国家监察体制改革研究综述
钟哲 那凯
摘 要：国家监察体制改革是完善中国特色监察体系的重要组成部分。总体来看，学界对国家监察体制改革的研究主要从权责配置、组织架构及改革过程中相应配套措施的跟进三方面展开。其中，权责配置是从监察委员会自身监察权的视角展开论述的，组织架构是从监察委员会的内部设计及其与外部组织的权力关系展开论述的，配套措施是从监督制约、法律调整与人事安排三个视角展开论述的。从研究进度来看，目前还处于初始阶段，仍存在一些不足之处，需要在去理想化、人员转隶、防止“灯下黑”和地方间相互学习借鉴等微观层面进一步深入。
关 键 词：监察体制；权责配置；监察委员会；组织架构
中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）12-0067-07
收稿日期：2018-08-08
作者简介：钟哲（1983—），男，东北师范大学政法学院副教授，硕士生导师，研究方向为地方政府创新与治理现代化；那凯（1995—），女，东北师范大学政法学院在读硕士研究生，研究方向为地方政府创新与治理现代化。
2016年，习近平总书记在“七一”重要讲话中指出：“我们要把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，勇于推进理論创新、实践创新、制度创新以及其他各方面创新，让制度更加成熟定型，让发展更有质量，让治理更有水平，让人民更有获得感。”[1]这体现了在制度建构中制度执行与制度设计上的宏观设计。国家监察体制改革作为应有的制度设计之一，其进一步深化对于中国特色社会主义监察体系建设具有重要意义。
一、学界对国家监察体制改革的相关研究
2016年10月24日，十八届六中全会首次提出设立国家专门“监察机关”的理念。[2]同年12月26日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点的决定》（以下简称《改革试点》），拉开了国家监察体制改革的序幕。[3]2017年10月18日，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施。改革审计管理体制，完善统计体制。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[4]
笔者对国内监察文献进行梳理后发现，目前的研究成果主要是从权责配置、组织架构以及在改革过程中相应配套措施的跟进三方面展开的。
（一）国家监察体制改革的权责配置研究
关于权责配置的研究，学者们主要是从监察委员会自身具备的监察权视角出发的。
监察体制改革使监察权从原有的行政体制中剥离出来，实现了从“行政监察权”到“国家监察权”的制度变迁。对于《改革试点》中所列举的有关监察委员会监察手段与监察对象等内容，从总体来讲，学界是普遍认同的：在保留原有监察手段的情况下，依据客观环境需要，对监察手段进行必要的补充，有利于监察权的行使。同时，监察对象从原来的党政机关扩大到履行公权力的公务人员和从事科教文事业的人员，无疑从全局的角度助推了监察权的实施。
对监察权的理解，一部分学者认为，监察权的独立行使，能有效发挥其监督效能，防止权力滥用，从而预防腐败。其中，栾超（2017）提出要从制度方面入手保障监察权行使的独立性；[5]姚文胜（2017）从监察权的内容与性质两方面论述其独立行使所带来的积极作用；[6]张富利、林书海（2017）则从逆向的思维模式出发，以同体监督导致监察权独立性的缺失为视角，反面论证监察权独立性的优势。[7]另外，有学者认为监察权是有别于立法权、司法权、行政权的第四项权力。姬亚平、吉亮亮（2018）认为：“监察权能有效对前三项权力进行监督制约，与之形成具有中国特色的社会主义监察体系；”[8]白皓、杨强强（2017）认为：“此监察权与孙中山先生的‘五权宪法中的监察权有相似之处；”[9]而江国华（2017）在赞同监察权相似于“五权”理念的同时认为“五权”是立法权、行政权、监察权、检察权与审判权；[10]吴建雄（2018）认为监察权是在人民代表大会制度下，与行政权、审判权和检察权并行的权力，但他对“监察权是独立于三权之外的权力形态”这一观点持否定态度，认为该观点忽视了监察权属性的同时也割裂了监察权与其来源权能的继承性，[11]此观点引起了众多争议。
学者们对于监察权的整合性能是普遍认同的，认为监察委员会的成立，改变了原有行政监察“九龙治水而水不治”的现象，把分散在各级纪检机关、隶属政府的预防反腐败局和各级检察机关设立的反贿赂机构等众多反腐败部门整合到一起，统一行使监察权，避免了不同监察机关的资源浪费和重复工作，实现了工作上的协调有序，大大提高了工作效率。
综上所述，目前，我国权力结构中，立法权隶属人大，司法权主要是两院行使，行政权则多属政府权力行使范畴，监察委员会行使监察权的划分方式，能使权力与机构呈现出一一对应的关系。
（二）国家监察体制改革的组织架构研究
关于国家监察体制改革的组织架构研究，学者们主要从监察委员会内部设计及其与外部行政机构的关系展开论述。
⒈监察委员会的内部设计。在中国共产党的早期组织建设中，就出现过预防腐败的组织机构。1927年4月，中国共产党第五次全国代表大会设立了中央监察委员会；1928年7月，将监察委员会更名为审查委员会；1949年10月，政务院设立人民监察委员会，同年11月，成立中央纪律检查委员会；1954年9月，人民监察委员会易名为国务院监察部；1956年9月，八届一中全会重新选举设立中央监察委员会；1959年4月撤销监察部。可以说，这一时期的廉政建设，尽管缺少可以借鉴的经验，但经过艰难的探索依然卓有成效。
十一届三中全会以后，重新成立了中央纪律检查委员会；1987年7月，中华人民共和国监察部重新挂牌；1993年，中央纪律检查委员会与监察部开始合署办公；1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国行政监察法》，从法律层面对国家行政处分权予以確定。这一时期的监察机关主要行使监督与审计职能，受人大领导，接受内部与外部的共同监督。
进入21世纪后，2007年，国家反腐败局成立；2015年，最高人民检察院组建新的反贪污调查总局；十八大提出反腐新思路，推行国家监察体制改革，成立监察委员会，监督对象、监察范围相比以往均有所扩大，从最初选择重点地区进行试点、积累经验到逐步从全国范围铺开的路径选择，为监察体制改革的稳健发展奠定了基础。
通过梳理建国以来监察机构发展的历史脉络可以看到，监察委员会从最初的探索阶段发展到现在，经历了几番分分合合。大部分学者认为，我国原有的反腐机构反腐力量过于分散，有隶属国务院部委的，有隶属检察院的，有隶属纪检委的，这样分散的局面容易导致两种困境：一是大家集中管一个，造成多头管理的局面；二是遇事互相踢皮球，助长了贪腐之风，难以形成反腐合力。因此，推行国家监察体制改革以来，学者们对于成立监察委员会的组织架构进行了深入的探讨，一方面是有关监察委员会内部的具体设计，另一方面是监察委员会与外部行政机构的关系。
对于监察委员会的内部设计，学者们从不同的角度进行了讨论。徐汉明（2018）认为：“从内部协调角度出发，主张在监察委员会设立各司其职的部门，并运用现代信息技术将反腐败资源整合，减少管理成本，提高内部协调能力；”[12]徐海燕（2017）认为：“借鉴外国经验和对反腐败环节进行优化设计，来确保监察委员会各部门之间权责明确、各司其职、相互制约。”[13]姬亚平、吉亮亮（2018）认为：“从力量整合、以权力制约权力和依规治党依法治国的角度出发，以国家监察委员会为例，提倡下设职能部门、直属单位与派出机构。”[14]江国华（2017）在赞同上述观点的同时认为：“要根据具体情况来设立若干跨省行政区域的监察委员会与巡回委员会。”[15]吴建雄（2018）以试点为例，推演国家监察委员会的组织结构，并从纵向与横向两个视角来讨论监察委员会的具体设计。[16]另外，学者们认为，监察委员会不论怎样进行组织架构设计，都应保证其独立性与权威性。白皓、杨强强（2017）认为：“可以借鉴香港廉政公署的部门设计经验，确保监察委员会具备执行、预防腐败和与民众直接沟通的功能。”[17]
⒉监察委员会与外部行政机构的关系。涉及到与外部行政机构的关系时，从研究现状来看，学者们把监察委员会与外部行政机构的关系划分为四个部分：一是与人大的关系；二是与政府、法院及检察院的关系；三是与下级监察委员会和其他行政机构的关系；四是与纪委的合署办公。
在与人大的权力关系研究中，可以将二者理解成隶属关系或是上下级关系，具体体现在各级监察委员会由同级人大产生，对同级人大负责，同时受同级人大的监督，并向本级人民代表大会及其常务委员会汇报工作。
在与政府、法院及检察院的关系研究中，在全国人民代表大会这一最高国家权力机关下设置不同的国家机关来行使不同种类的国家权力，即分别设置政府、法院、检察院和国家监察委员会来完善“一委一府两院”这一新型国家权力结构体系的构建，四者的地位是平行的关系。童之伟（2017）从微观视角出发，把这种关系理解成横向权力的平行。[18]宋小海等（2017）从宏观视角出发，认为此举开创了政体结构的新模式。[19]江国华（2017）从法律角度分析，认为四者的关系在法律地位上也是同等的。[20]
在与下级监察委员会和其他行政机构的关系研究中，蒋来用（2017）认为：“借鉴国外经验，主张其他部门应积极与专门监察机构密切配合联系，以此精简一些不必要的机构，领导下级监察委员会工作，并根据实际情况，适当放权。”[21]任建明等（2017）认为，应借鉴经验，提倡对下级监察委员会的层级设置进一步优化。[22]此外，学者们对下级监察委员会的领导要保持人财物独立、尽快实现垂直领导体制这一观点也有所共鸣。
对于与纪委的合署办公研究，从相同点来讲，学者们大部分持赞同态度：一方面，其避免了权力的重复行使，是监察模式的创新性构建；另一方面，也应注意执纪执法工作的衔接问题。不同的是，针对合署办公意味着“几套牌子、几套人马”的问题，学界呈现出百家争鸣之势。首先是“一套牌子、一套人马”说，任建明（2017）通过分析合署办公，提出四种模式的设想，认为：“‘一套牌子、一套人马的整合程度是最为彻底的。”[23]其次是“一套牌子、两套人马”说，栾超（2017）认为：“纪委与监委在机构和职能上是合署的，但对于工作的划分还是有界限的。”[24]再次是“两套牌子、一套人马”说，江国华（2017）理解的合署办公“是在党政分开的根本前提下，在组织形式上党政合体的表现。”[25]最后是“两套牌子、两套人马”说，刘振洋（2017）认为，在未来法治与分权观念深入影响下，二者分开办公也是可以存在的。[26]张富利、林书海（2017）综合以上几种观点后认为：“在‘一套牌子、一套人马的情况下，容易产生政治与法律上的问题，因此，过渡阶段应坚持‘两套牌子、两套人马，做到党政分开，维护监察委员会的权威与正常运转。”[27]
综上所述，在组织内部设计时，要注意职能设计与监察委员会的权责相匹配，避免相互交叉，界限不清，同时要注意对管理幅度与管理层次的把握，防止“过犹不及”。而在与纪委合署办公时，就“几套牌子，几套人马”的争论，还要结合实际情况，不断把这种模式调适到最佳状态，确保执纪执法顺利衔接。
（三）国家监察体制改革的配套措施研究
监察体制改革不是单独进行的，在改革过程中也关系到监督制约、法律调整和人事安排等配套措施的跟进。
⒈监督制约方面，学界的侧重点主要集中在监督行政机关和对监察委员会自身的监督制约两方面。监察体制改革通过设立监察委员会并赋予其独立的监察权来对履行公权力的行政人员进行监督、调查进而预防腐败滋生这一观点，学界是认同的。刘靖子（2017）从民主监督的角度出发，主张“构建‘一体多元的监督体系，从而完善有关监督的顶层制度设计与安排，提升民主监督实效。”[28]刘振洋（2017）以中国历史和域外监察制度为视角，通过协调监察体系内部关系，进行监督；[29]徐海燕（2017）认为应学习香港特别行政区和新加坡的经验，完善对行政机关的监督。[30]此外，学者们均谈到，在肩负起监督、监察使命的同时，还要理顺与其他行政机关的关系，保持动态平衡。
正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人，都容易滥用权力。”[31]对于拥有了更大监察权的监察委员会来说，也面临着来自权力诱惑的挑战。因此，关于对监察委员会自身监督制约的讨论，学者们认为是监察体制改革的难点之一。对于监察委员会自身的监督制约，童之伟（2017）的理解是“对监察委员会本身的监督制约，而不是监察委员会自己监督自己。”[32]大部分学者是从内部监督与外部监督两方面来讨论对监察委员会进行监督制约的。吴建雄（2018）对中国特色社会主义监督体系构成要素所产生的影响进行分析，来探讨如何对监察委员会进行监督，主张构建“党委统一领导、纪委组织协调、机关监督全面、民主监督完善、司法监督强化、群众舆论监督有序的监督体系，增强反腐合力，提高监督效率。”[33]此外，杨峥嵘（2017）还强调运用道德手段，强化对监察人员职业伦理道德的监督。[34]
⒉法律调整方面，学者们均认为法律立改废的问题是监察体制改革的难点所在。童之伟（2016）从宪法和法治角度出发，针对此次改革的宪法依据、修改和相关法律体系的配套完善等问题提出了相应的看法与建议；[35]秦前红（2017）对试点改革所调试的法律法规进行梳理，并就这些法律制度的修改发表相关建议。[36]还有学者认为，监察体制改革能从反面推动法治建设，因此要在法律上对监察委员会的职权予以确立，不断释放反腐的震慑效应，推动廉政建设。在改革过程中，对法律没有明确规定的情况，要积极进行探讨，对法律进行适当的补充，必要时可以向人大提案，推进立法工作开展；当原有的法律不适应新的改革内容时，要针对现实情况，聘请专家学者、业内人士进行积极讨论或向全社会公开征求意见，对法律的立、改、废作出调整。
⒊人事安排方面，目前对于监察体制改革人事安排方面的研究還不是很充分。从改革的实践层面看，试点地区秉承“统筹使用，激发活力”的理念，坚持“编随事转”“人随编走”“待遇不变”的原则，[37]进行转隶工作的安排，增强了转隶人员对新环境的归属感与幸福感，呈现出了良好的精神风貌。笔者认为，应以试点为基础，并结合各地区的实际情况，不断创新监察体制改革有关人事安排的新模式。
就理论层面而言，学者们侧重从人员的选用、人员的综合素质与关于人员的外部配套改革三个角度进行探讨。栾超（2017）认为，可以“借鉴古代对监察官‘谨选慎用的原则来加强对监察人员的选用；”[38]徐汉明（2018）主张“通过培育规范化、专业化、职业化的人员，并建立相应的人员管理制度和工资制度，提高监察人员的综合素质能力；”[39]蒋来用（2017）从加快外围配套改革的角度出发，如社保、工资等方面，维护监察人员切身利益，推进改革实施。[40]
二、对现行国家监察体制改革研究的评述
深化国家监察体制改革，是以习近平总书记为核心的党中央作出的重大战略部署，是事关全局的重大政治改革。通过对监察体制改革的文献梳理可以看出，学界对此举高度重视。一方面，对监察体制改革的权责配置研究，学者们主要从监察权入手，对权力的性质、功能以及权力属性、行使范围等展开探讨，并以此为基础，从监察委员会的内部设计延伸到与外部行政机构的关系研究。在组织架构中，学者们都秉承职权对应的设计理念，主张运用两委合署办公的模式，并由此对监察体制改革过程中相应配套措施即监督制约、法律调整和人事安排所面临的问题，从实践和理论两方面提出了独到的看法；另一方面，从宏观上看，现有的对监察体制改革的研究多数是基于国家政策的规定而展开的，由于政策出台时间较晚，有关国家监察体制改革的研究成果还处于初级阶段，因而学者们对于改革的微观研究还存在一些不足。对此，笔者认为，可以从以下几方面进行适当补充为进一步完善监察体制改革的研究贡献微薄之力。
第一，监察体制改革是以开展试点工作的方式来进行的，在设计初期还存在理想化的内容。一方面，可能会存在一些不必要环节，需要在实践中加以优化；另一方面，也可能会出现与实际环境不符的情况，还有待探索和解决。因此，在以后的理论研究中，应注意结合实际，尽可能避免因理论研究过大、过空而导致难以指导实践的情况。
第二，为防止在源头滋生腐败，在结合内外部监督的同时，要运用更好的制约方法防止“灯下黑”现象的出现。在涉及到法律立改废问题时，要注意理顺改革与法律调适之间的关系，这也是学者们继续深入研究的视角所在。
第三，监察委员会在整合反腐资源的同时，要尽可能地对人员转隶进行妥当的安排，既能让监察人员积极配合转隶工作，又能让其积极地投入到新的监察委员的角色中去。在进行监察人员选用时，对于如何把好政治关和廉洁关，推动人员融合、机构融合、业务融合和感情融合等问题，需要从管理学、心理学、社会学等多学科的视角出发，不断加强对监察体制改革的人事安排研究。
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（责任编辑：刘 丹）
A Summary of the Research on the Reform of the State Supervision system
Zhong Zhe， Na Kai
Abstract：the reform of the state supervisory system is an important part of perfecting the supervisory system with Chinese characteristics.In general，the academic research on the reform of the state supervision system can be divided into two aspects according to the system elements：the allocation of power and responsibility and the organizational structure.In addition，the reform is not carried out alone，and the corresponding supporting measures follow up in the process.Among them，the allocation of power and responsibility is discussed from the perspective of its own supervisory power；the organizational structure is studied from the internal design of the National Supervisory Committee and the power relationship between it and the external organizations；the supporting measures are to supervise and restrict，Legal adjustment and personnel arrangement these three angles of view.From the point of view of the progress of the research，The former is still in the initial stage，there are also some shortcomings，need to be idealized，personnel transfer，to prevent “under the lamp black” and the local mutual learning from each other to continue to supplement the micro level.
Key words：national supervisory system；power and responsibility allocation；supervisory committee；organizational structure
