打破我国人口转型下的人口发展战略难题的思路
费之光
摘要：我国正面对人口红利消退、老龄化压力、超低生育率、性别比严重失衡的复杂人口形势，人力资本不足问题也相应日益凸显。体制障碍导致了人口发展机会与竞争环境的不均等，使人口素质全面提高面临困难。优化人口，必须打破旧体制造成的人力资本发展不公平，实现人口长期均衡地发展，才能够化解人口矛盾，为经济可持续发展提供强有力的支撑。
关键词：老龄化 人力资本 生育政策 人口均衡发展
中图分类号：C924.21 文献标识码：A
当前人口生育政策的调整，旨在缓解老龄化压力、增加劳动力供给，但期待用放宽生育限制的方式解决养老问题，甚至经济持续发展问题，恐难实现。当前对人口发展战略的分析仍多集中于是否应当放弃生育限制政策，并从教育、经济和文化等非政策因素的人口功能分析人口结构失衡问题，强调应对人口政策做出相应调整。这些讨论忽视了人口的非均衡性发展并非源于人口结构的转型，而是诸多制度与体制性障碍导致的。未来人口发展战略应当更加关注于如何通过解决由于体制导致的人口失衡问题，以适应我国人口转型要求。我国正当人口发展的关键转折期，党的十九大报告罕现提出要加强“人口战略研究”。解决社会新矛盾，寻求经济社会的均衡发展，必须以提高人口素质、促进人口均衡发展为前提与基础。
1 放松生育政策限制难以消除人口转型隐忧
导致我国快速步入老龄化社会的根源，在于早期无节制鼓励生育的政策。从新中国成立至20世纪70年代初期二十余年间即经历了两次生育高峰，这一时期总和生育率基本保持在6～7的水平，在世界上也是罕见的人口高增长。而今这部分人群正在步入老年，同时居民生活水平和卫生医疗条件也快速提高，目前人均寿命甚至超过中上收入国家。生育意愿的降低，以及人口迭代变慢，导致全球生育率自20世纪60年代以来一直在降低。1999年开始我国即已进入“低出生、低死亡、低增长”的现代型人口增长阶段，且城乡人口生育意愿呈现趋同化。他国的经验早已证明，经济补贴与生育育儿服务激励措施很难有效鼓励生育。
对老龄化的最大忧虑来自于养老金支出的大幅增长对制度持续性形成的压力，制度自身存在缺陷不言而喻。老龄化的不可避免必然会使现收现付式筹资模式难以持续，而就其制度本身，由于被供养人口并不依赖于自己的养老金积累，养老压力即会转向政府。以划转国企红利方式增加公共融资能力，反而使小账户、大统筹的模式进一步被强化。过度扩大职工养老保险覆盖范围的做法看似提高了职工福利水平，实则损害了缴费者的利益。养老金制度必须基于精算平衡以保证收入和支出相匹配，而以行政机制推动养老金待遇连年快速上调的方式，使资金账户入不敷出在所难免。在尚未具备福利化社会的运行能力下，现行养老制度不进行根本性改革，必将不可持续。而养老金投资市场化运营始终难以步入正轨，是導致替代率不断“跳水”的深层次原因，无论未来推行哪种账户制度，如果不能提高资产的保值增值能力，再高水平的缴费也难以维持支付。
尽管人口增长率在持续下降，但人口对资源和环境的压力却与日俱增。我国人均水资源量仅是世界平均水平的28%，近2/3城市缺水。现有人均耕地面积不到世界平均水平1/2，耕地退化，粮食自给自足能力持续降低。我国已是世界第一大能源消费国，随之而来的污染也成为了可持续发展的重要阻碍。人口安全首先是人的生存安全。庞大的人口数量早已造成空前的人口负担和资源消耗，而人口规模继续扩大对资源与环境造成的破坏必定会最先影响在贫困人口身上。
我国传统文化对男孩生育的偏好以及背后性别不平等的文化和制度，大大提升了人口性别比的调控难度，而非医学需要的胎儿鉴定和选择性终止妊娠的滥用，更推高了出生性别比，并呈现出非常明显的随孩次上升的现象。依据人口普查数据，1984年第二孩的出生性别比尚为113.6，2010年一孩、二孩、三孩及以上出生性别比高达113.73、130.29和158.41。2016年统计显示，25—49岁年龄阶段的性别比在101至105区间波动，而0—14岁年龄阶段的性别比却最高超过118。在放松生育限制与性别偏好的双重作用下，极可能造成性别比更为严重的失衡。
2 人口素质难以满足转型发展需要
我国2035年之前劳动力规模将保持在8亿以上的水平，每年新增求职劳动力约为2000万人，农村剩余劳动力至少需要在未来20年间持续每年转移至非农部门1000万以上，劳动力供给的持续高位运行使就业一直面临巨大的挑战。丰富廉价的劳动力资源曾为我国成为一个制造业大国作出了重要贡献，但多数劳动者仍然处在简单重复劳动阶段，单位劳动产出明显低于世界平均水平。人工智能使体力与智力劳动正在变得自动化，现代生产对劳动者数量需求的有限性与对劳动者素质需求的无限性表现得越来越明显。
谋求增长方式转型，即是要提高知识、技术劳动力的比重。求职者学历不断提高，但知识结构无法支持产业结构转型需要，人力资本增速正在放缓，而且人均劳动力人力资本的区域与城乡差别巨大。虽然近年来财政对劳动力培训的投入大量增长，但效率提高却不明显。大学毕业生约占到新增劳动力的50%，但专业与职业不匹配，实际知识技能与市场需求存在明显差距。农村人口接受教育和技术培训的比例仍然偏低，近三亿的农民工已成为产业工人的主体，而农民工总体教育程度始终处于初中阶段。目前劳动力市场无技能劳动力占到了76%，高级技工缺口上千万。国家虽大力提倡职业教育发展，但职业教育招生比例却持续下降，办学体制僵化导致产教难以真正融合，教育模式早已陷入普通教育模式，重学科、轻技能，应试化倾向明显。
3 人口均衡发展的体制障碍
我国“重点学校”的形成一直是行政力量强化资源的产物，这导致从60年代开始教育的不平等程度不断上升。当前教育公平强调起点公平、机会公平、财政公平，但以政绩为本的教育改革却加剧了现实资源分配的失衡。义务教育均衡发展仍集中在校园标准化建设上，而忽视了师资力量与教育氛围。“保基本”“补短板”固然重要，但过于强调标准必然会导致资源配置进一步扭曲。义务教育阶段学生的城镇化程度超过人口城镇化20个百分点，农村初中辍学率2011年与2006年相比提高了1.6倍，而部分偏远地区的辍学率更高达50%以上。城市义务教育择校“拼房”“拼爹”，学校与权力部门划片难以公开透明，随机派位暗箱操作。近十年农村与城市居民之间的人均受教育水平的差距重新出现了扩大趋势，2015年高中及以上学历人口占比城市较乡村高出30个百分点，城市大专及以上学历的占比是乡村的11倍。当下提出降低重点高校对贫困地区农村招生条件的对策，恰恰反映了农村教育质量提升的乏力。
政府的介入只能补偿由于收入差异产生的受教育机会不均等，教育能否促进升迁性的社会流动，不仅取决于教育本身是否公平合理，更取决于社会结构的公正开放性。政府教育制度的介入尽管能够补偿由于收入差异产生的受教育机会不均等，但却不能补偿父辈教育程度、政治力量、社会关系、文化差异对教育产生的代际固化作用。我国原有体制残存的非市场因素导致社会流动性严重受阻，社会阶层在代际之间被固化。通过教育改变贫穷命运的机会正在收窄，农村家庭大学生就业困难，“讲关系”已成为年轻一代职业发展的关键，而机关事业部门与垄断行业独特的人事运行规则形成的封闭的内部劳动力市场更为根深蒂固。
传统体制下的社会保障制度框架基于正规就业运行，在各个领域均处于分割状态。国家政策正致力于消除城乡差别，实现人口的城镇化，而很多制度的取向却把人限制在农村，“城乡边缘化”日益矛盾突出。对城市和农村进行各种“功能”上的划分，实质是对个人也贴上了相应的等级标签。大城市设置学历、技能、投资等门槛排斥低端产业与人口，这种新型户籍制度将导致低素质农村人口长久被排斥在城市化利益之外，形成新的城乡隔离。
性别歧视近年在经济改革和劳动力供求变化的背景下变得愈发严重。世界银行数据显示，我国女性接受高等教育的比例远超过男性，就业率也很高，但在职场中存在着性别差距，男女薪酬逐渐拉大，近九成女大学生在招聘过程中会遭遇到性别歧视。生育限制的放开，甚至可能加剧对女性的就业歧视。
4 结论与启示
人口的不均衡发展会加剧人口结构失衡问题，因此人口政策调整必须正视由于体制问题导致的人口“不均衡”可能面临的更大风险。生育自由权必须建立在人口发展机会均衡的基础之上，否则将进一步扭曲人口结构，加剧人口失衡。
未来竞争实质是人力资本的竞争，人口质量是决定经济社会发展状况的关键因素。人口均衡发展，必须打破旧体制造成的人力资本发展机会与能力培养不公平。第一，教育机会与教育资源公平地向每个阶层的人开放，必须考虑教育发展的速度与规模同经济发展之间的匹配性。城市集中式的大規模教育发展造成教育形式过于单一，正规教育、学历教育、学术教育占据绝对主导的教育体系下，不可能真正实现公平。教育要讲求便宜、方便、实用，教育体系改革应当能够为弱势群体接受教育和培训提供更为灵活的方式。发展多种形式的职业技能教育与培训等非正规教育，是促进教育资源合理、公平配置的重要途径。第二，新一轮体制改革必须集中于解决由国有部门垄断、城乡分割、公共服务分配不均以及行政过度管制导致的“失公”问题，改变长期以来存在的城乡劳动力市场分割和不同所有制企业职工流动困难的状况，打破阻碍劳动力流动的体制性枷锁。第三，法律必须严厉打击性别选择性流产行为，并认识到解决性别比畸高的关键在于两性拥有平等的人权。政府不能仅在名义上鼓励男女平等，而应更多地支持女权活动。
参考文献：
[1] 王宇.直面中国水困局[N].新华每日电讯，2016- 01- 19（6）.
[2] 佘颖.破除能力学历剪刀差[N].经济日报，2016- 11- 29（9）.
[3] 蔡昉.中国农村初中辍学率大增[EB/OL].中国广播网，[2013- 10- 17]. http：/ / www. cnr. cn/ cj / 2013zhuanti k u/ daguodashidai/zuixinbaodao/201310/ t20131017_513851080.shtml.
摘要：我国正面对人口红利消退、老龄化压力、超低生育率、性别比严重失衡的复杂人口形势，人力资本不足问题也相应日益凸显。体制障碍导致了人口发展机会与竞争环境的不均等，使人口素质全面提高面临困难。优化人口，必须打破旧体制造成的人力资本发展不公平，实现人口长期均衡地发展，才能够化解人口矛盾，为经济可持续发展提供强有力的支撑。
关键词：老龄化 人力资本 生育政策 人口均衡发展
中图分类号：C924.21 文献标识码：A
当前人口生育政策的调整，旨在缓解老龄化压力、增加劳动力供给，但期待用放宽生育限制的方式解决养老问题，甚至经济持续发展问题，恐难实现。当前对人口发展战略的分析仍多集中于是否应当放弃生育限制政策，并从教育、经济和文化等非政策因素的人口功能分析人口结构失衡问题，强调应对人口政策做出相应调整。这些讨论忽视了人口的非均衡性发展并非源于人口结构的转型，而是诸多制度与体制性障碍导致的。未来人口发展战略应当更加关注于如何通过解决由于体制导致的人口失衡问题，以适应我国人口转型要求。我国正当人口发展的关键转折期，党的十九大报告罕现提出要加强“人口战略研究”。解决社会新矛盾，寻求经济社会的均衡发展，必须以提高人口素质、促进人口均衡发展为前提与基础。
1 放松生育政策限制难以消除人口转型隐忧
导致我国快速步入老龄化社会的根源，在于早期无节制鼓励生育的政策。从新中国成立至20世纪70年代初期二十余年间即经历了两次生育高峰，这一时期总和生育率基本保持在6～7的水平，在世界上也是罕见的人口高增长。而今这部分人群正在步入老年，同时居民生活水平和卫生医疗条件也快速提高，目前人均寿命甚至超过中上收入国家。生育意愿的降低，以及人口迭代变慢，导致全球生育率自20世纪60年代以来一直在降低。1999年开始我国即已进入“低出生、低死亡、低增长”的现代型人口增长阶段，且城乡人口生育意愿呈现趋同化。他国的经验早已证明，经济补贴与生育育儿服务激励措施很难有效鼓励生育。
对老龄化的最大忧虑来自于养老金支出的大幅增长对制度持续性形成的压力，制度自身存在缺陷不言而喻。老龄化的不可避免必然会使现收现付式筹资模式难以持续，而就其制度本身，由于被供养人口并不依赖于自己的养老金积累，养老压力即会转向政府。以划转国企红利方式增加公共融资能力，反而使小账户、大统筹的模式进一步被强化。过度扩大职工养老保险覆盖范围的做法看似提高了职工福利水平，实则损害了缴费者的利益。养老金制度必须基于精算平衡以保证收入和支出相匹配，而以行政机制推动养老金待遇连年快速上调的方式，使资金账户入不敷出在所难免。在尚未具备福利化社会的运行能力下，现行养老制度不进行根本性改革，必将不可持续。而养老金投资市场化运营始终难以步入正轨，是導致替代率不断“跳水”的深层次原因，无论未来推行哪种账户制度，如果不能提高资产的保值增值能力，再高水平的缴费也难以维持支付。
尽管人口增长率在持续下降，但人口对资源和环境的压力却与日俱增。我国人均水资源量仅是世界平均水平的28%，近2/3城市缺水。现有人均耕地面积不到世界平均水平1/2，耕地退化，粮食自给自足能力持续降低。我国已是世界第一大能源消费国，随之而来的污染也成为了可持续发展的重要阻碍。人口安全首先是人的生存安全。庞大的人口数量早已造成空前的人口负担和资源消耗，而人口规模继续扩大对资源与环境造成的破坏必定会最先影响在贫困人口身上。
我国传统文化对男孩生育的偏好以及背后性别不平等的文化和制度，大大提升了人口性别比的调控难度，而非医学需要的胎儿鉴定和选择性终止妊娠的滥用，更推高了出生性别比，并呈现出非常明显的随孩次上升的现象。依据人口普查数据，1984年第二孩的出生性别比尚为113.6，2010年一孩、二孩、三孩及以上出生性别比高达113.73、130.29和158.41。2016年统计显示，25—49岁年龄阶段的性别比在101至105区间波动，而0—14岁年龄阶段的性别比却最高超过118。在放松生育限制与性别偏好的双重作用下，极可能造成性别比更为严重的失衡。
2 人口素质难以满足转型发展需要
我国2035年之前劳动力规模将保持在8亿以上的水平，每年新增求职劳动力约为2000万人，农村剩余劳动力至少需要在未来20年间持续每年转移至非农部门1000万以上，劳动力供给的持续高位运行使就业一直面临巨大的挑战。丰富廉价的劳动力资源曾为我国成为一个制造业大国作出了重要贡献，但多数劳动者仍然处在简单重复劳动阶段，单位劳动产出明显低于世界平均水平。人工智能使体力与智力劳动正在变得自动化，现代生产对劳动者数量需求的有限性与对劳动者素质需求的无限性表现得越来越明显。
谋求增长方式转型，即是要提高知识、技术劳动力的比重。求职者学历不断提高，但知识结构无法支持产业结构转型需要，人力资本增速正在放缓，而且人均劳动力人力资本的区域与城乡差别巨大。虽然近年来财政对劳动力培训的投入大量增长，但效率提高却不明显。大学毕业生约占到新增劳动力的50%，但专业与职业不匹配，实际知识技能与市场需求存在明显差距。农村人口接受教育和技术培训的比例仍然偏低，近三亿的农民工已成为产业工人的主体，而农民工总体教育程度始终处于初中阶段。目前劳动力市场无技能劳动力占到了76%，高级技工缺口上千万。国家虽大力提倡职业教育发展，但职业教育招生比例却持续下降，办学体制僵化导致产教难以真正融合，教育模式早已陷入普通教育模式，重学科、轻技能，应试化倾向明显。
3 人口均衡发展的体制障碍
我国“重点学校”的形成一直是行政力量强化资源的产物，这导致从60年代开始教育的不平等程度不断上升。当前教育公平强调起点公平、机会公平、财政公平，但以政绩为本的教育改革却加剧了现实资源分配的失衡。义务教育均衡发展仍集中在校园标准化建设上，而忽视了师资力量与教育氛围。“保基本”“补短板”固然重要，但过于强调标准必然会导致资源配置进一步扭曲。义务教育阶段学生的城镇化程度超过人口城镇化20个百分点，农村初中辍学率2011年与2006年相比提高了1.6倍，而部分偏远地区的辍学率更高达50%以上。城市义务教育择校“拼房”“拼爹”，学校与权力部门划片难以公开透明，随机派位暗箱操作。近十年农村与城市居民之间的人均受教育水平的差距重新出现了扩大趋势，2015年高中及以上学历人口占比城市较乡村高出30个百分点，城市大专及以上学历的占比是乡村的11倍。当下提出降低重点高校对贫困地区农村招生条件的对策，恰恰反映了农村教育质量提升的乏力。
政府的介入只能补偿由于收入差异产生的受教育机会不均等，教育能否促进升迁性的社会流动，不仅取决于教育本身是否公平合理，更取决于社会结构的公正开放性。政府教育制度的介入尽管能够补偿由于收入差异产生的受教育机会不均等，但却不能补偿父辈教育程度、政治力量、社会关系、文化差异对教育产生的代际固化作用。我国原有体制残存的非市场因素导致社会流动性严重受阻，社会阶层在代际之间被固化。通过教育改变贫穷命运的机会正在收窄，农村家庭大学生就业困难，“讲关系”已成为年轻一代职业发展的关键，而机关事业部门与垄断行业独特的人事运行规则形成的封闭的内部劳动力市场更为根深蒂固。
传统体制下的社会保障制度框架基于正规就业运行，在各个领域均处于分割状态。国家政策正致力于消除城乡差别，实现人口的城镇化，而很多制度的取向却把人限制在农村，“城乡边缘化”日益矛盾突出。对城市和农村进行各种“功能”上的划分，实质是对个人也贴上了相应的等级标签。大城市设置学历、技能、投资等门槛排斥低端产业与人口，这种新型户籍制度将导致低素质农村人口长久被排斥在城市化利益之外，形成新的城乡隔离。
性别歧视近年在经济改革和劳动力供求变化的背景下变得愈发严重。世界银行数据显示，我国女性接受高等教育的比例远超过男性，就业率也很高，但在职场中存在着性别差距，男女薪酬逐渐拉大，近九成女大学生在招聘过程中会遭遇到性别歧视。生育限制的放开，甚至可能加剧对女性的就业歧视。
4 结论与启示
人口的不均衡发展会加剧人口结构失衡问题，因此人口政策调整必须正视由于体制问题导致的人口“不均衡”可能面临的更大风险。生育自由权必须建立在人口发展机会均衡的基础之上，否则将进一步扭曲人口结构，加剧人口失衡。
未来竞争实质是人力资本的竞争，人口质量是决定经济社会发展状况的关键因素。人口均衡发展，必须打破旧体制造成的人力资本发展机会与能力培养不公平。第一，教育机会与教育资源公平地向每个阶层的人开放，必须考虑教育发展的速度与规模同经济发展之间的匹配性。城市集中式的大規模教育发展造成教育形式过于单一，正规教育、学历教育、学术教育占据绝对主导的教育体系下，不可能真正实现公平。教育要讲求便宜、方便、实用，教育体系改革应当能够为弱势群体接受教育和培训提供更为灵活的方式。发展多种形式的职业技能教育与培训等非正规教育，是促进教育资源合理、公平配置的重要途径。第二，新一轮体制改革必须集中于解决由国有部门垄断、城乡分割、公共服务分配不均以及行政过度管制导致的“失公”问题，改变长期以来存在的城乡劳动力市场分割和不同所有制企业职工流动困难的状况，打破阻碍劳动力流动的体制性枷锁。第三，法律必须严厉打击性别选择性流产行为，并认识到解决性别比畸高的关键在于两性拥有平等的人权。政府不能仅在名义上鼓励男女平等，而应更多地支持女权活动。
参考文献：
[1] 王宇.直面中国水困局[N].新华每日电讯，2016- 01- 19（6）.
[2] 佘颖.破除能力学历剪刀差[N].经济日报，2016- 11- 29（9）.
[3] 蔡昉.中国农村初中辍学率大增[EB/OL].中国广播网，[2013- 10- 17]. http：/ / www. cnr. cn/ cj / 2013zhuanti k u/ daguodashidai/zuixinbaodao/201310/ t20131017_513851080.shtml.
