浅谈行政事业单位内部控制基础性评价存在问题及对策

    黄建云

    摘要：为切实落实好《全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，财政部部署开展单位内部控制基础性评价工作，以量化评价为导向，旨在发现单位现有内控的不足之处和薄弱环节，促进行政事业单位加以改进、完善，深入推进内控建设。文章基于开展内部控制基础性评价的时代背景，对评价进程及存在的问题进行分析，并对强化内部控制建设提出自上而下推动内控建设、由外而内强化内控建设、运用信息公开促进内控建设和借助信息化保障内控有效实施等建议和措施。

    关键词：行政事业单位；内部控制；基础性评价

    内部控制是提升政府部门内部管理水平和廉政风险防范的有效手段，在当前深入推进行政事业单位内部精细化管理和廉洁透明高效政府建设的大背景下，内部控制建设成为各级政府部门强化内部管理、防范腐败风险和提高公平服务效率和效果的一项重要制度安排。当前，为推动内部控制建设的有效落实，按照财政部的统一部署正全面推进内部控制基础性评价工作，该项工作具有承前启后的重要意义，既查找当前单位内控建设的不足也指明下一步的工作方向。

    一、行政事业单位内部控制基础性评价工作的背景

    2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》发布实施后，行政事业单位内部控制建设取得了一定的成效，但同时也存在一些单位重视不够、推进乏力、内控制度体系不健全、信息化程度低等问题。党的十八届四中全会通过和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向，明确提出：“对财政资金分配使用等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制”。为进一步明确了行政事业单位内部控制建设的总体要求、主要任务、时间表和路线图，今年年初，财政部印发全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（以下简称指导意见），要求在2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，全面推进内控建设。以量化评价为导向，通过开展单位内部控制基础性评价工作，促进单位加快内控建设。

    二、事业单位内部控制基础性评价工作进程

    内部控制基础性评价是对行政事业单位内部控制建立和实施的基础情况进行的一次“摸底调查”和“把脉问诊”，通过评价，对单位内部控制的现状进行披露，评价标准就好比一把尺子，来衡量发现单位内部控制的不足之处和薄弱环节，进一步明确建设的重点，围绕重点内容和关键环节建立健全内部控制体系，促进单位加以完善、改进和优化，推动内部控制建设工作。行政事业单位内部基础性评价采用量化评价的方式，设置了单位层面评价指标6类21项和业务层面评价指标6类15项，对内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通等要素进行评价。目前，各部门按照财政部门的要求完成内控基础性评价工作提交基础性评价报告，并针对评价发现的不足之处确立建设的重点和方向，抓紧制定改进措施，健全内部控制体系。

    三、事业单位内部控制基础性评价存在的主要问题

    （一）单位开展内部控制建设积极性不高

    行政事业单位相比企业不是以营利为目的，实施内部控制的内生动力不足，对内部控制建立的现实意义认识不深，缺乏内部控制建设和实施的积极性，单位负责人不愿主动放弃手中权力，业务部门常以内控实施影响工作效率来抵制或敷衍内部控制的建设与实施。

    （二）推动内控建设的外部整体合力未形成

    目前，行政事业单位内部控制建设以财政部文件部署的方式推进， 且当前行政事业单位内部控制仅涉及单位的经济活动，业务部门想当然既然是财政部布置的那就是财务部门的事，财务人员执行就可以了，缺乏内控建设的自觉性。审计部门监督检查、纪律检查部门的纪律检查、效能管理部门的效能考评等未完全将单位内部控制的实施嵌入进去，整体合力未形成，需要外部部门的协同推进。

    （三）内部控制的控制方法未完全有效运用

    行政事业单位内部控制采用八种方法，其中归口管理、单据控制和信息内部公开有别于企业内部控制方法，具有很强的现实意义，特别是信息内部公开是内部控制制衡性的有效应用和内在要求，该方法要求建立健全经济活动相关的信息内部公开制度，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。该方法未能充分应用，信息内部公开的内容少、范围未设定、公开制度未建立等。

    （四）内部控制信息化程度低，六个方面业务未完全覆盖

    目前，行政事业单位内部控制信息化程度较低，预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制和合同控控制等未完全实现流程信息化。特别是在基层单位中单位办公自动化系统、经济活动管理信息化系统都未能完全实施，更谈不上将经济活动及其内部控制的流程和措施嵌入信息化系统。

    四、强化内部控制建设的建议措施

    （一）自上而下推进内控体系建设

    开展内部控制基础性评价量化打分的方式，让各单位发现内部控制设计及运行的缺陷，分数的高低反映现阶段单位内控建设启动情况、单位负责人参与内控建立和实施情况、权力运行的制约情况、制度的完备情况、信息系统覆盖情况以及业务层面控制情况，财政部评价指标体系统一标准便于纵向、横向比较，间接也反映单位内部管理水平及领导能力，促使单位负责人重视内控建设。一个单位内控建设的好坏，很大程度取决于单位负责人对内控的认知和重视程度，应大张旗鼓地开展的内控建设的宣传，加强对单位负责人的内控意识的培训，组建协调工作机构，促进单位自上而下推进内控建设，形成领导重视、部门牵头、全员参与的局面，确保内控建设的有序开展。

    （二）由外而内促进内控体系完善

    通过开展基础性评价，财政部门可以对所有参评单位进行比较排序，加強对评价结果的运用，重点对得分靠后的单位开展监督检查，内控建设和运行的好坏与部门预算管理相结合，对内控建设和运行不好的单位在预算资金规模方面予以压缩。效能管理部门将内部控制建设列入年度绩效考评指标体系，内控建设的好坏影响到单位效能评级，直接关系到职工的绩效奖金等切身利益。审计部门监督检查中在实施符合性测试中对单位内控设计和运行的有效性做出评价，并在审计报告中予以体现。纪检部门纪律检查中加强对内控建设和执行有效性的检查，责任落实到人。通过外部各部门的协同推进，传导压力，强化内控建设，促进单位内控体系的不断完善。

    （三）信息公开以促进内控建设

    指导意见要求：“行政事业单位应积极推进内部控制信息公开，通过面向单位内部和外部定期公开内部控制相关信息，逐步建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制，更好发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用”。信息公开本身就是行政事业单位内部控制的特有的控制方法之一，通过建立信息公开制度，明确公开的具体内容、公开的范围、方式、程序和公开的途径等，建议财政部门统一内部控制公开模板，确保内控公开在内容上和细化度上保持协同，增强可对比性，从源头规范公开。内控相关信息作为部门决算公开信息的重要组成部分，财政部门应做好公开的跟踪推进和督促检查，搭建统一平台，促进内控公开信息的便捷查询。通过公开达到亮明家底，提高单位治理的透明度，让公众参与监督政府机关，形成无形的压力，倒逼各单位重视内部控制建设。

    （四）信息化保障内控有效实施

    以风险的管控为导向，从风险识别、风险分析和风险应对入手，设计关键控制措施，实施风险评估。在风险评估的基础上，通过完善单位经济活动管理组织、建立单位经济活动事项分类清单，优化单位经济活动管理规则，推动经济活动管理信息化落地，将不相容岗位分离、内部授权审批控制等八种方法融入单位六大经济业务活动中，将经济活动的目标、风险、控制措施嵌入信息系统中，固化流程，实现对经济活动的人工控制向系统控制转变，达到自动化、实时化目标，有效降低人为操纵的影响，提高内部控制的执行力度，借助信息化保障内控的有效实施和内部控制效率的提升。同时，内控信息化建设随着内部控制制度的不断完善而相应完善和调整优化，建设初期着重对六大经济业务活动实现信息化，不断深入逐步将信息化扩大到单位全部业务活动和内部权力运行。

    参考文献：

    [1]刘永泽，唐大鹏.行政事业单位内部控制实务操作指南[M].东北财经大学出版社，2016.

    [2]白雪迪，张庆龙.行政事业单位内部控制规范几个问题的探讨[J].财务与会计，2013（07）.

    [3]王鹏.全面准确理解好执行好行政事业单位内部控制规范[J].财务与会计，2013（12）.

    [4]刘永泽，唐大鹏，关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（01）.

    [5]尹律，徐光華.关于行政事业单位内部控制信息披露的探讨——基于国家治理的视角[J].审计研究，2015（04）.

    （作者单位：福建省体育局）