我国环境行政约谈制度之完善

    吴志红 李兆鹤

    摘 要：行政约谈作为柔性执法手段，蕴含着“服务行政”的行政管理理念，体现了“协商合作”的精神。本文通过对环境行政约谈相关法律法规及规范性文件的梳理，认为环境行政约谈制度还存在约谈范围不清、强制性过大、缺乏有效的法律监督等问题，因此，应限制约谈的适用范围，加强协商合作，完善相关的权利保障制度，用法治方式使这一治理环境利器更加合法化、规范化。

    关 键 词：环境行政约谈；协商合作；监督制度

    中图分类号：D922.68 文献标识码： A 文章编号：1007-8207（2018）11-0102-10

    收稿日期：2018-08-21

    作者简介：吴志红 （1974—），女，江苏南京人，河海大学法学院副教授，法学博士，硕士研究生导师，研究方向为行政法学、立法学；李兆鹤（1994—），女，黑龙江佳木斯人，河海大学法学院硕士研究生， 研究方向为宪法学与行政法学。

    项目基金：本文系生态环境部环境与经济政策研究中心2018年财政预算项目对外委托课题“落实《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》生态环境相关措施研究”的阶段性研究成果，项目编号：20182102。

    “改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”[1]行政约谈制度是在改革过程中产生的新制度，行政约谈体现出了柔性执法与合作协调的理念，弥补了传统行政行为的“高权”缺陷。环境行政约谈作为行政约谈在环境治理方面的应用体现，具有预防和纠正相结合的独特功能，符合我国环境治理与生态保护的需要。目前，对于环境行政约谈的理论研究和立法实践主要集中于行政内部问责制度，对于环境行政约谈制度的外部法律效力研究尚显不足。因此，本文将着重研究针对行政相对人①的环境行政约谈。

    一、环境行政约谈界说

    （一）环境约谈的本源：行政约谈

    环境行政约谈是行政约谈在环境领域的适用，研究环境约谈首先明确何为行政约谈。我国学界对于行政约谈的定义看法比较一致，认为行政约谈是在行政相对人将要做出违法行为或已经做出违法行为时，为防止危害的发生或蔓延，行政主体运用协商对话机制，通过约请谈话的方式对行政相对人进行教育、预防、警告和监督的行为。但在立法实践中，一般认为行政约谈是一种行政管理措施，主要是针对已经发生违法行为的情形，也有部分是对相对人行为的教育预防。①正是由于理论与实践存在认识的不同，在一定程度上导致了学界对行政约谈理解存在分歧。其中，行政约谈性质是争议最大的部分，主要有“行政指导说”[2]“新型行政行为说”[3]“类行政指导说”[4]“准行政行为说”[5]“行政过程说”[6]“道德说”[7]等多种不同的学说。在众多学说当中，讨论最多的是“行政指导说”与“新型行政行为说”。那么，行政约谈究竟为何？笔者认为，这是一种新型行政行为。第一，行政约谈需要履行义务。行政约谈在双方达成一致并在形成的约谈笔录中签字后，双方已经达成合意，尽管这时约谈人不能强制要求被约谈人履行整改要求，但被约谈人存在履行义务。第二，行政约谈具有强制性。虽然行政约谈本身不应该具有强制性，但绝大部分涉及行政约谈的法律法规及规范性文件中均规定了强制性手段。若将行政约谈简单归为事实行为，容易形成法律真空区域，造成监督难、救济难等问题，损害公民的合法权益。第三，行政约谈可以作为行政程序的一部分。如《行政处罚法》第31条与第32条规定，在作出行政处罚决定之前，需要告知当事人事实、理由及依据，当事人有权进行陈述和申辯，行政机关需充分听取当事人的意见，告知处罚事实理由及依据。在很多情况下，行政机关采取约谈的形式听取当事人的意见，通过约谈更好地了解相对人的违法情况和违法缘由，以此科学合理地判断适用何种类型的处罚措施。

    （二）约谈的特点与行政处罚辨析

    ⒈约谈的特点。不同法律性质的行为受到不同规范的调整，相比传统的行政行为，行政约谈的特点十分鲜明，对研究行政约谈有很大的意义，解析约谈特点有利于洞悉约谈的本质，规范约谈行为。第一，平等协商性。行政约谈作为一项新型行政行为，其最主要的特点即为平等协商性。“约谈”即约请谈话，谈话是双方基于平等而进行交流的一种方式，因此，进行约谈的双方必须是自愿、平等的交谈，确定的整改方案也是双方共同协商完成的。可以说约谈具有平等协商性是应有之义。最理想的预防和阻止违法行为的方法不外乎行为人主动改正，拒绝再犯。相比传统的威慑型管理措施，约谈通过平等协商的方法，更利于减少行政机关与行政相对人之间的冲突，理性认识自身存在的问题。第二，非强制性。约谈具有非强制性已经得到理论界的公认，非强制性主要体现在两个方面：被约谈人是否参加约谈和被约谈人是否同意约谈结果。若约谈人以强制性手段达成自己的目的，就会破坏约谈本身具有的平等协商属性，使之流于形式而失其本质，不仅违反信赖保护原则，更会导致政府的公信力进一步降低，扩大政府与社会公众之间的矛盾。第三，辅助性。约谈虽为一项独立的行政行为，但可以辅助其他行政行为。在环境管理过程中，当事人污染环境需进行行政处罚，但其违法行为也可能符合约谈情形，这时通过约谈可以使被约谈人充分了解违法原因及违法结果，在双方达成一致整改方案后，再进行后续的行政处罚行为就会提高效率，尽早解决环境污染带来的环境问题。环境行政约谈作为行政约谈的一部分，其特点与行政约谈是一致的，但由于环境问题复杂多样，环境行政约谈往往会呈现出不同的特点甚至出现与其特点完全背离的规定，这也是目前环境行政约谈制度中存在的问题。

    ⒉约谈与行政处罚辨析。作为一种新型的行政行为，最易与之相混淆的莫不过行政指导与行政处罚这两种行为。虽然有部分学者认为行政约谈属于行政指导，但具体立法中两者并不相同，亦不属于同一行为。行政处罚与行政约谈的区别主要有以下几个方面：第一，适用范围不同。行政处罚是针对已经发生的违法行为，通过处罚的形式达到纠正和制裁违法行为的目的。行政约谈通过法律法规及规范性文件确定了较为明确的适用情形，不仅针对已经发生的违法行为，还针对将要发生的违法行为，通过约谈的形式达到行政管理目的。第二，适用程序不同。行政处罚的程序由《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）明确规定，严谨而周全。行政约谈的程序目前还没有统一的规定，大多由颁布规范性文件的主体自行规定，最为明确的程序是约谈人必须与被约谈人面谈，确定整改方案。第三，结果不同。行政处罚是对行政相对人的违法行为进行处罚，根据违法情形对违法结果进行整改。行政约谈要求被约谈人完成整改，对未完成整改要求的再进行处罚。

    二、环境行政约谈制度之现状

    （一）环境行政约谈制度概况

    目前，我国在具体条文中规定环境行政约谈①的法律有2部，分别是《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）和《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》），地方性立法有38部。据笔者不完全统计，专门针对环境行政约谈进行规定的都是规范性文件，其中，中央层级的规范性文件1部，即环保部印发的《环境保护部约谈暂行办法》（环发[2014]67号）（以下简称《暂行办法》），地方规范性文件36部，其中涉及“督企”类环境约谈的有17部②（具体情况请参见附表）。现有的规定主要是从约谈范围、约谈主体及对象、约谈程序、约谈结果等方面对环境行政约谈进行规范。《暂行办法》作为环保部出台的规范性文件，对地方政府及其相关部门出台环境约谈制度虽然具有指导意义，但在具体内容上，各地方的环境行政约谈制度在很多方面仍存在较大差异。

    （二）环境行政约谈制度存在的问题

    ⒈约谈范围不清。目前，有关环境行政约谈范围的规定形式主要采取了概括加列举的方式，但所列举的具体约谈情形存在不同程度的差异。中央与地方、不同地方之间、甚至同一地方上下层级之间规定的环境约谈范围都不相同。第一，约谈范围的限度存在差异。如《暂行办法》中规定了八种适用于行政相对人的约谈情形。《陕西省环境保护厅约谈暂行办法（试行）》（陕政办发[2015]106号）第3条规定列举了十六种约谈情形，其中，有5种与《暂行办法》的约谈范围完全不同，分别是违反法律法规及规范性文件；在国家级、省级自然保护区或饮用水一、二级保护区内建设排污项目；被挂牌督办、区域限批未整改到位；网络化环境监管工作不落实造成突出环境问题；已获得生态（文明）建设示范称号，但又未达成相关要求的。《上海市环境保护约谈规定（试行）》（沪环规[2017]2号）第2条列举规定四种具体约谈情形：未完成区域环境质量改善目标的；未贯彻实施国家和本市重大环境保护、绿色发展政策；未完成环保三年行动计划或相关行动计划明确的重大污染治理任务；对发生严重环境污染事故或生态破坏事件，处置不力。天津颁布的《天津市环境保护局水环境保护约谈暂行办法》（津环保法[2016]96号）第3条仅规定受到按日连续处罚的企业事业单位和其他生产经营者的法定代表人才可以被约谈。①与《暂行办法》规定的约谈范围在数量上相去甚远。第二，相同约谈情形的具体内容存在差异。以山东省为例，山东省人民政府于2017年9月5日出台的《山东省环境保护约谈办法》（鲁政办字[2017]139号）第3条规定，年度环境质量恶化的需要被约谈，环境恶化应包括水、大气、土壤等多方面环境恶化问题，并且以年作为时间单位。《淄博市环境保护约谈办法》（淄政办字[2017]132号）第3条仅规定了大气污染和水污染的环境恶化时需要被约谈，并将约谈范围具体化，在大气环境质量方面出现六项主要污染物（二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物、细颗粒物、一氧化碳、臭氧）指标月平均浓度三项及以上同比出现恶化的；四项主要污染物（二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物、细颗粒物）指标中，单项指标月平均浓度恶化幅度超过30%或有两项指标月平均浓度恶化幅度均超过20%的；连续3个月在大气环境质量考核排名中位于最后一名的，这三种情况之一就需要被约谈；在水环境质量方面出现主要河流出境监测断面水质月均值劣于Ⅴ类、水质较大幅度恶化甚至降类的，应当被约谈。《泰安市环境保护约谈办法》（泰政办字[2017]80号）第3条规定，水、大气等环境质量严重超标或连续两个月同比恶化的就应被约谈。《日照市环境保护约谈办法》（日政办发[2017]63号）第3条规定对PM2.5、PM10、SO2、NO2四项空气质量指标中有一项及以上指标连续两个月同比恶化幅度最大的或季度惡化幅度超过10%的；水环境质量指标长期超标的或同比恶化严重的应被约谈。由此可见，同一省份、不同层级、不同地级市之间对于约谈范围也未做到明确统一。

    约谈范围差异化固然可以适应不同地区对于环境约谈的需求，但这样的规定不利于对环境约谈规范进行统一立法，有可能导致出现法外之地，难以保护相对人的合法权益。但也有些地方存在“约谈万能”的思维，无限制扩大环境约谈范围，虽可在短时间内达到环境标准，却危害经济发展，影响企业的正常生产经营，降低企业的信誉，损害企业形象，增加企业成产成本；有些地方存在“懒政”思想，缩小约谈范围，放纵相对人的违法行为，与国家环境法律法规与政策相悖，置人民基本权利于不顾。

    ⒉约谈强制化。在约谈实践中，由于环境问题复杂多样，各地对于环境资源问题的认识不足，许多地方行政机关为了推行环境约谈，在颁布的规范性文件中规定了强制性规范，有的强制性规范限制了被约谈人是否参加约谈的选择权与是否按其整改的权利。第一，对被约谈人是否参加约谈进行强制性规定。如《陕西省环境保护厅约谈暂行办法（试行）》（陕环办发[2017]48号）第10条规定被约谈人应当按照规定参加约谈，不得委托他人；对无故不参加约谈的，予以通报并依据相关规定严肃处理。多数规范性文件均规定被约谈人负责人应当参加约谈，无特殊情况不得委托他人，但未对“特殊情况”做出明确规定。约谈目的不是对违法行为进行处罚，被约谈人参加行政约谈应为权利而不是义务，强制要求企业负责人参加约谈剥夺了被约谈人自由选择权。第二，对被约谈人是否按期完成整改要求进行强制性规定。如《河北省环境保护厅约谈暂行办法》（冀环办[2014]410号）第6条规定对被约谈方整改达不到约谈要求的，将对其实施挂牌督办、该企业建设项目限批、区域限批。挂牌督办是指上级政府和行政主管部门通过社会公示等办法，督促限期完成对重点案件的查处和整改任务，挂牌督办的案件一般都是在一定的区域内有重大影响的案件。区域限批更被认为是环保部门“杀手锏”。[8]《环境保护法》第44条规定区域限批是针对“超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区”，①河北省环保厅对约谈后果的强制性规定与此明显不符。当下，国家倡导服务型社会，提倡柔性执法，行政约谈运用之初是使行政主体与相对人通过平和手段解决税务问题，让当事人主动自觉缴纳税款，使约谈的双方达到双赢，其功能定位是以非强制手段协商解决行政管理领域存在的问题。行政约谈发展至今，理论中已经较为统一地认同行政约谈的非强制性属性。行政约谈作为一项独立的行政行为，通过双方达成的合意解决行政管理问题，并约束双方当事人尽到应尽的义务，这种约束来源于双方的相互信赖，而不是基于行政机关的强制力。可以说，在行政约谈制度中规定强制性措施违背了行政约谈制度建立的最初意图，降低了约谈的意义和价值。目前，我国仍以威慑型环境执法为主要执法手段，[9]但仅以威慑型执法手段并不能完全解决环境问题。环境行政约谈使用平和手段，平等谈话的方式使得环境主管部门和企业负责人在一个平等、民主的气氛中讨论现实问题，积极应对已经发生的违法行为及结果，这种协商合作方式为环境执法领域指出了新的方向。如果在行政约谈中依旧使用强制手段达成目的，行政约谈制度就失去了应有的意义。

    ⒊约谈缺乏有效的权利救济与法律监督。环境行政约谈已经成为一种有效的环境治理手段，但缺少对其进行有效的权利救济与监督，这主要表现在三个方面：第一，程序中缺少被约谈人享有陈述与辩解的权利。在行政约谈制度的许多其他分支中，均明确规定了被约谈人的陈述与辩解的权利。如《江西省保健食品生产企业约谈制度（试行）》（赣食药监保化[2013]72号）第7条规定被约谈单位对约谈内容有异议的，有权进行陈述和申辩；《安徽省食品生产企业约谈制度（试行）》（皖食药监食生[2014]47号）第8条规定被约谈企业对约谈内容有异议的，有权进行陈述申辩。约谈人应充分听取被约谈企业的意见，被约谈企业提出的事实、理由成立的，约谈组织单位应当采纳。但此类规定在环境行政约谈中却寥寥无几，仅有少数文件中明确“约谈人应积极听取被约谈人的意见”。②第二，未明确环境约谈的救济制度。救济制度是保障被约谈人权利得以实现的重要制度。目前，我国权利救济制度主要包括行政复议、行政诉讼与行政赔偿，其相关内容未在环境行政约谈的具体规范性文件中予以体现。虽尚未发生被约谈人请求救济的案例，但这并不代表约谈行为均是合法合理的，这恰恰佐证在约谈过程中被约谈人的权利并未被尊重，且权利救济难以实现。第三，行政约谈缺乏监督。行政约谈虽在具体的规范性文件中以独立行为出现，但在行政实践中仍不乏将约谈与处罚混合使用，缺少约谈的监督机制，难以规范行政约谈行为。在公开方面，大部分规范性文件未就约谈的内容、形式等进行规定，而监督机制不仅需要公开，更要提倡公民、舆论等多种监督共同实施。但某些地区环境行政管理部门为了完成国家规定的环境指标和治理任务，无视企业合法权益，无视相关规定，强制要求被约谈人约谈并完成整改任务，忽视了被约谈人权利救济。在缺乏监督的状况下所进行的约谈，很难维护被约谈人的正当权益。因此，完善环境约谈制度已经迫在眉睫，必须对环境约谈制度规范化，确保这项新型行政行为真正落地，成为我国环境治理领域的一项有效措施。

    三、完善环境行政约谈制度的思考

    （一）限制环境行政约谈的适用范围

    我国对于环境行政约谈进行专项立法还需要一定时间，大量关于环境行政约谈的规范仍为规范性文件，这更需要环境行政约谈制度遵循现行法律规范及行政法基本原则，不得任意扩大环境行政约谈的范围。[10]限制环境行政约谈适用范围主要有以下三个方面：第一，正视约谈功能，摒除约谈万能思维。任何环境治理手段都不是万能的，均需要与其它手段相互配合，依据不同的情况制定不同的解决方案，才能达到标本兼治的环境治理目的。[11]虽然约谈在近几年内对于环境治理作用明显，但不能夸大其功能，无视约谈范围，过度使用约谈手段，应与行政处罚等传统行政行为相互配合，共同治理环境问题。第二，统一约谈范围，明确约谈界限。统一约谈范围不是要求所有的具体条款完全一致，而是要求约谈界限一致。2012年《环境监察办法》第25条规定，企业事业单位严重污染环境或者造成严重生态破坏的，环境保护主管部门或者环境监察机构可以约谈单位负责人，督促其限期整改；对未完成环境保护目标任务或者发生重大、特大突发环境事件的，环境保护主管部门或者环境监察机构可以约谈地方人民政府负责人，要求地方人民政府依法履行职责，落实整改措施，并可以提出改进工作的建议。这与《水污染防治法》《大气污染防治法》中的相关规定完全统一。因此，各部门在制定环境行政约谈制度时，不能违反上位法的规定，任意扩大或缩小约谈范围，应以法律规定为基本内容确定适合各地区的约谈范围。对于个别地区较为突出的环境问题是否可纳入约谈范围应通过严格的調研和充分评估，并通过上级机关的同意，才能扩充到约谈范围中。第三，删除“其他应当约谈的情形”等类似条款。兜底性条款在某些情况下的确可以起到完善行政行为的作用，但在行政约谈制度本身还未完善的情况下，约谈范围的兜底性条款很可能导致列明的约谈范围变成一纸空文，更为约谈主体滥用约谈权力找到了合理的理由。因此，在环境行政约谈还未形成有效的权利救济与监督机制的当下，应慎用此类兜底条款，以免造成被约谈人权益受损。限制环境约谈的使用不仅可以防止约谈过度化，也可以避免将行政压力转移到企业单位，转变行政机关“关厂治污”治理思维和“运动式”治理模式，找到可持续治理之路。

    （二）加强环境行政约谈的协商合作属性

    环境行政约谈作为一种政府治理环境污染的新型手段，在创立之初就秉持着协商精神。行政约谈不仅在理论中认为其存在“平等协商”的理念，在一些规范中，也体现了“平等协商”的思想。协商是行政约谈的固有属性，环境行政约谈制度的完善与实践必须明确这种属性，以此为中心逐步加强协商合作。不可否认的是，在现有的环境行政约谈制度中，约谈仍主要通过环境主管部门的权威威慑被约谈人，以达到整改目的。虽然被约谈人在约谈过程中存在协商的可能，但主动权依旧掌握在约谈人手中，协商的范围、协商的程度、协商的结果都难以得到保证。环境行政约谈制度中合作协商的缺失会导致约谈人与被约谈人地位失衡，约谈人利用行政机关的职权强制要求被约谈人完成某些要求，而由于这种强制性并未完全体现在实体法中，又会导致被约谈人权益难以得到保障，因此，必须在具体条文体现“协商合作”，减少隐性强制性的存在。

    笔者认为，加强环境行政约谈的协商合作属性，需要从以下三个方面入手：一是转变行政管理理念。思想决定行动，行政机关习惯性采取威慑态度对待相对人，一部分原因是我国长期的行政管理理念和管理方式使得行政主体地位高于行政相对人。只有行政主体意识到自己不仅是社会管理者，更是人民服务者，从根本上明确约谈是一种需要平等对话、协商为主，实现合作双赢的执法手段，才能从实体与程序中保证协商合作的实现。[12]二是在立法中明确协商条款。法无明文规定不可为，依法行政原则要求行政机关在法律赋予的权利范围内行使权力，但所有的行政行为又难以避免有自由裁量的空间，对于行政约谈这类新兴的行政管理措施应该采取谨慎的态度，避免裁量权的过分使用超越法律界限，侵犯相对人权利。理念转变过程缓慢，我们无法要求约谈人完全按照协商合作精神去办理具体案件，因此，必须将“协商”写入具体文件中。减少“约谈人提出整改要求”等类似条款的使用。三是避免强制性措施的使用。约谈本身即存在平等协商和非强制的属性，在约谈中规定强制措施完全没有必要，违反行政约谈建立初衷。行政约谈本身并无强制手段，而是在行政机关实施过程中为了达到其目的而采取的“捷径”。行政机关由于自身的性质会对行政相对人造成压力，这样的内在强制力难以改变，若外在环境中行政主体采取强制性手段，必定会扩大约谈中的强制性，使约谈成为变形的行政处罚。解决这一问题的主要方案，即是在规范中摒弃强制性措施。

    环境约谈的目的在于教育相对人遵守法律，预防环境违法行为产生，而约谈方式在于平等谈话。对于还未违法的相对人来说，通过合作的方式增强其自我保护环境意识和社会责任感，显然比威胁更加有效和易于接受。对于已经违法的相对人来说，通过平心静气的谈话更能使相对人感受到尊重，从而更愿意配合行政机关的整改。加强协商合作属性不仅有利于提升企业自身保护环境、爱护自然的意识和观念，还可以增加约谈人与被约谈人之间的信任感，使环境问题得到快速有效的解决。

    （三）完善环境行政约谈的权利救济与保障制度

    ⒈权利救济制度与保障制度。权利救济制度与保障制度是保护被约谈人权利的最后防线，根据环境行政约谈的相关法律法规，环境约谈在保护被约谈人权利方面仍有所欠缺，所以，完善环境行政约谈的权利救济与保障制度应分为两个方面：一是被约谈人权利救济制度。权利救济制度是由于被约谈人权利未落实或被侵犯，首先应该明确被约谈人应有哪些权利。“法无明文规定皆可为”，但由于传统行政行为长期采用“命令——服从”的模式，将相对人权利变成“法有明文规定才可为”，因此，为了使被约谈人的权利能够尽快得到落实，需要在文件中明确其具体权利。然而，明确被约谈人权利并非赞同“法有明文规定才可为”的思想，而是要强调被约谈人，在约谈实施过程中能够“少走弯路”，切实保护权利。笔者认为，被约谈人权利主要包括：对于约谈事项申辩的权利、①得到法律服务的权利、提出整改方案的权利、拒绝不合理整改要求的权利等。二是完善被约谈人权利救济制度。《行政复议法》第6条第11款规定，当公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益时，就可以提出行政复议，维护自身合法权益。行政约谈不管是作为独立行政行为还是其他行政行为程序的一部分，都会对相对人的合法权益造成损害，在理论上将行政约谈纳入行政复议的范围并不应存在争议。《行政诉讼法》通过概括与列举的方式确定了行政诉讼的受案范围，虽然没有单独规定行政约谈行为，但公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯合法权益，且该行政行为不属于法律规定诉讼范围之外的，都可以提起诉讼。[13]行政约谈不是行政指导的一种类型，也不属于事实行为，在理论上不应设置诉讼障碍。[14]在具体的文件中明确约谈的救济途径，让相对人充分了解自己的救济权利，更有利于权利人采取救济手段。

    ⒉环境约谈的监督制度。一是扩大环境行政约谈公开的内容。阳光是最好的防腐剂，将行政约谈的各个方面充分公开，有利于公众、媒体等了解约谈具体情况，便于实施监督权。在对行政约谈制度进行完善时，应考虑在不泄露国家秘密及个人隐私的前提下将行政约谈的发起、过程、内容和结果等一系列信息全方位予以公开，特别是“整改措施”的公开，以便社会能及时了解行政约谈的相关情况，由公众监督整改落实问题，增加被约谈人的社会责任感，促进行政约谈效果的第三方评价活动开展。[15]二是增强环境行政约谈的公民参与。公民参与是行政行为不可或缺的一部分，要求公民参与环境行政执法过程中可以加强对于环境约谈行为的监督，有利于环境约谈中实现公民权利的保护，让广大人民群众熟知与环境保护相关的法律法规，也能体会行政机关保护环境的决心。三是完善环境行政约谈的监督机制。第十三届全国人大第一次会议通过了《中国人民共和国监察法》，并于2018年3月20日正式实施，这标志着国家对于行政权力的监督进一步加强，真正实现监查全覆盖，监督无死角。[16]因此，环境行政约谈应被纳入到监察范围，成为监察的重要对象。环境约谈中存在许多需要行政裁量的环节，在缺少被约谈人权利救济的情况下更应加强对于约谈的监督，保证行政机关正确行使自由裁量权，减少对行政相对人的权利损害。

    【参考文献】

    [1]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013-11-16（001）.

    [2]孟强龙.行政约谈法治化研究[J].行政法学研究，2015，（06）；何天梅.推行“行政约谈制度”[J].中国食品药品监管，2014，（01）.

    [3]张珏芙蓉.我国行政约谈制度存在的问题及其法治化探析[J].天中学刊，2014，（04）.

    [4]徐永涛，林树金.我国行政约谈的理论基础及法治化[J].东岳论丛，2014，（12）.

    郑毅.现代行政法视野下的约谈——从价格约谈说起[J].行政法学研究，2012，（04）.

    [5]上官腾飞，牛忠江.行政约谈，谈什么，怎么谈[J].人民论坛，2017，（11）.

    李庆.行政约谈制度的法治化[J].中央社会主义学院学报，2012，（01）.

    [6]王虎.风险社会中的行政约谈制度：因应、反思与完善[J].法商研究，2018，（01）.

    [7]黄爱宝.生态行政约谈制度：创新价值与完善方向[J].江苏行政学院学报，2013，（06）.

    [8]范兴嘉.环境行政约谈检视[J].甘肃政法学院学报，2018，（01）.

    [9]邓可祝.重罚主义背景下的合作型环境法：模式、机制与实效[J].法学评论，2018，（02）.

    [10]孟强龙.行政约谈法治化研究[J].行政法学研究，2015，（06）.

    [11]何香柏.我国威慑型环境执法困境的破解——基于观念和机制的分析[J].法商研究，2016，（04）.

    [12][15]王虎.風险社会中的行政约谈制度：因应、反思与完善[J].法商研究，2018，（01）.

    [13]江必新.新行政诉讼法专题讲座[M].中国法制出版社，2015.

    [14]张忠.论行政约谈的法律意蕴与救济[J].河南财经政法大学学报，2016，（06）.

    [16]段续，刘怀丕.监查全覆盖，监督无死角[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/legal/2018-03-13/c_1122532771.htm.

    （責任编辑：苗政军）

    On the Perfection of China's Environmental

    Administrative Interview System

    Wu Zhihong，Li Zhaohe

    Abstract：As flexible law enforcement means，administrative interviews contain the administrative management concept of “service administration” and reflect the spirit of “negotiation and cooperation”.Based on the analysis of relevant laws，regulations and normative documents of environmental administrative interviews，this paper holds that the system of environmental administrative interviews still has some problems，such as unclear scope of interviews，excessive compulsion and lack of effective legal supervision.Therefore，the scope of application of interviews should be limited，consultation and cooperation should be strengthened，and the relevant rights protection system should be improved.Using the rule of law to make this governance environment weapon more legalized and standardized.

    Key words：environmental administrative interviews；consultative cooperation；supervision system