关于国企混合所有制改革的几点认识

    靳澜涛

    摘 要：国企混合所有制改革是党的十八届三中全会提出的重要举措，虽然目前央企、地方政府的“混改”政策已经出台，但实际改革进程滞后于预期，一些认识分歧始终交织于政策试点过程中，影响改革进程。要走出传统的认识误区，让国企混改在目标、主体、对象、路径四个层面排除认识分歧，形成改革的基本共识和内生动能。

    关键词：党的十九大；国有企业；改革；混合所有制

    中图分类号：F27 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.03.011

    文章编号：1009-6922（2018）03-59-05

    党的十九大从宏观层面对国企混合所有制改革做出了方向定位与指引，并有望通过今后的实施细则做出新判断、新要求和新部署。但是，从过去的试点和目前的实践来看，国企混合所有制改革的社会共识尚未完全形成，仍未摆脱改革“疲劳症”“畏惧症”和“疑虑症”的影响。少数地方还形成了“难混”“难推”“难改”等突出问题。“中国特色社会主义进入新时代，我们党要有新气象、新作为，国有企业也要在党的领导下有新作为、新突破。”全面领会中央关于国企混合所有制改革的政策实質和战略内涵，坚持正确的原则和方向，是推动这一重大改革沿着健康的道路发展的前提。

    一、厘清国企混合所有制改革的认识误区

    1997年9月，党的十五大报告首次提出了“混合所有制”的概念，突破了公有制与私有制的藩篱，为国有企业引入非公资本打开政策口子；党的十八届三中全会全面部署了国有企业混合所有制改革，加速了改革措施的落实和推广；党的十九大将“国企混合所有制改革”正式列入新时代中国特色社会主义的纲领性文件，奠定了国企改革的基本方向。在中央宏观决策部署下，许多央企、地方政府的改革政策频频亮相，有的甚至明确提出了混改的具体比例、指标与时间表。作为响应，各类媒体也密集报道，形成全面覆盖的态势。但是，相较于目标任务的高度和社会舆论的热度，国企混合所有制改革的实际速度却一度落后于预期，主要表现为：试点结论不明，缺乏可推广的模式和经验；部分先行试点的地方、企业被叫停或放缓；许多央企的混改方案尚未出台；个别已公布的央企混改方案因未获批准或自行撤回而被搁置；少数母子型结构和集团化国企选择碎片化改革，集团公司层面混改较少；地方国企仍持较谨慎甚至冷淡的态度；地方政府观望意味甚浓等。究其原因，除了国企改革涉及面广，利益调整大，历来就是难啃的“硬骨头”之外，国企混合所有制改革在目标（即“为何混合”）、主体（即“谁能混合”）、对象（即“跟谁混合”）、路径（即“怎么混合”）等四个方面的认识上分歧较大，各种社会舆论杂音的干扰不断，导致改革路线不够清晰，尚且处于不断摸索的初级阶段，因而出现了观望和徘徊的局面。

    （一）对国企混合所有制改革的目标出现误读

    中央的混合所有制改革政策出台伊始，部分地方政府积极性颇高，层层下达硬指标、压任务，要求在规定时限内让出若干比例的国家控股权，这种工作力度固然值得肯定，但未能充分体现中央“三因三宜三不”原则的要求，即“因地施策、因业施策、因企施策；宜独则独、宜控则控、宜参则参；不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。”具体而言，混合所有制改革不仅是资本或股权的混合，更是治理结构和企业制度的混合，故而不能期望“一混了之”，必须辅以必要的配套改革措施。否则，只能实现政府主导下的静态资本重组，难以体现市场主导下的动态资源配置，无法真正实现中央关于“搞活国有企业”的根本目的。

    （二）对国企混合所有制改革的主体界定模糊

    目前为了分类改革和监管，国企被划分为竞争性和公益性两大类，个别人局限性地理解为“公益类企业需要国资控制，竞争类企业国资可以放弃控股，甚至全面退出。”这种误读在目前的混合所有制改革实施过程中颇为流行，少数学者还提出“一刀切”的做法，如“见利就让”“只混不控”“不设底线”等，特别是片面强调放弃竞争领域的国资控股的观点，被批评为“抽血疗法”，极易为私人资本控制国企大开方便之门，出现“国退私进”的不良后果。

    （三）对国企混合所有制改革的对象分歧严重

    从中石化、中石油、中国联通等央企的混改动向看，他们均选择联手阿里、腾讯等个别非公资本巨头。但是，国企混合所有制改革是否应当对私资乃至外资一律平等开放，似可再做斟酌。尽管部分学者颇为乐观地鼓吹引入战略投资者的重要意义，但也有学者针锋相对地提出，部分大型非公资本具有跨国财团背景，它们首先瞄准垄断性、公益性国企，企图通过混合所有制改革渗透到我国经济命脉中，将对经济安全乃至政治安全可能造成巨大威胁。从苏联及东欧社会主义国家的惨痛教训来看，国企混合所有制改革确实须警惕国有资产流失、外来资本侵蚀、经济基础动摇等风险。

    （四）对国企混合所有制改革的路径认识偏离

    中央在确定国企混合所有制改革原则时鲜明指出，要通过各种资本相互混合、交叉持股，增强国有经济的控制力和影响力。因此，国企混合所有制改革不等同于简单的“国退民进”或“国进民退”，而是通过“有进有退”，实现“国民共进”。但是，个别人把国企混合所有制改革片面地理解为私人资本进入国有企业。在少数政府或企业出台的改革方案中，也多是单向度地强调私资、外资如何“混进来”，并未具体部署国资如何“混出去”，导致中央提出的“交叉持股”要求有待进一步落实。

    近期，在国资委公布两批改革试点、多省市出台指导文件等宏观形势的推动下，“明显提速”成为社会公众对曾经遇冷的国企混合所有制改革的崭新观感。但是，欲实现改革的行稳致远，不能仅依靠政府单向度的任务下达或政绩考核。因为，认识的分歧容易演变为未来发展的路障，在尚未形成社会共识的前提下，片面追求混合所有制改革的力度、速度和程度，必将在实践中出现南辕北辙的严重后果。习近平总书记多次强调，改革须稳中求进，协同推进，要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来。如何将社会思想认识统一到国企混合所有制改革的政策实质上来，真正厘清“为何混”“谁能混”“跟谁混”“怎么混”等事项，已经成为深化混合所有制改革的先决条件。

    二、明确国企混合所有制改革的目标定位

    如前文所述，目前国企混合所有制改革出现了“为了混改而混改”的现象，将混合所有制改革异化为追求股权结构的硬性调整，难免有失偏颇。从《公司法》的理论层面来看，国企混合所有制改革是指公司股权所有者和企业所有者权益的多元化，体现为两种方式：一种是民资参股现有的国企（存量改革），另一种是国资与民资共同组建新的混合所有制企业（增量改革）。中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中已经强调，发展混合所有制的目的在于实现“国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力”和“各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。因此，决不能单纯以是否混合和混合多少来衡量改革的成效。

    （一）国企混合所有制改革不能“以偏概全”或“避重就轻”

    换言之，发展混合所有制只是国企改革的一种形式，而非改革的目的本身。在国企混合所有制改革的过程中，要警惕“为混而混”和“硬性混改”等倾向，防止通过规定国企持股比例、限定时间进度、“拉郎配”等简单的行政命令过度插手企业的市场运作。长期以来，国企的公司治理机制不健全、内部行政化色彩浓厚、高管高薪与公司业绩下滑形成倒挂等，从顶层设计来看，正是期望通过混改建立完善的现代企业制度，盘活国有资本。但是，上述历史遗留问题要得以解决必然触动既有利益，这是部分企业乃至地方政府宁愿选择完成股权混改指标，也不愿进行内部治理结构调整的重要原因。如果不予以纠偏，国企混合所有制改革存在“以偏概全”或“避重就轻”之风险。

    （二）国企混合所有制改革要始终坚持两个“毫不动摇”的原则

    目前各地政府和企业的混合所有制改革方案版本众多，但两个“毫不动摇”的原则应当成为各版本的“最大公约数”。只有服从“最大公约数”，改革的利益阻力才能化解。无论是通过混合所有制改革造成国有资产流失或国有经济萎缩，还是通过混合所有制改革导致非公经济权益受损，均与中央精神相悖。换言之，国企混合所有制改革是对过去国企改革的延续和发展，必须沿着坚持公有制为主体、国有经济为主导，引导非公有制经济健康发展的道路继续深化改革。

    （三）国企混合所有制改革既要混，更要改

    股权比例的调整固然重要，但改制后企业的经营发展更为关键，后者才是检验混合所有制改革成败的最终标准。因为，混合所有制改革目的的实现不仅依赖投资主体的多元化，更要取决于法人治理结构的完善，这是对国企长期积弊的真正回应。所以，以混合所有制改革为核心的国企改革始于股权多元化，但绝不能终止于此环节，需要从顶层设计出发，将治理结构与治理机制作为与所有权结构并列的改革关键。例如，合理安排董事会、职业经理人、党组织在混合所有制企业治理中的职责，并完善企业治理的激励约束机制、绩效评价机制、信息披露机制、监督机制和职业经理人的市场化选聘与退出机制。

    三、优化国企混合所有制改革的主体分类

    “谁能混改”是国企混合所有制改革的逻辑起点，根据国有企业的功能定位实施分类改革与分类监管是较为稳妥的路径。过去，我国国有企业并没有因其在国民经济中发挥的主要功能不同进行过分类管理。改革伊始，人们一般把国企划分为竞争性和公益性两大类，这还远远不够。因为，中央与地方国企不尽相同，各地国企的地位、作用、发展水平也千差万别，必须根据行业的不同特点分别确定“是否混”“混多少”“谁控股”等改革思路。

    （一）堅持“宜混则混，宜独则独，宜控则控”的方针

    我们必须承认，并非所有行业和领域都适合发展混合所有制经济，应当明确哪些行业对非公有资本公开，并实行“负面清单”的管理模式。同时，在适合发展混合所有制经济领域中，也不是都需要保持国有资本的控股地位。在2017年全国两会期间，国资委再次明确表示，“混合所有制改革中国企不一定要控股，也可以参股。”这体现了股权结构的灵活性。此外，国有资本在混合所有制企业中的主导地位并非仅仅体现为传统的控股地位，还可以采取“国有金股”“国有无表决权的优先股”等特殊的股权结构安排，在特定情形下享有一票否决权或优先分红权，既有利于确保国有资本的话语权，也可以避免行政权力对企业经营的不当干预。否则，过于强调国企混合所有制改革中的国资控股地位，会引起“国进民退”的质疑，无形中抑制了民营资本参与混合所有制改革的积极性。

    （二）不宜硬性规定具体股权比例，应注重统筹协调资本股权配比和资产实现方式

    国企由于所处行业不同，所承担的功能各异，因此必须对不同类型、不同行业、不同发展水平的企业进行分类，并适用不同的股权结构。现有改革方案中规定的“一企一策”原则非常值得肯定，规避了“一刀切”的武断做法，在接下来的改革进程中，应该进一步结合企业自身实际，探索发展混合所有制改革经济的多种形式、多种模式。例如，联合新建、增资扩股、公开上市、股份或资产转让、员工持股等。最优股权结构的确定，需要混合所有制企业在市场竞争中自己探索，形成符合行业特点和企业个性的股权结构，政府不宜过多地进行干预。

    （三）国资监管体系分类实施监管和分类定责考核

    “在具体监管过程中要针对不同类型企业建立不同的治理机制，在战略规划制定、经营业绩考核、资本运作模式选择、人员选聘制度建设等方面建立不同的监督管理机制，从而实施更加精准有效的分类监管。”这是中央全面深化改革领导小组第十七次会议精神的落实，也是直面混合所有制改革新局面的创新举措。随着混合所有制改革的逐步深入，传统的国有企业引入市场机制和公司治理，既要警惕国有企业“一把手”变为“真老板”，把“混改”搞成“贱卖”，也要防止监管“越位”，厘清市场机制和行政监管的边界，尊重市场化的国有股权定价、流转机制。

    四、细化国企混合所有制改革的对象规定

    国企是国民经济的重要支柱，“和谁混改”不仅要取决于战略投资者的意愿和实力，还须充分考量我国的经济安全策略。在对象选择上，绝不局限于国企吸收民间资本，还包括企业员工持股、国企交叉持股等形式，这些内容在《关于深化国有企业改革的指导意见》中已经有所体现。

    （一）“混合所有制改革”须严防外资、不明社会资本侵蚀公有制基础和国家经济主权

    通过《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》第5、6项的规定不难发现，外资资本与民营资本参与国企混合所有制改革的政策边界存在区别。一方面，对于民营资本对象而言，由于国企特有的体制约束和政策保护，社会资本的进入本就存在天然障碍，不宜对民营企业再增设过多门槛，应坚持法无禁止皆自由的原则；另一方面，外资企业参与国内混改应完善外资安全审查的工作机制，亟待通过出台《外国投资法》予以正式确立。从域外经验来看，美国、日本及欧洲各国尽管在外资审查的具体细则上各有差异，但都保留了一定条件下拒绝接受外资的权力。

    （二）国企混合所有制改革不必反复纠缠于“控股”抑或“参股”的争论

    “从国际经验看，任何一种真正有可持续增长性的资本，都不可能在所有的经营活动中，永远保持自己的控股地位。”前文已及，国资的主导地位并非仅仅体现为股权比重。在分类改革的基础上，针对须由国资占主导地位的企业，可以考虑在《公司法》的框架内通过公司章程、“金股制”等法定手段限制外来资本对国民经济造成的潜在风险。具体而言，有限责任公司可以在公司章程中对表决权和出资比例不相一致作出约定；公众公司可以采用双层股权结构，赋予国有股份一定范围的超级表决权，但需要对适用对象和范围做出严格限定，防止形成新的“一言堂”；非公众公司的股份有限公司则可以通过表决权代理、表决权拘束协议实现掌握控制权的目的。

    （三）要确保投资者可以通过股权转让、利润分配、股份回购、强制受让等方式自由退出

    国有资本与非公资本在资源、渠道等方面的地位不平衡，必然导致其在决策、经营或利益分配等环节出现摩擦，甚至要求“分家”。目前非公资本退出机制的缺失导致民营企业家对介入国企混合所有制改革产生了较大疑虑，担心一旦陷入国资“一股独大”的泥淖而难以全身而退。因此，必须确立相对细化的制度确保非公资本实现顺畅退出，并体现资本的公允价值。这种退出机制“不仅需要资本市场和外部监管制度的改革相配合，还需要混合所有制下公司治理结构中对各方权益分配及其实现进行微观制度安排。”

    五、完善国企混合所有制改革的路径选择

    “怎么混合”是国企混合所有制改革融合国有资本与社会资本的具体实现路径。“国退民进”和“国进民退”都不是国企混合所有制改革的适切路径。一方面，中央在“交叉持股”原则的表述上，将“国有资本、集体资本”置于“非公有资本”的前面，彰显了维护公有制主体地位的鲜明态度；另一方面，一味强调国有资本的优势地位，进而“收编非公资本”，不利于社会资本的引入，与混改的初衷相左。所以，要想真正实现“国民共进”，必须完善国企混合所有制改革的路径选择。

    （一）国企混改不是简单的“一混就灵”

    民营资本或外资参股甚至控股国企，通常以并购、重组、股权交易等方式进行，涉及人员安置、债务处理、资产评估等程序，须制定一系列相互配套的法律规范和操作细则以保证其顺利实施。特别是国企改革从试点到铺开，多是通过政府工作报告、党代会决议、中央改革方案等形式提出指导意见，但只有通过法律予以落实，方能使民营企业家特别是外商投资者消除疑虑。

    （二）国企混改不是简单的“国卖民买”

    非公有制企业引入国有资本也是国企混改的另一种方式，其重要性往往被人们忽视，应积极拓宽国有资本“混改出去”的平臺和渠道。如前所述，目前国企混合所有制改革的信息多是私资、外资“混改进来”参股的实例，而鲜见国资“混改出去”参股私企或外企的案例。中央《指导意见》明确指出，既鼓励非国有资本投资主体参与国企改制重组或国有控股上市公司增资扩股，又鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。所以，在主动引入民营资本的同时，国企也要积极控股或参股民营企业，以产权为纽带，在国企与民营之间互换资源，做到相互之间取长补短。

    （三）处理好“增量混改”与“存量混改”、“整体混改”与“分拆混改”的关系

    一方面，目前国企混合所有制改革的共识是先增量性改革，即国企和民间投资者共同出资新设混合所有制企业，实践中涌现出的许多混改案例均是采取这种模式，但应防止片面强调增量改革来避重就轻，忽视企业治理结构的根本性变革。另一方面，个别垄断性国企规模过大，既可以整体混改和上市，也可以考虑按照业务板块进行拆分后混改。

    2018年是改革开放四十周年，也是新时代国企混合所有制改革的开局之年，曾经“一度遇冷”、而今“逐步加速”的国企混合所有制改革将向何处去，备受社会瞩目。受计划经济向市场经济转轨的历史包袱影响，我国国企治理方式长期存在行政型依赖，国企混合所有制改革正是旨在通过引入非公资本，建立市场化经营机制，盘活国有资本，消除和清理国企管理体制的积弊。在混改过程中，自上而下的改革决心固然值得肯定，但是行政手段的过度介入有悖市场的运行规律和企业的成长规律。部分地方在未充分理解中央政策实质，甚至认识分歧较大的前提下，仍然盲目地开列时间表和任务图，仅仅将改革当作政绩来攀比，当作任务来完成，不可避免地会再次陷入到“只讲速度、不讲效率”的怪圈。对于“为何混合”“谁能混合”“跟谁混合”“怎么混合”等争议事项，我们决不能用行政眼光看待，而要用市场眼光审视，决不能过度依赖行政权力来强行推进，而应体现企业特点，用市场的标准来衡量和检验改革成效。

    参考文献：

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    责任编辑：杨 静