“枫桥经验”视野下的乡镇执法检察监督

    王由海 余钊飞

    摘 要：“枫桥经验”是我国基层社会治理的典范，是解决村民纠纷的有效模式。面对社会矛盾的变化，“枫桥经验”与时俱进，从对平等主体之间的纠纷化解，扩大到对行政违法行为导致的“官民纠纷”的有效化解与我国当前检察改革中强化检察权对行政权的监督范式转变不谋而合。传统的行政检察监督局限于行政诉讼监督，我们应建立全面的行政检察监督体系，积极推进检察实践与“枫桥经验”的对接融合，立足于行政检察监督，在拓展检察职能中不断丰富“枫桥经验”的检察元素，在参与基层社会治理中不断创新发展新时代“枫桥经验”的内涵。

    关 键 词：“枫桥经验”；行政执法；检察监督；基层社会治理

    中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）11-0057-07

    收稿日期：2018-08-16

    作者简介：王由海（1993—），男，浙江温州人，华东政法大学硕士研究生，研究方向为宪法学、行政法治、基层法治；余钊飞（1981—），男，浙江诸暨人，杭州师范大学沈钧儒法学院副教授，研究方向为法制史、“枫桥经验”与基层治理。

    基金项目：本文系国家社科基金项目“枫桥经验与自治、法治、德治相结合的乡村治理体系研究”的阶段性成果，项目编号：18BFX001。

    我国乡镇政府作为国家权力向基层延伸的神经末梢，担负着提供基本公共服务与公共治理功能。乡镇日常事务繁杂，行政执法活动伴随着工商、税务、国土等行政执法派出机构的设置而在基层展开。执法主体履行职责的好坏直接影响到当地居民的日常生活。近年来出现的暴力拆迁、城管暴力执法以及信息不公开等现象，其背后往往存在对行政执法活动监督的缺失。其中，检察机关对行政机关的行政违法行为的监督乏力现象，正是本文希望解释与解决的问题。本文的论证基于两个中心考量：一方面，在历次检察改革中，最高人民检察院强调要优化检察权配置，实现由诉讼监督向一般监督权转向，强调对行政权的监督，强化法律赋予检察机关的法律监督职能；另一方面，“枫桥经验”与时俱进，从对平等主体之间的纠纷化解，扩大到对行政违法行为导致的“官民纠纷”的有效化解。“枫桥经验”的治理模式给基层社会治理提供了很好的经验，也为检察机关提供了监督行政执法、参与基层治理创新的新途径。因为新时代“枫桥经验”的一个突出亮点是在党的领导下，以开放性架构吸纳各方力量参与社会治理，形成分工負责、良性互动的治理模式，实现优势互补、无缝协作。

    一、乡镇行政执法：“越位”与“缺位”

    作为公权力向农村延伸的神经末梢，乡镇政府的职能定位是基层社会综合管理的关键。2006年，浙江省基本明确了乡镇政府的8项职能，乡镇政府的工作重心从过去的直接办企业、抓生产经营等具体事务，转移到加强政策规划引导、提供公共服务、营造发展环境和维护社会稳定上来。基层政府开始向服务型、法治型政府迈进。[1]镇政府的机构设置主要有两大类，一类是乡镇内设机构，分管民政、司法、农业、文化教育等，浙江省的一大创新是在乡镇党委政府内设置综合性办公室，主要是党群办、经济发展办、综治办等，将社会保障、文化体育服务、村镇建设等职能进行整合，方便执法与提供公共服务。另一类是上级政府在乡镇的派驻机构，即所谓“七站八所”，它们一般受县级政府与乡镇政府的双重领导。伴随着工商、税务、国土等行政执法派出机构的设置延伸到农村基层，不同行政执法主体出现不同程度的滥用行政执法权现象，表现为行政执法的“越位”与“缺位”。

    乡镇政府“越位”主要表现在部门权力上收，责任下放，乡镇政府许多行政执法活动缺乏必要的法律授权，但在网格化的管理体系中，具体执法活动却交给了乡镇政府，造成乡镇政府缺乏行政执法职权，却要承担行政管理责任，比较典型的是征地拆迁。依据《土地管理法实施条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，被征收土地由所在地的市、县人民政府组织实施，乡镇无房屋拆迁的执法权。但实践中，乡镇政府经常成为拆迁的行政执法主体。乡镇政府本应该是贯彻国家意志，但在现行土地管理制度下，却不得不维护和实现上级政府（主要是县级政府）的官僚利益。[2]必须指出的是，征地拆迁、社会保障、行政登记等直接关涉到公民的财产权利，如果行政执法活动缺乏法律依据或者暴力执法，极易发生冲突导致维稳成本的激增。据统计，2007年枫桥镇全镇维稳工作人员已达到9600多人，约占总人口的10%，2009年枫桥综治费用投入是327万元。[3]有些执法主体在机构职能调整后，不再承担此项职能或未得到授权，但仍然变相地进行相关检查、处罚等执法行为。此外，乡镇执法队伍中在岗在编人数偏少，执法力量相对薄弱，大部分都是编外合同制协管人员，不具备行政执法资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，但部分乡镇执法中队仅有一到两名在编人员，根本无法满足执法需求。

    乡镇执法活动中的“缺位”表现为两个方面：一方面，执法部门把大量人员设置在机关，基层执法力量不足，公民合法权益被侵害时公权力保护缺位；另一方面，在推进乡镇综合执法改革中，市县执法部门简政放权缺乏科学考量。如将食品药品生产经营、环境保护等一些专业技术较强以及需要特定的化验检验设备的执法权限下放乡镇，但乡镇执法队伍并不具备独立执法的能力，无形中造成和市级行政机关行政执法脱节，造成监管的真空。数据显示，2005年6月至7月，在违法违规用地及违章建筑专项清理中，枫桥国土所共查处违法用地435户，面积39507平方米。面对如此繁巨的执法数量，乡镇执法人员疲于应付。此外，乡镇政府管理体制方面，到2008年前后，诸暨各个乡镇内设机构均设立“四办三中心”，此外还有“七站八所”。从表面上看，行政管理体制基本机构齐全，工作职能明确，但在实践推进过程中，基层行政管理体制中的“条块分割”态势明显，出现相互推诿，争功推过现象，多个部门联合执法协调困难，尤其是在信访维稳、土地征收领域，存在多头管、管不全的顽疾。行政执法机构应为而不为，随意放弃职责，集中表现在环境、房屋拆迁、生态资源保护等领域。

    因此，应以适当方式赋予乡镇政府在乡镇建设、土地征收、公共卫生、环境保护、社会保障等方面的管理职能。继续推进乡镇综合执法改革，将各类派出机构、分支机构的执法力量、执法资源继续整合，从纵向为主的专业行政执法向镇主导的“块块为主”的区域综合执法转化，努力在农业、文化、旅游、市场监管等领域实现“一支队伍管执法”，将乡镇政府的行政执法活动全面纳入法治轨道。

    二、乡镇执法检察监督体制改造之考量：以行政权监督转向为视角

    （一）传统行政检察监督之困境

    在我国，检察机关依法独立行使法律监督权，不受行政机关干涉。但在传统认识上，人们习惯将行政检察监督理解为行政诉讼监督。有学者认为，行政检察监督是基于行政诉讼的监督制度，其监督对象应当包括人民法院及审判人员，行政诉讼参与人，与被诉行政行为有关的其他行政机关、组织和个人。[4]笔者认为，存在这种认识的主要原因源自行政检察的运行机制：检察机关的法律监督主要通过诉讼来实现；检察机关主要围绕诉讼与诉讼监督职能设置业务机构；检察院中设立民事行政检察部门，没有专门设立行政检察部门，也就有意无意的忽略了两种监督职能的巨大差异，实际上把对行政主体监督局限于行政诉讼监督。从行政诉讼监督的角度来界定行政检察概念，导致诸多弊端：⑴对行政诉讼以外的行政执法行为监督乏力，依照《行政诉讼法》规定，行政行为中很大一部分脱逸于司法監督，导致众多行政执法活动难以纳入法律监督范围。⑵对行政违法行为监督不及时，偏向事后监督。诉讼过程漫长，公民合法权益损害不能得到及时遏制。这些弊端在对乡镇行政执法监督方面尤为明显：在乡镇普遍设立了派出人民法庭、公安派出所、司法所，工商、税务、国土等行政机关设置派出机构的情况下，我国检察机关长期在乡镇一级缺乏派出机构，导致对乡镇行政执法监督阙如。2006年以后检力下沉，开始探索在乡镇设立检察室，但因法律地位不明确、缺乏强制监督手段等，无力应对乡镇行政执法点多面广的情况，乡镇行政执法监督长期疲软。因此，检察权如何监督行政权，如何加强与行政执法相衔接，如何通过案件参与社会治理，都需要进一步摸索。

    （二）当前乡镇行政检察监督的现状和问题

    1982年宪法体制下，我国行政区划包括国、省、县、乡四级，但实际运行中形成了国、省、市、县、乡五级行政区划，人民法院、公安机关、司法行政机关等相应地设置了五个层级，在乡镇设立了人民法庭、派出所、司法所等，各种司法和执法活动已经延伸到基层。但基层检察监督工作机构缺位，监督力量不足。乡镇检察监督力量的缺位以及检察工作的专业性和相对独立性，导致基层群众对检察机关的职能和履职方式不甚了解，基层检察监督渠道狭窄。由于缺乏有效的制约和监督，导致执法不严、不作为、乱作为、执法不公等侵害群众合法权益现象时有发生。乡镇检察监督在乡镇行政执法体系中的“缺位”，导致参与基层社会治理的方式方法有限，监督职能发挥不充分。

    乡镇行政执法活动存在点多、线长、面广等特点，乡镇行政执法站所众多，行政系统的自主监督存在主体多元、程序繁琐、监督乏力等弱点，行政执法的“越位”与“缺位”现象严重，极大影响了政府公信力，阻碍了法治政府建设的步伐。就检察监督的依据而言，检察机关对行政执法行为的监督存在着程序范围不明确、监督手段乏力、监督机制不完善等弱点，难以拓展法律监督的广度和深度。

    （三）打造全面的乡镇行政检察监督体系

    法律监督是宪法赋予检察机关的主责主业，因此，从检察机关作为国家法律监督机关的地位出发，基于检察权的行政法作用来理解和界定行政检察，将其理解为检察与行政之间的监督与被监督关系，更有利于科学、客观地审视各种制度安排。[5]十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。”因此，行政检察制度要实现对行政权的监督转向，加大对行政执法活动的监督；要不断拓宽行政检察监督的范围，实现从过去单一的行政诉讼监督到行政检察监督多元化的新格局。一个全面的行政检察监督体系包括预防性监督、干预性监督以及参与性监督三个方面。

    就监督方式而言，预防性监督主要是指检察机关通过主动与有关行政机关建立经常性联系，主动发现不当行政执法行为，充分发挥预防在监督行政违法行为中的作用。实践中，行政机关基于自身执法的需要，邀请检察机关参与监督、提供意见，检察机关也可以主动开展监督。干预性监督指的是预防性监督没有起到预期效果并且已经造成行政违法事实的情况下，检察机关通过提出检察建议、督促起诉，使得被监督的权力、需要保护的利益通过法律监督转入正常的轨道。参与性监督主要指提起行政公益诉讼，行政公益诉讼又包括诉前程序与诉讼程序。对于基层行政执法检察监督案件，经过了提出检察建议、督促起诉等监督方式，如果行政机关在两个月内仍未依法履行职责，并出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形，检察机关应提起行政公益诉讼。

    检察机关对乡镇主体的行政违法行为监督又包括两类：⑴对抽象行政行为的监督，指检察机关对行政法规、规章以及规章以下具有普遍约束力的行政规范的合宪性、合法性所实施的审查、评议和督促等专项法律活动。[6]乡镇作为最低层级具有制发规范性文件的主体，它们制定的普通“红头文件”众多，程序规范性差，经常擅自设定或扩大行政部门的权限、管理范围、减损公民权利或增加义务。因此，需要加强对抽象行政行为的监督，在职权主体、内容合法性、程序规范性等方面展开监督。⑵对具体行政行为的监督。在我国，乡镇行政执法活动在环境保护、企业改制、征地拆迁、社会保障等方面引发诸多冲突，影响到公民的合法权益。因此，加强对具体行政行为的监督是加强对行政权监督的关键。对具体行政行为的检察监督范围应当包括与公民权利密切相关的具体行政行为、侵害国家和公共利益而缺乏必要行政相对人起诉的具体行政行为以及行政机关以罚代刑的行为等。[7]建立对行政违法行为的监督能够完善行政检察制度，弥补现行制度供给的不足。

    三、检察监督实践的探索：基于枫桥经验的对接与融合

    面对当前社会主要矛盾的变化和新矛盾的浮现，“枫桥经验”与时俱进，不断地被赋予新的内涵，从对平等主体之间的“民间纠纷”化解，扩大到对行政主体违法行为导致的“官民纠纷”的有效化解。近年来，围绕着“推进基层治理法治化”，浙江省检察机关紧紧围绕法律监督的主责主业，积极构建有效化解基层社会矛盾又避免混乱监督和职责重叠的行政执法监督机制，实现行政检察监督与“枫桥经验”的对接与融合。

    （一）派驻基层检察室：对接与融合的机构依托

    以“七站八所”为代表的行政执法主体的行政执法活动关系着广大人民群众的切身利益，但检察机关长期在乡镇缺乏固定的“阵地”，没有派驻相应的机构和力量，导致乡镇行政执法活动监督主体力量分散，监督手段和监督力度不够。[8]随着城镇化建设扎实推进，更多的行政权力被下移至乡镇，设置基层检察室以对行政执法活动进行监督，极为必要和重要。

    当前对行政违法行为的监督渠道狭窄，行政检察监督以事后监督为原则，以事中监督为补充。我们需要将法律监督的关口前移，加大对行政行为的事前监督。实践中，借鉴“枫桥经验”的“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”的理念，检察机关设立乡镇检察室。乡镇检察室借助与基层政权零距离接触优势，并与派出法庭、司法所等基层司法和行政机关形成司法监督合力，关注社会风险防控，实现检察资源向基层倾斜，延伸法律监督的触角。

    2010年以来，紹兴市两级检察机关根据最高人民检察院、浙江省人民检察院的部署，结合本地实际，积极探索基层检察室建设工作，全市设有9个检察室，覆盖56个乡镇、1231个行政村（社区）。诸暨则设有枫桥、店口两个基层检察室，负责辖区内司法、行政执法的法律监督。枫桥检察室、店口检察室通过寄发《职务犯罪风险提醒函》给相关单位，对执法人员的执法行为敲响警钟，规范行政执法行为。绍兴皋埠检察室探索建立了“一二三四”工作体系，即通过公开一个监督电话，明确移案、处分两项建议权，建立执法信息通报和重大案件咨询、提请监督制、案件协查制三机制，明确《检察意见书》《检察建议书》《纠正违法通知书》和《督促起诉书》等四种监督手段，形成了符合基层特点的多元化监督格局。[9]基层检察室作为行政检察监督权向基层延伸的具体形式，能够解决基层行政执法活动监督“缺位”与“越位”问题，有效推进基层政府事权规范化、法律化。据统计，两年多来，检察室人员300余人次下村走访，全市检察室共接待和处理群众信访920余人次，100余件因基层行政执法和司法引起的信访问题经监督后妥善解决，独立或协助化解矛盾纠纷330余起，开展法律咨询1340人次。[10]

    （二）行政公益诉讼监督：对接与融合的制度保障

    行政公益诉讼是国家从法律监督的角度对行政权力制约监督的顶层设计，是检察机关行使法律监督权的制度保障手段，可以在一定程度上解决基层行政检察工作案件少、监督范围窄、监督手段软弱的问题。

    枫桥的做法之所以能够成为一项经验，在于其重视制度建设、制度规范和制度运作。以落实行政公益诉讼为契机，2017年6月，绍兴市检察院组织了公益诉讼培训，认真推动行政公益诉讼落地生根。诸暨市检察院诉诸暨市环保局不当（怠于）履行职责行政执法监督案，便是成果之一，并被评为浙江民行监督优秀案例。实践中，行政机关在环境保护执法中，处罚手段单一、一罚了之现象屡见不鲜，本案无疑给行政机关执法活动拉响警钟。检察机关还加强与相关行政机关的沟通协调，建立常设办事机构，建立信息共享平台，加强与行政执法机关对行政执法活动的沟通，督促行政机关依法履行行政职权。面对各种矛盾与融合，“枫桥经验”为我们提供了一个语词和实践如何交错并最终可能走向统一的制度样本。[11]检察机关应当充分借鉴“枫桥经验”，为实践行政公益诉讼监督提供经验样本。

    （三）智慧检务：对接与融合的重要支点

    在“互联网+”背景下，平台治理的多元化和动态化深刻影响着未来社会治理的格局，并提出了新挑战。“互联网+” 背景下，强化智慧检察应用，提高检察监督环节“枫桥经验”的信息化水平，便成为当前迫切的课题。2017年9月，在全国社会治安综合表彰大会上，习近平总书记明确指出要推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化。诸暨作为“枫桥经验”的发源地，近年来积极打造“互联网+社会治理”的新模式，诸暨检察院因势而动，打造智慧检务，以社会治理综合信息中心为平台，整合公安、民政、人力社保、教育、司法行政、卫计、安监、环保、工商、食品药品安全等部门相关信息资源，实现信息互联互通、共建共享，通过网上研判等方式对行政执法活动进行动态监管。诸暨市检察院还通过多种渠道培养检察人员的信息化水平：通过加强与阿里巴巴、银行等企业的交流协作，邀请专家学者开展互联网法律知识讲座和专题研讨，办案人员赴企培训等，为办案中实现对大数据的精准分析研判、厘清法律关系打下坚实基础。[12]枫桥镇检察室则依托枫桥镇的综治工作、市场监管、综合执法、便民服务“四个平台”，通过数据监控，依法监督交通违法、拆除违章建筑等基层行政执法行为。

    浙江各地都在全力打造新时代“枫桥经验”。桐庐县依托“互联网+”机制改革、以大联动为核心、以大数据为支撑，打造智慧治理中心，通过智慧治理信息中心将政府掌握的人员机构、热线电话、数据资源以及公共信息资源进行整合，[13]通过对大数据进行研判分析后，提前发现矛盾隐患，及时有效监督基层行政执法活动。苍南县检察院通过与财政、环保等31个单位实现信息联网，整合行政执法和司法等各类信息200万余条，并通过实时共享、筛选分流两种方式在联网单位之间实现互联互通。苍南县检察院一方面建立行政执法预警机制，促进行政机关规范执法，另一方面仔细研判，深挖大数据背后的社会管理问题。[14]

    “枫桥经验”是具有中国特色的社会治理模式，是坚持有效防控、依靠群众的多元治理体系，核心是有效化解矛盾纠纷。浙江省检察机关在实践中找准自身的职能定位，不断丰富新时代“枫桥经验”的检察要素，实现了绿色司法与社会综合治理的交相辉映。检察机关在参与和融合“枫桥经验”的实践中，必须立足检察职能，在拓展检察职能中丰富“枫桥经验”的检察元素。检察机关是社会公共利益的维护者，要践行法律监督的主责主业，努力实现“化解矛盾、保障平安、服务到位”。新时期检察监督，要不断拓展检察职能，创新思维方法，深入探索和谐司法的新路径，为“枫桥经验”提供更丰富的实践内涵，实现从治理到善治的转变。

    【参考文献】

    [1]余钊飞.社会管理创新的诸暨之路[M].中国法制出版社，2013.91—92.

    [2]叶麒麟，郑庆基.论乡镇政府在征地中的角色定位—从乡镇政府行政行为的逻辑谈起[J].湖北社会科学，2006，（10）：32.

    [3]赵义.枫桥经验——中国农村治理样板[M].浙江人民出版社，2008.101.

    [4]田凯.行政检察制度初论[J].人民检察，2014，（11）：16.

    [5]张步洪.行政检察制度论[M].中国检察出版社，2013：13.

    [6]韩成军.依法治国视野下抽象行政行为的检察监督[J].河南社会科学，2015，（03）：38.

    [7]韩成军.具体行政行为检察监督的制度架构[J].当代法学，2014，（05）：44.

    [8]吴鹏飞.派驻基层检察室建设的理论与实践[M].中国检察出版社，2017.28.

    [9]范跃红，史建发.“枫桥经验”的检察样本浙江绍兴：设立9个派驻基层检察室延伸监督触角[N].检察日报，2013-09-23.

    [10]李颖.传承发扬“枫桥经验”扎实推进基层检察室建设[EB/OL].http：//www.shaoxing.com.cn/town/2013-06/28/content_2105527.htm.

    [11]汪世榮等.枫桥经验：基层社会治理的实践[M].法律出版社，2008.206.

    [12]谢剑.“互联网 +”背景下的“新枫桥经验”——浙江省诸暨市检察机关办案实行“三分两集中”[J].人民检察，2017，（06）：67-69.

    [13]张亚等.桐庐大数据主动查找纠纷隐患[N].法制日报，2018-04-13（09）.

    [14]王一川.“枫桥经验”检察版的创新实践[N].温州日报，2018-04-13（06）.

    （责任编辑：张 艳）

    Procuratorial Supervision of Township Law Enforcement from

    the Perspective of Feng Qiao's Experience

    Wang Youhai， Yu Zhaofei

    Abstract：“Feng Qiao's Experience” is a model for China's grassroots social governance and an effective model to solve villagers' disputes.At present，there are different degrees of “offside” and “vacancy” in the administrative law enforcement of township law enforcement.Faced with the changes of social contradictions，“Feng Qiao's Experience” keeps pace with the times，expanding from the dispute resolution between equal subjects to the effective resolution of “official-citizen disputes” caused by administrative illegal acts.In China's current procuratorial reform，the transformation of the supervision mode of procuratorial power to administrative power coincides with this.Traditional administrative procuratorial supervision is limited to administrative litigation supervision.We should establish a comprehensive administrative procuratorial supervision system.Procuratorial organs actively promote the integration of procuratorial practice and “Feng Qiao's Experience”，based on administrative procuratorial supervision，constantly enrich the procuratorial elements of “Feng Qiao's Experience” in expanding procuratorial functions，and constantly innovate and develop “Feng Qiao's Experience” in the new era in participating in grass-roots social governance.

    Key words：“Feng Qiao's experience”；administrative law enforcement；procuratorial supervision；grassroots social governance