职务职级并行制度的优化研究
姚远
摘要：建立公务员职务职级并行制度是党中央为了加强基层公务员队伍建设，进一步创新公务员管理制度所作出的一项重要举措。这项制度的推行解决了原有以职务为唯一晋升标准的“单轨制”所存在的基层公务员职业发展空间小、工资待遇偏低等一系列问题，对于完善基层公务员激励机制具有重要意义。虽然县级以下职务职级并行制度确实发挥了积极作用，但也存在一定的问题，本文对此针对性地提出一些建议。
关键词：公务员 职务 职级 并行制度
中图分类号：D630.1 文献标识码：A
2015年1月15日，中办、国办印发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，由此职务职级并行制度正式确立。作为公务员制度的重大改革，这一制度开辟出了一条依靠职级晋升的新通道，强化了职级对基层公务员的激励功能，实行职级与待遇挂钩，平衡了职务与职级对于基层公务员待遇的影响。
1 职务职级并行制度的成效
为有效解决传统单轨制下基层公务员职务晋升空间有限、工资待遇较低、激励机制不够完善等问题，更好地加强对基层公务员的激励，完善基层公务员的队伍建设，职务职级并行制度应运而生。从制度实际实施效果来看，职务与职级并行制度对广大基层公务员的正向激励起到了积极作用。
1.1稳定了基层公务员队伍
十八大以来，党持续高压反腐的力度不减，对于公务员的作风建设的严格要求也达到了新高度，再加上公务员作为“为人民服务”的特殊群体，对于公务员群体的奖励更多以精神奖励为主，缺乏物质奖励，而且晋升对于基层公务员来说也是遥不可及，这使得大多数基层公务员产生了职业倦怠，更有不堪压力的人选择了离开公务员队伍。县级以下职务职级并行制度的建立，体现了上级对基层工作的肯定，形成了激励，也让工作岗位上的公务员看到了晋升的希望，这对于基层公务员队伍的建设以及充分调动基层公务员的积极性发挥了至关重要的作用。
1.2拓宽了基层公务员的晋升空间
对于公务员这个庞大的队伍，大多数人都处于基层的岗位之中，只有少数人能够担任领导职务，导致很多综合素质较高、职业能力较强的人却因为职务数量及单位规格的限制而只能处于基层岗位，能力得不到施展。而职务职级并行制度的建立，打破了公务员发展的天花板，形成了“职务晋升”与“职级晋升”的双轨制，拓宽了基层公务员的发展空间，对广大基层公务员起到了激励作用，让大家重新找到了工作的动力。
1.3基层公务员待遇得到了提高
制度的实施在有效解决了干部待遇与职务挂钩过紧、使公务员的职级得到了晋升的同时，也使得工资待遇相应地得到了提高，解决了收入偏低的问题。制度的实施发挥了职级对待遇的决定作用，让更多在基层岗位辛勤工作的公务员得到了鼓舞，必将进一步激发公务员队伍的活力，激励大家更努力地扎实工作，服务群众。
2 制度实施过程中存在的问题
通过实际的考察，可以看到公务员职务与职级并行制度的落实取得了重大的成效，显示出了一定的激励效果，并且也产生了积极的实践意义，但在这一过程中仍然存在问题，存在亟待改进的方面。
2.1考核结果科学性不足
无论是职务还是职级这两种晋升通道中，绩效考核都是对公务员进行综合评估的较为基础的一个环节。通常我国公务员的考核结果分为“优秀”“称职”“基本称职”以及“不称职”四个等级，在每一年年底进行年度绩效评估工作中，公务员要提交年度考核登记表，用于上级审阅评估，上级会根据每个人的表现情况划分考核等级，工作期间没有重大问题一般都能通过，大家普遍都是优秀和良好，“基本称职”和“不称职”基本不会出现，公务员的考核也只是流于形式，没有把职级的特点和要求充分体现出来，更没有深入地对公务员的“德、能、勤、绩、廉”进行深入考察与量化评估，考核无法与公务员日常的工作态度与工作业绩紧密连接，自然会对公务员晋升的评价效果减弱，使得考核结果的科学性难以体现。
而且在職务职级并行制度文件中也表明，只要符合任职年限条件，都可晋升到相应的级别。而根据文件中的要求，任职年限会根据年度考核的等级相应缩短或延长，也就是说，公务员任职期间的年度考核的最终结果对于公务员职级的晋升都起到举足轻重的影响。如此一来，年度考核与个人的待遇密切关联，如果考核机制不完善，难免在县乡基层单位产生“跑级买级”、暗箱操作等不合法行为，进而对公务员的工作积极性产生负面影响，影响到公共政策的正常执行。
2.2地方财政压力骤增
随着职务与职级并行制度的实行，基层公务员自身得到了切实的职业归属感，通过之前对于基层公务员实际的调查我们也了解到，该制度的出台实施，使得获得职级晋升的公务员工资普遍能够增加20%左右，让他们在薪酬上有了保障。基层公务员在获得职级晋升后，相应的待遇必然得到提升。而相对于基层公务员来讲待遇得到了改善，但在其待遇得到提升的同时，要考虑到他们待遇提升的经费的来源都是来自当地的财政，这意味着基层政府的财政支出力度的加大。再加上晋升的公务员数量也会逐年上涨，这在一定程度上更加重了地方财政的负担，但是很多地方县级自身财政能力不足，无法独自承担制度实行后的财务压力。从根本上来讲，我国的经济资源本身在中央到地方的垂直分布上就存在逐级衰减的趋势，由上至下越来越薄弱，对于负责提供基本公共服务、改善人民生活水平的基层政府，还要承担起制度实施后带来的一笔较为繁重财政支出，这对于财政能力较薄弱的基层政府来说是一个不小的考验。如果基层政府无法落实由职级晋升而带来的财政支出，那职级晋升就变成了摆设，这也会进而影响到基层公务员的工作积极性。
2.3晋升时间过长
在现有的职务职级并行制度中，设置的晋升到上一级职级分别需要8年、12年、15年、15年、15年。即办事员到科员需要8年，科员晋升到副科级职级需要12年，副科级职级晋升到正科级职级又需要15年，依次年限设置晋级到上一职级。由此可以看到晋升的时间年限相对较长，使得晋升职级的难度较大。假如一个刚毕业的大学生进入到公务员队伍，如果单考虑职级这条晋升通道，那么他从科员晋升到副科级职级就走过12年，接下来从副科级职级到正科级职级还需要15年，这两步基本就是走过了他的整个职业生涯，因为他无法继续再任满15年就要退休了。如此一来，肯定无法对基层公务员形成直接激励，影响基层公务员队伍稳定，所以要设置比较合理的晋升年限。
3 建立公务员职务与职级并行的长效机制
3.1完善职级晋升量化考核制度
从目前实践情况来看，晋升职级考核普遍没有晋升职务考核严格标准执行，要作为制度推广运行，那么首先应该在定性考核的基础上，加强定量考核。在定性考核方面，可以让公务员回答一些行政工作经常面临的问题、设置基层工作的实际场景让公务员进行模拟处理等，这不仅使晋升更加公平，而且有利于形成一个好的激励机制，引导基层公务员努力提高行政工作的专业水平；在定量考核方面，试行量化打分的细则，对评价进行等级差距的层级划分，方可客观地显示公务员的工作情况。同时要丰富考核模式，注重领导考核与群众考核相结合，尤其重视群众对其工作态度、工作质量的评价。其次，考核也应该注意设置的科学性。另外，年度考核应更加突出科学性。公务员职务与职级并行制度中明确规定，每有一个年度考核优秀的，任职年限可缩短半年，这个规定旨在让工作业绩明显的同志提前晋升职级，也就更加凸显了年度考核的重要性。然而，在基层年度考核实际操作过程中，可能会存在“优秀”轮流当的现象，如果据此晋升职级，就容易变成“吃大锅饭”，显然与改革目标不一致。因此，需进一步制定科学的公务员考核指标体系。要分类设置考评目标，制定不同的计分规则，加大平时考核工作力度，近距离观察干部的日常工作表现，让那些真正有业绩的基层公务员享受到政策待遇。
3.2强化财政保障能力
公务员职务职级制度的有效落实离不开财政的支持，这就需要具备一定的财政能力。如果越来越多公务员职级的晋升，县以下财政无法负担职级晋升后带来的财政压力，让基层公务员无法享受应有的工资水平，这会使得制度对公务员的激励效果大打折扣。所以，中央也需加强对财政的宏观调控，在县以下基层政府自身财政无法落实的情况下，要依赖中央及省一级的配套金额，专款专项，为基层政府提供财政支持，减缓基层财政压力。同时基层政府也要加强对本级财政的管理，在对年度财政进行预算时，要将职务职级并行制度实行所带来的职级晋升工资纳入预算中，对自有财政合理分配，以保障制度的顺利推行。
3.3优化职级晋升条件
职务职级并行制度的建立，开辟了一条职级晋升的新通道，这就需要我们对于职级晋升的条件的设置要更加合理，目前的晋升条件设置还存在晋升时间跨度较长、晋升梯度较短的问题，需要我们进行完善。首先，应适当调整基层公务员的晋升年限，5-8年是一个较为合理的区间，也能对公务员形成有效激励。其次，可以将公务员工作能力、资历等选取量化指标进行量化，用以职级晋升评估中缩短晋升年限，也是较为合理的激励措施。最后，对于基层公务员来说，职级的等级设置也应该有所增加，应该使等级的数量与基层公务员的职务生涯相切合，让基层公务员在工作中时刻看到晋升的空间与希望，给予基层公务员发展的空间，使其积极投身于工作之中，鼓励公务员形成终身服务基层的信念。
基层公务员是履行政府公共管理职能、对社会提供公共服务的重要力量，对基层公务员队伍形成有效激励，将会直接影响政府工作效率的高低。而职务职级并行制度的实施作为公务员制度改革的一项重大政策改变了原有的“官本位”思想，拓宽了基层公务员晋升空间，强化了对基层公务员的激励，充分发挥了基层公务员的积极性，对于基层队伍的建设具有重要意义。目前，公务员职务与职级并行制度仍然处于一个发展的阶段，制度的很多方面仍然存在一定的缺陷，需要我們从制度设计上把握好、延伸好，将好的政策用好，学会“摸着石头过河”，在实践中总结经验将制度优化。
参考文献：
[1] 余绪鹏.基层公务员职务与职级并行制度的落实之策[J].理论导刊，2017（7）：4- 8.
[2] 梁仲明，贾欣.基层公务员职务与职级并行：政策逻辑与推进对策[J].重庆社会科学，2017（11）：80- 85.
[3] 何宪.公务员职务与职级并行制度研究[J].中国行政管理，2016（9）：12- 17.
[4] 熊通成.职务职级并行 在改革中不断完善[J].中国人力资源社会保障，2016（2）：26- 28.
[5] 侯莉媛.浅析我国公务员职务与职级并行制度的改革困境及对策[J].中国劳动关系学院学报，2015（4）：110- 113.
摘要：建立公务员职务职级并行制度是党中央为了加强基层公务员队伍建设，进一步创新公务员管理制度所作出的一项重要举措。这项制度的推行解决了原有以职务为唯一晋升标准的“单轨制”所存在的基层公务员职业发展空间小、工资待遇偏低等一系列问题，对于完善基层公务员激励机制具有重要意义。虽然县级以下职务职级并行制度确实发挥了积极作用，但也存在一定的问题，本文对此针对性地提出一些建议。
关键词：公务员 职务 职级 并行制度
中图分类号：D630.1 文献标识码：A
2015年1月15日，中办、国办印发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，由此职务职级并行制度正式确立。作为公务员制度的重大改革，这一制度开辟出了一条依靠职级晋升的新通道，强化了职级对基层公务员的激励功能，实行职级与待遇挂钩，平衡了职务与职级对于基层公务员待遇的影响。
1 职务职级并行制度的成效
为有效解决传统单轨制下基层公务员职务晋升空间有限、工资待遇较低、激励机制不够完善等问题，更好地加强对基层公务员的激励，完善基层公务员的队伍建设，职务职级并行制度应运而生。从制度实际实施效果来看，职务与职级并行制度对广大基层公务员的正向激励起到了积极作用。
1.1稳定了基层公务员队伍
十八大以来，党持续高压反腐的力度不减，对于公务员的作风建设的严格要求也达到了新高度，再加上公务员作为“为人民服务”的特殊群体，对于公务员群体的奖励更多以精神奖励为主，缺乏物质奖励，而且晋升对于基层公务员来说也是遥不可及，这使得大多数基层公务员产生了职业倦怠，更有不堪压力的人选择了离开公务员队伍。县级以下职务职级并行制度的建立，体现了上级对基层工作的肯定，形成了激励，也让工作岗位上的公务员看到了晋升的希望，这对于基层公务员队伍的建设以及充分调动基层公务员的积极性发挥了至关重要的作用。
1.2拓宽了基层公务员的晋升空间
对于公务员这个庞大的队伍，大多数人都处于基层的岗位之中，只有少数人能够担任领导职务，导致很多综合素质较高、职业能力较强的人却因为职务数量及单位规格的限制而只能处于基层岗位，能力得不到施展。而职务职级并行制度的建立，打破了公务员发展的天花板，形成了“职务晋升”与“职级晋升”的双轨制，拓宽了基层公务员的发展空间，对广大基层公务员起到了激励作用，让大家重新找到了工作的动力。
1.3基层公务员待遇得到了提高
制度的实施在有效解决了干部待遇与职务挂钩过紧、使公务员的职级得到了晋升的同时，也使得工资待遇相应地得到了提高，解决了收入偏低的问题。制度的实施发挥了职级对待遇的决定作用，让更多在基层岗位辛勤工作的公务员得到了鼓舞，必将进一步激发公务员队伍的活力，激励大家更努力地扎实工作，服务群众。
2 制度实施过程中存在的问题
通过实际的考察，可以看到公务员职务与职级并行制度的落实取得了重大的成效，显示出了一定的激励效果，并且也产生了积极的实践意义，但在这一过程中仍然存在问题，存在亟待改进的方面。
2.1考核结果科学性不足
无论是职务还是职级这两种晋升通道中，绩效考核都是对公务员进行综合评估的较为基础的一个环节。通常我国公务员的考核结果分为“优秀”“称职”“基本称职”以及“不称职”四个等级，在每一年年底进行年度绩效评估工作中，公务员要提交年度考核登记表，用于上级审阅评估，上级会根据每个人的表现情况划分考核等级，工作期间没有重大问题一般都能通过，大家普遍都是优秀和良好，“基本称职”和“不称职”基本不会出现，公务员的考核也只是流于形式，没有把职级的特点和要求充分体现出来，更没有深入地对公务员的“德、能、勤、绩、廉”进行深入考察与量化评估，考核无法与公务员日常的工作态度与工作业绩紧密连接，自然会对公务员晋升的评价效果减弱，使得考核结果的科学性难以体现。
而且在職务职级并行制度文件中也表明，只要符合任职年限条件，都可晋升到相应的级别。而根据文件中的要求，任职年限会根据年度考核的等级相应缩短或延长，也就是说，公务员任职期间的年度考核的最终结果对于公务员职级的晋升都起到举足轻重的影响。如此一来，年度考核与个人的待遇密切关联，如果考核机制不完善，难免在县乡基层单位产生“跑级买级”、暗箱操作等不合法行为，进而对公务员的工作积极性产生负面影响，影响到公共政策的正常执行。
2.2地方财政压力骤增
随着职务与职级并行制度的实行，基层公务员自身得到了切实的职业归属感，通过之前对于基层公务员实际的调查我们也了解到，该制度的出台实施，使得获得职级晋升的公务员工资普遍能够增加20%左右，让他们在薪酬上有了保障。基层公务员在获得职级晋升后，相应的待遇必然得到提升。而相对于基层公务员来讲待遇得到了改善，但在其待遇得到提升的同时，要考虑到他们待遇提升的经费的来源都是来自当地的财政，这意味着基层政府的财政支出力度的加大。再加上晋升的公务员数量也会逐年上涨，这在一定程度上更加重了地方财政的负担，但是很多地方县级自身财政能力不足，无法独自承担制度实行后的财务压力。从根本上来讲，我国的经济资源本身在中央到地方的垂直分布上就存在逐级衰减的趋势，由上至下越来越薄弱，对于负责提供基本公共服务、改善人民生活水平的基层政府，还要承担起制度实施后带来的一笔较为繁重财政支出，这对于财政能力较薄弱的基层政府来说是一个不小的考验。如果基层政府无法落实由职级晋升而带来的财政支出，那职级晋升就变成了摆设，这也会进而影响到基层公务员的工作积极性。
2.3晋升时间过长
在现有的职务职级并行制度中，设置的晋升到上一级职级分别需要8年、12年、15年、15年、15年。即办事员到科员需要8年，科员晋升到副科级职级需要12年，副科级职级晋升到正科级职级又需要15年，依次年限设置晋级到上一职级。由此可以看到晋升的时间年限相对较长，使得晋升职级的难度较大。假如一个刚毕业的大学生进入到公务员队伍，如果单考虑职级这条晋升通道，那么他从科员晋升到副科级职级就走过12年，接下来从副科级职级到正科级职级还需要15年，这两步基本就是走过了他的整个职业生涯，因为他无法继续再任满15年就要退休了。如此一来，肯定无法对基层公务员形成直接激励，影响基层公务员队伍稳定，所以要设置比较合理的晋升年限。
3 建立公务员职务与职级并行的长效机制
3.1完善职级晋升量化考核制度
从目前实践情况来看，晋升职级考核普遍没有晋升职务考核严格标准执行，要作为制度推广运行，那么首先应该在定性考核的基础上，加强定量考核。在定性考核方面，可以让公务员回答一些行政工作经常面临的问题、设置基层工作的实际场景让公务员进行模拟处理等，这不仅使晋升更加公平，而且有利于形成一个好的激励机制，引导基层公务员努力提高行政工作的专业水平；在定量考核方面，试行量化打分的细则，对评价进行等级差距的层级划分，方可客观地显示公务员的工作情况。同时要丰富考核模式，注重领导考核与群众考核相结合，尤其重视群众对其工作态度、工作质量的评价。其次，考核也应该注意设置的科学性。另外，年度考核应更加突出科学性。公务员职务与职级并行制度中明确规定，每有一个年度考核优秀的，任职年限可缩短半年，这个规定旨在让工作业绩明显的同志提前晋升职级，也就更加凸显了年度考核的重要性。然而，在基层年度考核实际操作过程中，可能会存在“优秀”轮流当的现象，如果据此晋升职级，就容易变成“吃大锅饭”，显然与改革目标不一致。因此，需进一步制定科学的公务员考核指标体系。要分类设置考评目标，制定不同的计分规则，加大平时考核工作力度，近距离观察干部的日常工作表现，让那些真正有业绩的基层公务员享受到政策待遇。
3.2强化财政保障能力
公务员职务职级制度的有效落实离不开财政的支持，这就需要具备一定的财政能力。如果越来越多公务员职级的晋升，县以下财政无法负担职级晋升后带来的财政压力，让基层公务员无法享受应有的工资水平，这会使得制度对公务员的激励效果大打折扣。所以，中央也需加强对财政的宏观调控，在县以下基层政府自身财政无法落实的情况下，要依赖中央及省一级的配套金额，专款专项，为基层政府提供财政支持，减缓基层财政压力。同时基层政府也要加强对本级财政的管理，在对年度财政进行预算时，要将职务职级并行制度实行所带来的职级晋升工资纳入预算中，对自有财政合理分配，以保障制度的顺利推行。
3.3优化职级晋升条件
职务职级并行制度的建立，开辟了一条职级晋升的新通道，这就需要我们对于职级晋升的条件的设置要更加合理，目前的晋升条件设置还存在晋升时间跨度较长、晋升梯度较短的问题，需要我们进行完善。首先，应适当调整基层公务员的晋升年限，5-8年是一个较为合理的区间，也能对公务员形成有效激励。其次，可以将公务员工作能力、资历等选取量化指标进行量化，用以职级晋升评估中缩短晋升年限，也是较为合理的激励措施。最后，对于基层公务员来说，职级的等级设置也应该有所增加，应该使等级的数量与基层公务员的职务生涯相切合，让基层公务员在工作中时刻看到晋升的空间与希望，给予基层公务员发展的空间，使其积极投身于工作之中，鼓励公务员形成终身服务基层的信念。
基层公务员是履行政府公共管理职能、对社会提供公共服务的重要力量，对基层公务员队伍形成有效激励，将会直接影响政府工作效率的高低。而职务职级并行制度的实施作为公务员制度改革的一项重大政策改变了原有的“官本位”思想，拓宽了基层公务员晋升空间，强化了对基层公务员的激励，充分发挥了基层公务员的积极性，对于基层队伍的建设具有重要意义。目前，公务员职务与职级并行制度仍然处于一个发展的阶段，制度的很多方面仍然存在一定的缺陷，需要我們从制度设计上把握好、延伸好，将好的政策用好，学会“摸着石头过河”，在实践中总结经验将制度优化。
参考文献：
[1] 余绪鹏.基层公务员职务与职级并行制度的落实之策[J].理论导刊，2017（7）：4- 8.
[2] 梁仲明，贾欣.基层公务员职务与职级并行：政策逻辑与推进对策[J].重庆社会科学，2017（11）：80- 85.
[3] 何宪.公务员职务与职级并行制度研究[J].中国行政管理，2016（9）：12- 17.
[4] 熊通成.职务职级并行 在改革中不断完善[J].中国人力资源社会保障，2016（2）：26- 28.
[5] 侯莉媛.浅析我国公务员职务与职级并行制度的改革困境及对策[J].中国劳动关系学院学报，2015（4）：110- 113.
