市县级机构改革面临的挑战与突破路径
摘 要：当前，中央层面的机构改革已基本完成，省级层面也进入了实际操作阶段，而市县级层面因面临着更大的机构数量刚性约束和完成时间的硬性要求，改革难度由此加大。这也说明市县级机构改革不能简单地效仿上级，必须克服其中存在的技术障碍。其突破路径在于，明确“职能相近”的标准，合理选择统筹方式，确定“因地制宜”的标准。
关 键 词：市县级机构改革；合并设立；归署办公；因地制宜
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）01-0042-10
收稿时间：2018-10-12
作者简介：刘晨曦（1988—），女，河北阳原人，国家行政学院博士研究生，研究方向为中国公共行政。
基金项目：本文系国家社科基金重点项目“政府部门职能机制整合与积极稳妥实施大部门制研究”的阶段性成果，项目编号：14AZZ009。
2018年实行的党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。目前，中央层面的改革已取得重大进展，多个省、直辖市也相继公布机构改革方案，马上将要启动市县级机构改革。本轮改革是对行政权力体制的触及，相比以往数次机构改革来说难度有所提升。特别是就市县级机构改革而言，其面临着诸多压力和困惑，如中央对改革完成时间抓得紧，机构限额卡得严，一些技术性障碍因在理论上探讨不够而无法得到有效破解，等等。对此，笔者试图在学理上对这些问题加以分析，希冀对推进市县级机构改革有所助力。
一、市县级机构改革面临的挑战
市县级机构改革面临的挑战主要包括三个方面：一是市县级政府面临的现实压力，即中央对机构数量的刚性约束和改革完成时间的硬性要求；二是改革推进的困难，即改革方式对行政系统利益结构的触及；三是改革过程中存在需要攻克的技术难题。
（一）现实压力
⒈机构数量的刚性约束。党的十九大报告提出：“赋予省级及以下政府更多自主权。”党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）指出：“除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等。”2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）也指出：“赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。”尽管《方案》强调要赋予地方更大自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，但显然这种自主权是有条件的。《决定》指出：“严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定，不得在限额外设置机构，不得超职数配备领导干部，不得擅自增加编制总类，不得突破总量增加编制。”《方案》指出：“深化地方机构改革，要着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。”同时强调：“加强各级党政机构限额管理，地方各级党委机构限额与同级政府机构限额统一计算。承担行政职能的事业单位，统一纳入地方党政机构限额管理。省级党政机构数额，由党中央批准和管理。市县两级党政机构数额，由省级党委实施严格管理。”
事实上，中央对于省以下机构数量的规定最早开始于1993年，1999年做出调整，2013年再次调整但基本沿用了1999年的规定（见表1）。最新的规定虽尚未出台，但从前几次规定可以看出，越是基层机构限额越少，就越需要更大力度进行统筹设置，因此市县级机构改革不可能简单效仿省级。换言之，中央制定的政策有相当一部分要由地方执行，中央与地方的关系简单来说是决策与执行的关系，而越到基层执行的压力越大，机构数量却越少，这对地方而言是一种压力。
⒉中央对改革时间的硬性要求。《决定》提出：“各地区各部门要坚决落实党中央确定的深化党和国家机构改革任务，党委和政府要履行主体责任。涉及机构职能调整的部门要服从大局，确保机构职能等按要求及时调整到位，不允许搞变通、拖延改革。”《方案》也要求：“省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批，在2018年年底前机构调整基本到位。省以下党政机构改革，由省级党委统一领导，在2018年年底前报党中央备案。所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。”2018年5月11日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议，审议了《深化党和国家机构改革进展情况报告》，充分肯定了中央和国家机构改革取得的重大进展，并用“气势如虹、势如破竹”评价了这一良好局面。当前，中央层面改革推进速度飞快，各个部门基本整合完毕，全国多数省份也相继公布了机构改革方案并开始整合，但市县级机构改革却因预留时间短、任务重而面临着极大的压力。
（二）改革难度
党的十九大报告提出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”“在省市縣对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”《决定》提出：“根据坚持党中央集中统一领导的要求，科学设定党和国家机构，准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。”当前，中央依据《方案》对党政军群各类机构进行了力度空前的改革，对统筹党政机构设置进行了大量探索，并要求地方“统筹设置党政群机构，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。”当前，中国共产党组织机构与人民政府及其部门同为我国行政权力的载体，两套系统部门职能交错。对此，有学者认为，我国政府执行的主体结构是党政组织机构，强大的党政系统是政府执行的基本力量，但也形成了党政双轨行政结构——功能系统，[1]统筹设置党政机构实际上就触及了行政权力体制的核心问题。还有学者认为：“一个行政系统应该包括四个方面的结构，即组织结构、功能结构、权力结构和利益结构。”[2]（见图1）组织结构是行政系统有型的、静态的各种机构、组织、制度、条例等所组成的结构；功能结构来自政治生活、经济生活和一般社会生活之需要；权力结构是行政系统内部各部分组织和人员之间相互作用的状况和各组织的功能实际发挥的状况；利益结构是行政系统内部各组织和各成员之间的利益关系的状况，作为整个行政系统的一个有机组成部分，它应当代表整体的利益，即国家和人民的利益，但作为一个具体单位，它又有着自己小团体的利益。[3]组织结构的调整带动功能结构的调整，最终影响权力结构和利益结构。李克强总理说过：“触动利益比触及灵魂还难。”在机构改革过程中，部门整合后职权职责发生了变化，所掌握的权力也相应发生了变化，由此带来了部门权力减少、利益受损、领导职数减少、干部晋升难度加大等问题，一些部门干部因而有抵触情绪，在一定程度上加大了改革的难度。
（三）技术性问题
机构改革并非易事。党的部门和政府部门在工作内容、工作方式、运行流程等方面均存在较大区别，党的部门工作更侧重于重大事项和意识形态，政府部门工作则更侧重于具体事务。事实上，统筹设置在管理上的一个优势就是将组织外部协调内部化，若组织规模过大、控制幅度太宽、内部协调成本高于外部协调成本时，机构改革就失去了应有之义。因此，推进机构改革需要解决以下几个技术性问题：
其一，中央要求职能相近的党政机关进行合并设立或合署办公，那么哪些是职能相近的部门？判断职能是否相近的标准是什么？
其二，既然改革方式是统筹设置，包括合并设立和合署办公，那么地方各级究竟该采取合并设立还是合署办公的方式？进而言之，哪些职能相近的机关应该合并设立？哪些应该合署办公？哪些应该采取其他方式？
其三，我国地域广阔，各地情况差异巨大，赋予地方更大自主权是必须的选择，但究竟有哪些地方性因素会影响到党政机构的设置？换言之，“因地制宜”都包括哪些影响因素？
以上这些问题中央并未作具体说明，学界也未就这些问题进行详细探讨。各地如果不对整合中的这些技术性问题进行认真研究，则会出现两种结果：或是换个牌子，各部门继续各干各的，职能没有融合；或是草率地大幅度整合各党政机构，形成不堪重负的大部门，不仅协调困难，同时也难以追责，最终导致改革的曲折和反复甚至失败。因此，在理论上将这些问题厘清就显得尤为必要。
二、市县机构改革的突破路径
（一）确定“职能相近”的标准
党的十九大报告、《决定》和《方案》等都提到“职能相近的党政机关”，然而并没有具体说明究竟哪些机关职能相近、“相近”的标准是什么。笔者认为，有了相对明确的标准，才能规范地对部分党政机关进行统筹设置，而确定“职能相近”的标准至少有五条途径：
一是运用反证法先将与党委职能完全不相关的政府部门排除。以广东省佛山市为例，党委和政府所有部门设置如表2，其中，与党委部门职能几乎完全不相近的政府部门有：发展和改革局、教育局、科学技术局、公安局、民政局、财政局、国土资源和城乡规划局、环境保护局、住房和城乡建设管理局、交通运输局、水务局、商务局、卫生和计划生育局、国资委、工商行政管理局、质量技术监督局、安全生产监督管理局、食品药品监督管理局（市食安办）、统计局。
二是参照中央层面的改革情况。《方案》已明确，在中央层面，国家民族事务委员会归口统战部管理，宗教、侨务由统战部管理；中央广播电视总台归口中宣部领导，新闻出版由宣传部集中统一领导，国家旅游局与文化部合并组建文化旅游部；人力资源和社会保障部中的国家公务员局并入组织部，中编办由中央组织部归口管理；中央农村工作领导小组办公室与农业部以及其他几个部委的个别职能组建了农业农村部。据此可认定，中央调整的这些部门职能具有相近性。这就为地方各级民族宗教部门、文化新闻广电部门、旅游部门、人事部门、编制部门以及许多地方还存在的农委、农办和农林牧渔等部门的改革指明了方向、提供了参考。
三是根据管理行为的关联性。在对某一行业或某一事项管理中，党政不同部门间的行政行为大致存在以下三种关联关系：⑴依据关系，即前一行为是后一行为作出的依据；⑵内容关系，即前一行为形成的信息成为了后一行为的内容；⑶连续关系，即前一行为与后一行为之间存在着一般的先后连续性。[4][5]如部分文艺作品中涉及敏感内容的需经宣传部门审批再经新闻出版、广电部门公布发行，宣传部门的批准成为其他部门批准的依据。党政各部门间存在以上关系的，则可认定其职能具有一定的相近性。
四是依据管理和调节对象的行业相似性标准。行业是从事相同性质的经济活动的所有单位的集合。《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）是最新发布的国家标准，也是自1984年首次发布以来的第四次修订，将国民经济行业划分为门类、大类、中类和小类四级，一个行业门类的主管部门职能具有相近性，因而没必要按照行业大类设置主管机关。如农、林、牧、渔及其辅助性活动属于一个行业门类，有些地方还存在的党委农村工作部、农委所管理的对象与政府的农林牧渔业主管部门所管理的对象同属这一门类，其职能具有明显的相近性。如果按行業大类划分，农业、林业、畜牧业、渔业分别属于四个大类，有些省级以下地方单独设立农业局、林业局、畜牧局、渔业局等部门就显得不够精简。又如新闻出版、广播、电视、电影、文化艺术、体育、娱乐均属于“文化、体育、娱乐”这一行业门类，其主管部门职能具有相近性，可以考虑统筹设置为一个部门，应将过去按行业大类设置的新闻出版局、广电局、文化局、体育局等部门整合起来。
五是根据指导部门大部分工作所适用的法律法规和规章的一致性。有些部门的主要工作都是依据同一法律法规或党内条例，其所依据的规章一致性程度越高，职能越具有相似性。如各级党委统战部与民族宗教局、台办、侨办、侨联等部门的绝大部分工作均依据《中国共产党统一战线工作条例》进行，那么可认定这些部门的职能具有相近性。
（二）适当选择统筹方式
实践中，统筹党政机构设置的方式显然不止合并设立和合署办公两种。常见的还有加挂牌子、保留牌子、一套人马两块（多块）牌子（也称为“一个机构两块或多块牌子”）等，2018年党和国家机构改革，中央出台的《方案》中新出现的“归口领导”“归口管理”两种形式也应包括在内。这些统筹方式的形式和内涵都有所不同。虽然国内外在行政组织改革与机构调整方面有着丰富的理论和实践，然而对上述几种机构设置方式的研究和实践却并不多见，仅有的研究资料也多为对合署办公的研究及其个案实践的描述。从国外实践来看，2017年以前的美军网络司令部与国家安全局一直都是合署办公；英国的健康和福利委员会一般与当地政府合署办公，等等。国外的实践目的仅在于节约财政支出和整合办公场地，因此参考价值有限。
笔者认为，统筹设置党政机构其实无非围绕两个核心问题，一是牌子，二是职能。牌子是表现，职能是根本。合并设立、合署办公、加挂牌子、保留牌子、一套人马两块牌子（为表述方便暂忽略多块牌子的情况）这五种常见且经过多年实践的形式，其具体含义可用以下办法来直观地表达：
合并设立是机关A+机关B=机关C，原来的两个机关的牌子不再存在（或即使存在也不再是原来的含义），新的牌子开始使用，职能完全融合在一起，形成了一个崭新的机关。其职能变化如图2所示。
合署辦公是机关A+机关B，即原来的两个机关办公地点整合在了同一场所，各自牌子仍继续保留，能整合的职能整合在一起，不能整合的职能继续各自行使。以监察委成立前各地纪委与监察局合署办公为例，其大部分工作可以合并在一起开展，但纪委对非干部身份党员的监督、监察局对非党员干部的监督是各自原有无法合并的职能，继续分别行使，其职能变化如图3所示。
加挂牌子是机关A+机关B的牌子，即机关A人员和机构均不变，在此基础上加挂了机关B的牌子，多做了机关B的工作。如许多地方党委宣传部加挂政府新闻办公室的牌子，实际上就是宣传部的人员多做了一项新闻办的工作，这样做一方面比新成立一个机构更容易协调，另一方面也能够突出该项工作的重要性，同时原机关不方便、不适合出面对外处理的工作通过加挂的牌子更易处理，其职能变化如图4所示。
保留牌子是机关A=（机关A+机关B）+机关B的牌子，即将机关B的人员和职能合并进机关A，但B原牌子对外保留，以方便处理涉外等事务。这种情况往往是机关A与机关B本来就联系比较密切，职能相关性较大，甚至存在一定程度的领导关系，采取合并并保留牌子的方式变组织外部协调为组织内部协调，不仅提高了效率，同时又能够便利地以B机关的牌子对外开展工作。如本次机构改革将国家公务员局并入中央组织部，就是将国家公务员局的所有人员和职能全部并入中组部，但牌子对外保留，其职能变化如图5所示。
一套人马两块牌子是机关C挂了机关A+机关B的牌子，即机关C的人员做了机关A和机关B的工作，并挂着这两个机关的牌子，可以认为其自身没有牌子。如大部分省市的党校和行政学院是典型的一套人马两块牌子，这一个单位一班人马既做党校的工作，也做行政学院的工作，对外挂两块牌子，实际上这一单位既不是纯粹的党校也不是纯粹的行政学院，其职能变化如图6所示。
《方案》规定，中央编制委员会办公室是中央机构编制委员会的办事机构，归口中央组织部管理；国家民族事务委员会归口中央统战部领导；新组建中央广播电视总台，归口中央宣传部领导。由此出现“归口管理”和“归口领导”两种统筹方式。虽然“归口管理”早在1984年就出现过，当时设置了国务院直属并由部委归口管理的国家局，但经1993年机构改革，不再设置部委归口管理的国家局，而改为部委管理的国家局，于是“归口管理”这种情况中断。“归口领导”由于还未经长时间的实践，具体运行中的细节无从考察，不过从学理上分析，“归口管理”管得更为全面，对具体工作的过问也更详细；“归口领导”应更强调政治领导和组织领导，对具体事务的过问则应少于“归口管理”，二者的共同点在于，B机关并没有并入A机关，仍然作为独立的机关（如中编办）或政府组成部门（如国家民委）抑或政府直属事业单位（如中央广电总台）存在，只是其所有活动都要在A机关所规定的范围内进行，其职能变化如图7。
根据上述分析，各市县在深化改革过程中，对统筹方式的选择应坚持如下几个原则：第一，能合并设立的，尽量不合署办公。这是因为合并设立形成一个新的机关，不仅职能职责的融合更快更容易，也有利于防止原单位工作人员产生心理上的排斥感，而合署办公则由于保留了各自原来的单位名称和部分职能，可能会借此形成“山头主义”，甚至带来人员心理冲突、组织文化冲突等问题。第二，可能会产生行政诉讼的领域，要尽量选择保留牌子。原因在于党的机构不能成为行政诉讼的被告方。在行政诉讼中，行政主体始终只能作为被告，根据《行政诉讼法》第二条的规定，被告应是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织等行使行政管理职权的主体，党的机关、人大、政协、法院、检察院等非行政主体不能作为被告对象。保留政府部门的牌子作为应诉方，既有利于维护公民和其他社会组织的权益，又有利于维护法律尊严。第三，为突出对某项工作的重视或党委不便出面直接管理和干预的领域，可以选择加挂牌子的方式。第四，对于东南沿海等外事工作比较复杂的地区，在建立大统战系统时，至少要选择保留政府侨办、台办牌子的方式，或者采取由统战部“归口管理”或“归口领导”的方式，以免引起海外人员心理的不适感。
（三）确定“因地制宜”的标准
“因地制宜”主要包括哪些标准，中央文件和学术文献都没有给出具体的规定和参考。笔者认为，与统筹设置党政机构相关的主要有以下几个地方性因素（见图8）：
这些因素又分别对统筹设置不同的党政机构有着不同的影响，其中，“行政级别”是党委办、政府办统筹设置最大的影响因素。“两办”合署办公的形式早在1992年就在佛山市顺德区开始进行尝试，时至今日仍在运行，并没有出现大的问题。随着大部制的推进，广东省多数县区都开始实行“两办”合署办公的设置方式。2003年，广东省清远市实行“两办”合署办公，在全国地级市中开了先河，但经过11年的运行，终因机构负荷太重、运行效果不佳而于2014年分设。这在一定程度上说明“两办”合署办公在多数地级市并不可行而在县区级则完全可行。同样，这一因素对统筹设置组织、编办、人事、机关工委等部门以及宣传、新闻广电、文体旅游等部门也非常关键。以广东省为例：多数县区实行了组织、人事、编办、机关工委、老干部局合并的模式（如顺德区），部分地方实行了组织、编办、老干、机关工委合署的模式（如南海区），还有部分地方实行了人事和编办合并的模式（如龙岗区），实践中运行效果良好，而在省级层面除了与中央对应设置的机构以外，如果将上述几个部门进行大力度统筹则显然不合理。同时，“两办”是否能够统筹设置还受“管服人口”和“管辖面积”两因素的影响。如对于西部地区管服人口较少、管辖面积不大的地级市可以考虑进行合署探索。又如宣传与文体、旅游、新闻广电等部门的统筹设置受多因素影响，即使对于县区级来说并非一定适合统筹设置。以浙江省东阳市为例：横店是其所辖一镇，是国内重要的影视拍摄、制作、旅游观光基地，同时有大量的“横漂”，管服人口较多，相关部门更适宜单独设置。再如佛山有海外侨胞约40万人，相比之下，江西鹰潭只有40人①，工作量自然存在巨大差别，对于广东、福建等外事工作较为复杂的地区，相关侨办、台办等机构可以单独设置，由党委统战部归口管理或归口领导，又或采取保留牌子的方式。
各级党委、政府职能相近的主要部门统筹设置的主要影响因素如图9所示。“因地制宜”的落脚点是更好地实现统筹，其不能成为各市县改革不力的借口。除上述这些地方性因素外，原则上不允许各地单独设置机构、增加部门数量。确定“因地制宜”的标准，就是为了给各地划定范围，既照顾地方实际，有一定的灵活性，又具有可控性。
结 论
面對挑战，各市县要推动和深化机构改革，可依据本省已经公布的改革方案，同时参考上述几种办法进行突破，统筹地方机构设置。笔者依据上述办法总结出全国多数地方可以粗略参照的改革方案（见表3），某些条件特殊的地区可根据自身情况再作调整。
补充说明：《方案》已明确不再设立中央社会治安综合治理委员会（简称“综治委”）、中央维护稳定工作领导小组及其办公室（简称“维稳办”）、中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室（简称“610办”），其相关职能划归中央政法委以及公安部，多数省也已撤销这些机构。此外，经调研发现，目前全国多数县区级党校、行政学院职能已非常弱化，故建议撤销该机构。
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[4]江利红.行政过程的阶段性法律构造分析——从行政过程论的视角出发[J].政治与法律，2013，（01）.
[5]张浩.机构合并中职能相似性标准的适用——以地方合并组建市场局为例[J].浙江学刊，2017，（06）.
（责任编辑：刘 丹）
Abstract：The reform of local institutions at the city and county level is of great significance to the success of the current round of institutional reform.At present，the reform at the central level has been completed，and the provincial level has entered the practical stage.But for the city and county level，the rigid constraints of the number of institutions and the hard demand for the completion time of the reform are faced，and the difficulty of the reform is promoted.This determines that the reform of local institutions cannot simply imitate the central government，and the technical obstacles that exist should be overcome，including that which institutions of the party and government are function similarly；the institutions of which level should be combined to set up，and which should be combined office，what kind of local conditions will affect the establishment of Party and government institutions and so on.The ways to break through these difficulties are to clarify the “function similar” standard of the party and government institutions，to choose the way of co-ordination rationally，and to set standards for “local conditions”.
Key words：the reform of municipal and county-level institutions；merger and establishment；office returned to the department；measures adapted to local conditions
