高的成本。

    在刘健看来，在公共部门引入社会资本后，相当于原来政府是提供者、经营者转变成为监管者，此时就要把其他的制度分开，政府充当规则制定者和监管者，投资和运营交给专业化的公司去做，政府来做利益的平衡。

    从国际经验看，推广PPP模式往往需要国家层面设立管理机构，协调各部门创新机制，对PPP的全过程进行管理。通常还要有必然的财政约束，以控制PPP项目中的财政承诺，实行总体风险控制。国内这些制度的顶层设计，还需要通过试点不断探索完善。

    对此，财政部权威人士建议：全局层面可以考虑构建一个初步的监管框架，引入行业监管的理念，例如交通设施、水务、垃圾处理由对口交通、水利、卫生部门监管。在公共产品价格监管方面，现在各地标准不尽相同、松紧不一，可以考虑统一的标准和规则。

    此外，刘健还提醒：“PPP是一种机制、一种制度设计，不仅仅是单纯融资方式。”在过去这些年，地方政府面临债务压力，想尽办法筹集资金，大量使用了BT、BOT等融资模式，不顾成本举债，甚至不惜牺牲政府和公众利益为代价。 当前，中国经济增长减速，地方政府进入偿债高峰期，面临经济建设和债务偿还的双重压力，地方政府启动融资蠢蠢欲动，PPP模式存在再度成为地方政府融资工具的潜在可能，如何在这样的局面下，使得PPP模式能够成功落地，避免走歪，这是一个颇为棘手的问题。

    对此，一位资深的业内人士认为：核心是把政府的承诺管起来，政府能做哪些承诺，哪些承诺具有约束力，地方人大可以通过立法、预算的形式，对PPP模式出台一整套制度，并实行总量管理和额度限制，提升透明度。最终目标是：使公众、投资者和政府三方共赢，共享PPP模式的改革红利。