政府规范性文件清理及其制度完善
摘 要：规范性文件清理是政府职能转变和简政放权的重要表现之一。政府规范性文件清理不仅有助于优化依法行政的法律制度环境，推进法治政府建设；还可以有效地提高政府行政办事效率，给公众的生活带来便利。本文围绕政府规范性文件清理，阐述了规范性文件的概念、基本特征以及规范性文件清理的内涵、分类，将国家发展改革委员会，江苏省和陕西省财政厅，南京市建邺区、六合区、浦口区作为研究样本，通过分析其规范性文件清理清单并对清单进行文本数据统计，总结我国政府规范性文件清理清单的数量特征，从中发现存在的不足之处，进而为完善规范性文件清理制度提出建议。
关 键 词：规范性文件；规范性文件清理制度；法治政府
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）11-0025-10
收稿時间：2018-09-26
作者简介：岳洪江（1973—），男，辽宁沈阳人，南京审计大学公共管理学院副研究员，博士，硕士研究生导师，研究方向为公共管理。
规范性文件是政府依法开展行政工作的“标尺”，这一性质决定了其覆盖面广、数量庞大的特征。建国以来，单从国务院发布的文件来看就数以万计，虽历经多次清理，但仍存在20年以上的“古董”文件，新旧文件互相交杂，随之也带来了适用上的混乱。同时，由于我国尚未制定统一的政府规范性文件清理制度，各地政府对于规范性文件清理也没有形成统一标准，导致一些早已不符合现代社会发展需要的规范性文件没有被及时地清理，这些规范性文件一方面仍在发挥着规范作用，另一方面也阻碍了公众享受合法权益。不仅严重降低了政府的行政效率和管理质量，也与我国法治政府建设的要求相违背。
关于规范性文件清理的研究在近年才开展起来，此项研究时间较短，相关的研究主要可以概括为以下三个方面：一是规范性文件的制定及效力问题。如张归认为，目前规范性文件的制定存在文件内容质量不高、制定程序混乱和形式及语言不规范等问题；[1]黄金荣认为，从法律效力的角度，规范性文件远不如法律法规。[2]二是行政规范性文件清理现状及其完善建议。如李玉以上海市地方性法规中行政强制内容清理为研究对象，对其制度运作进行功能评价，得出法规清理应该达到机制常态化、法定程序和方式规范化、清理与公众参与制度化的目标结论；[3]王娟娟认为，规范行政规范性文件最有效的途径就是建立定期清理制度，以便及时发现问题，解决问题，保证各层级各部门工作井然有序地进行。[4]三是对规范性文件监督的研究。如武芳认为，运用内部监督与外部监督相结合的方式，同时辅以其他监督方式，相互弥补，才能发挥各自优势，真正有效地实现对规范性文件的监督；[5]林立气认为，应将行政规范性文件的整个制定过程，包括制定主体、程序、内容等都纳入到法制轨道中，并且建立责任追究制度，保证监督到位。[6]
学术界对规范性文件清理的相关研究大多是采用了定性研究的方法，从地方性法规或行政规范性文件实践现状入手，找出其存在的问题并依此提出相关建议。本文采用定性与定量、比较分析法等方法，选择国家部委、省级部门、市（县、区）三个层级，分析其公布的规范性文件清理清单，对清单进行文本数据统计，探析我国对推进规范性文件清理所表现出的特征以及其中存在的不足，据此提出有针对性并切实可行的对策。
一、政府规范性文件及清理概述
（一）政府规范性文件的概念及基本特征
政府规范性文件本身并没有详细统一的概念界定，只是合乎现实情况而逐渐被广泛流传。总结目前学界对规范性文件的概念解析，普遍认为规范性文件概念有广义和狭义之分。如李敦智认为，广义上的规范性文件一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。[7]卢建华认为，狭义的规范性文件又称“行政规范性文件”“行政规范”“行政规则”，属于法律范畴以外的，是指行政机关为执行法律、法规、规章，对社会实施行政管理而制定的除行政法规和规章以外的可以反复适用的、具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。[8]实践中，国家制定的法律涉及有规范性文件字眼的很少，但不少地方性法规中对规范性文件有清晰的定义，如2009年4月，江苏省政府出台的《江苏省规范性文件制定和备案规定》（江苏省人民政府令第54号）规定：“本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。” 而2011年12月，辽宁省政府出台的《辽宁省规章规范性文件备案办法》（辽宁省人民政府令第269号）规定：“本办法所称规范性文件，是指各级人民政府及其所属部门，依照法定权限和程序制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则、解释等实施对社会管理的文件。” 对比可见，各地方政府对于规范性文件的定义仍各有侧重，江苏省将规范性文件规定为将规章排除后的文件总称，而辽宁省将规范性文件细化到各类文件名称。本文将“规范性文件”定义为除法律法规和条例规章外具备法律效力的规范性文件，采用其狭义范围。
通过对规范性文件概念的界定可以发现，规范性文件具有三个基本特征：一是规范性，文件对其管辖范围内的人和事具有普遍约束力，并且可以反复适用；二是行政性，包括制定机关的行政性以及公文的行政性；三是外部性，如马春生认为，是指规范性文件中管理内容的外部性，而不是规范性文件发布对象的外部性。[9]
（二）规范性文件清理的内涵及分类
张开俊认为，可以将规范性文件清理定义为由规范性文件的制定主体在自己的职权范围内，按照一定的程序和标准，对现行有效的规范性文件进行审查，确定其是否具有效力的活动。从不同的角度可将规范性文件清理划分为三种类型：一是按照清理的计划性，可以分为定期清理和集中清理；二是按照清理的主体，可以分为政府组织的清理和政府所属部门组织的清理；三是按照清理的范围，可以分为专项清理和全面清理。[10]规范性文件清理的结果主要有三种：分别是予以保留、予以修订和予以废止（包括自行失效）。一般情况下，一件规范性文件只能产生一种清理结果。
二、国家部委、省级部门和市（县、区）规范性文件清理的特征
为探究国家部委公布的规范性文件清理的特征，本文选取了国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）于2016年1月公布的文件清理清单为研究样本，其原因有三个方面：一是最新公开的一批清理清单；二是国家发改委清理的文件与经济发展和社会生活紧密联系，时效性比较强；三是国家发改委对规范性文件清理工作开展得比较早，在落实过程中凸显出的问题也会更加明显，易于提早发现并及时纠正。
为探究省级部门公布的规范性文件清理的特征，本文选取了江苏和陕西两省财政厅近年来的规范性文件清理清单为研究样本。其原因在于：江苏省是经济、政治等综合实力发展得比较好的东部省份；陕西省是经济、文化、历史都相当丰富的中西部省份。
为探究市（县、区）人民政府规范性文件清理的特征，本文选取了南京市建邺区、浦口区、六合区这三个区作为研究样本。其原因在于：这三个区对截止到同一时间（2014年8月31日）前，规范性文件均公布出了各自的清理清单。
（一）国家发改委规范性文件清理的特征
国家发改委于2016年1月公布的文件清理清单含有2426条清理目录。
⒈国家发改委文件清理的结果分析。把国家发改委文件清理分为规章和规范性文件两大类，观察其废止、保留和拟修改三类清理的结果，得到表1。
由表1可知，从文件清理总量来说，规范性文件远远多于规章。在清理的规范性文件中，废止数量是最庞大的，达到45.7%。在清理的规章文件中，废止17.9%。对于规章来说，清理后保留的文件数目是最多的。
⒉国家发改委废止规范性文件的内容分析。把国家发改委废止的规范性文件所涉及的主要领域，从价格、能源、投资和产业政策方面分为四大类，得到表2。
国家发改委涉及价格管理的规范性文件占废止文件总数六成以上，成为此次规范性文件清理的主要内容。废止的价格管理文件主要涉及粮食、油料、棉花等农产品价格，水、电、煤、天然气等资源能源价格，药品和医疗服务价格，交通运输及通信服务价格以及行政事业性收费等。关于价格管理文件的清理，是在市场经济的大背景下，政府职能不断转变的过程中，国家发改委承担起了监督者的角色，将更多的定价权逐步交由市场。
⒊国家发改委废止规范性文件的年代分析。依照20世纪70-80年代、20世纪90年代、2000年至2013年、2013年至今四个阶段划分，得到表3。
国家发改委废止规范性文件的年份主要集中在20世纪90年代至2013年间，占比达到总数的80%以上。从总体时间跨度上看，有些被废止的规范性文件存在时间长达40-50年。
⒋国家发改委废止规范性文件的原因分析。依照国家发改委废止规范性文件的原因类型，分为放开管制、改进监管措施、優化审批流程、取消准入限制以及解决文件“打架”五种，得到表4。
以上五种原因类型都体现出政府对自身角色的转变，从“运动员”转变为“裁判员”、从生产者转变为监督者、从管制型政府转变为服务型政府，减少了对市场经济的直接干预，厘清了与市场的关系，进一步强化了社会服务职能。
⒌国家发改委废止规范性文件的发布部门分析。依照国家发改委废止规范性文件的发布部门，区分单部门发布和多个部门联合发布两种方式，得到表5。
从表5可以看出，在被废止的规章、规范性文件中，只存在一个发布部门的文件占较大比重，此类文件的发布部门主要有国家计委、国家物价局、水利电力部、国家经贸委以及能源部等。一些被废止的规范性文件是由多个部门联合发布的，通常是以国家计委为发布主体，其他部门如财政部、铁道部、交通部等配合，联合的部门不固定，分布范围比较广，有时发布的部门高达12个之多。
⒍国家发改委废止规范性文件的文号分析。规范性文件的文号是由机关代字、年份以及序号组成，当出现多个部门联合发文时，只需要标明主办机关的发文字号即可。且在同一个部门之下又划分出不同单位来管理不同事务，如国家计委的文号又分为计资、计建、计投资、计基础、计价格、计价管、计价费、计调度等，从文号的编写就可以看出发布规范性文件所涉及的大致内容，包括价格的制定与管理、各项事务性收费规定、人员调度等，参见表6。
从表6中发现，国家发改委所公布的规范性文件清单目录中有很多部门现已不存在或被合并。如原来的铁道部于2013年被撤销，国家经委于2003年被撤销变为现在的商务部，国家计委是国家发改委的前身。机构的整改和撤销造成了之前发布的规章和规范性文件文体形式、文号的不规范，适用界限被模糊，有效性难以得到保障，让市场主体无所适从。
（二）江苏和陕西两省财政厅规范性文件清理的特征
江苏省财政厅于2015年8月24日公布了规范性文件的清理结果，确认废止了22件规范性文件。陕西省人民政府办公厅于2016年5月19日公布了陕西省财政厅规范性文件清理清单，其中予以保留的共107份，需修改的规范性文件8份，废止的规范性文件20份。由于江苏省财政厅只公布了废止的规范性文件，为便于比较，本文只分析江苏和陕西两省财政厅废止的规范性文件。
⒈两省财政厅废止规范性文件的出台时间分析。依照江苏和陕西两省财政厅废止规范性文件出台的时间，得到表7。
从两省财政厅废止规范性文件出台的起止时间看，江苏省主要集中在2004年至2014年，而陕西省主要集中在2008年至2012年。
⒉两省财政厅废止规范性文件的原因分析。依照江苏和陕西两省财政厅废止规范性文件的原因，主要可以归为以下几类，参见表8。
从表8来看，原因不同，分布数量各不相同。由于文件“打架”，江苏和陕西两省财政厅废止规范性文件分别占22.7%和35%；根据上级文件的变动，江苏和陕西两省财政厅废止规范性文件分别占50%和30%。
（三）南京市建邺、六合和浦口区规范性文件清理的特征
根据建邺、六合和浦口三个区2014年8月31日前公布的规范性文件清理清单统计，分别有20、58和158条。
⒈建邺、六合和浦口三个区清理规范性文件的数量分析。依照建邺、六合和浦口三个区清理规范性文件的结果，分为保留、修改、废止和失效四类，得到表9。
从清理的数量来看，浦口区清理的规范性文件最多，其数量几乎达到建邺区总数的8倍。从清理结果的类别来看，文件保留数目占文件清理结果比重最大，三个区分别为95%、52%、73%。三个区清理结果也不尽相同，建邺区没有失效和需要修改的文件，六合区有14件需要修改的文件，没有失效文件，而浦口区有18件失效文件，修改文件数目为零。
⒉建邺、六合和浦口三个区清理规范性文件的发文责任单位分析。
由表10可见，浦口区涉及清理的责任单位多达54个，而六合区涉及清理的责任单位也接近30个，建邺区涉及清理的责任单位数量较少，只涉及5个。其中，清理的责任单位涉及最多的是财政局、人社局和住建局，这三个单位都占据六合区和浦口区清理责任单位的前五名。
⒊建邺、六合和浦口三个区废止规范性文件的出台年代分析。依照建邺、六合和浦口三个区废止规范性文件的出台年份，得到下图。
由图可见，建邺区废止规范性文件发布时间集中在2012年，文件达9件；浦口区废止规范性文件发布时间集中在2007年前后，其中，有的规范性文件存在年限长达11年。建邺、六合、浦口三个区废止规范性文件发布时间均集中在2010年之前，分别占10%、59%、77%，时间跨度从4到11年不等，从2012年后发布的规范性文件被废除的数量逐步下降。
三、政府各层级规范性文件清理存在的不足
（一）规范性文件清理缺乏法治化的清理机制
我国政府先后在1985年、1993年、2001年、2007年、2010年、2015年和2016年出台了清理行政法规、规章、文件的要求。从历次行政法规、规章、文件的清理要求看，都是以通知的形式下达，国务院各部门和各省、自治区、直辖市、较大的市人民政府多是进行临时性、被动型清理。由中国政法大学法治政府研究院组织编写的《中国法治政府评估报告（2015）》评估结果显示：政府规范性文件的总体法治化水平不高，进展缓慢。[11] 规范性文件清理缺乏法治化的清理机制，未形成规范性文件清理的制度化和规范化。
（二）规范性文件缺乏定期和即时清理的执行约束机制
2010年10月10日，国务院印发的《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出，规范性文件每隔两年进行一次清理工作，对不符合法律、法规、规章规定的规范性文件，对依据缺失和相互抵触以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，对含有行业保护和地方保护内容的规范性文件，符合以上三类情况的规范性文件要予以修改或者废止，这是目前清理规范性文件具有最高法律效力的规定。到目前为止，国务院各部门以及各省、自治区、直辖市和较大的市人民政府对于规范性文件的清理尚未形成较为系统的机制，各级各类部门和机构清理规范性文件工作节奏和时序都各不相同，使得规范性文件清理缺少稳定的时间预期以及可资遵守的统一規则，缺乏定期和即时清理的执行约束机制。
（三）规范性文件清理标准不统一
面对大量的政府规章和规范性文件，应该如何把握清理的标准是亟待解决的问题。如山东省规定现行政府规章和规范性文件内容涉及七种情形之一的必须进行修改、废止或宣布失效；辽宁省提出规章、规范性文件清理的标准主要有：合法性、合理性、协调性、操作性和实施效果。实际上，随着社会的发展，规范性文件清理标准在不断改变和扩展，如2017年国务院提出的“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作，以及浙江省开展不符合生态文明建设和环境保护要求的地方性法规、规章、规范性文件清理，都扩展了清理范围。但目前仍缺乏全国统一的、权威性的规范性文件清理标准，同时对于规范性文件清理的程序也没有统一有效的规定。
（四）规范性文件清理缺乏系统性和全面性
现实中，规范性文件清理多采取“谁制定，谁清理”的原则，由各级各类部门和机构提出废止、修改和继续有效的清理意见，存在各自为战的局面，缺乏系统性、全面性。规范性文件清理工作的业务水平有待提高，有些部门分不清哪些文件属于规范性文件，哪些属于内部工作安排，增加了清理工作的难度。由于规范性文件发布形式的多样化以及规范性文件识别的标准并不完全统一，导致清理工作难免存在疏漏。由于受人力、物力条件的限制，使得规范性文件清理工作更多地局限在是否符合上位法的合法性审查上，对文件的实际执行效果缺乏实证调查评估，规范性文件实施后评估措施未能在规范性文件清理中得到有效运用。地方性法规、规章和规范性文件存在“故意放水”、降低标准、清理不彻底、管控不严等问题。
（五）规范性文件清理缺乏公众参与和监督
在各级政府公布的规范性文件清理清单中，存在公开内容不全、公开渠道有限、公开形式单一等问题。首先，文件目录只是按照发布时间进行排列，不利于企业和个人针对自身的相关事项进行查询。其次，清单中只有文件名、文号、发布时间和发布部门四个分类，并未对文件被废止、保留或修改的原因予以说明。第三，在政府开展文件清理工作的整个过程中，公众作为最直接的受益者，参与度非常低，这种“高相关，低参与”的现象在地方规范性文件清理过程中也是很普遍的。公众发现“问题文件”并向政府法制机构投诉的寥寥无几，相关政府部门很难听取到公众对于清理结果的意见和建议，从而无法将公众的意见和建议补充到后续清理工作中。
四、完善政府规范性文件清理制度的建议
（一）建立健全已出台规范性文件定时与即时清理相结合的长效机制
为了确保已出台规范性文件清理工作的制度化、规范化和常态化，应该建立健全针对已出台规范性文件定时清理与即时清理相结合的长效机制。第一，政府各级各类部门和机构严格执行对已出台规范性文件每隔两年进行一次清理工作。第二，政府各级各类部门和机构应遵循“依法、及时、公开、有序”的原则，一旦发现已出台规范性文件在适用范围内有新的上位依据发布实施或者现行依据有修改、废止、宣布失效等情形的，就应当立即启动即时清理程序。及时有效地对已出台规范性文件进行清理，着力提高已出台规范性文件清理工作的效率和质量，保证已出台规范性文件的合法性和协调性。第三，把新出台规范性文件备案审查与已出台规范性文件清理工作进行联动，对现行有效的规范性文件加强跟踪审查，将审查意见贯彻到已出台的规范性文件清理中，使得文件审查与清理工作更加紧密地结合起来，切实有效地做好规范性文件的立改废工作。
（二）建立健全新出台规范性文件的法治化机制
政府规范性文件是实施行政管理的重要抓手，其数量多、使用范围广，且具有反复适用性和普遍约束力，对公众权益影响大，将其纳入法治化轨道有助于推进法治政府建设。第一，建立新出台规范性文件备案审查制度。制定和完善规范性文件备案审查条例，从规范性文件制定主体、权限、程序、内容、形式等方面作出规定和要求。按照新出台规范性文件“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，严格执行新出台规范性文件备案审查制度。第二，全面实行新出台规范性文件统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”制度。要把实行新出台规范性文件的“三统一”制度作为建设法治政府的重要任务来抓，为此，可以将其贯彻落实情况作为年度依法行政考评的内容，以切实有效推进规范性文件“三统一”制度的实行。第三，建立新出台规范性文件效力动态管理机制，发布实施的规范性文件均应注明有效期。规范性文件的有效期自施行之日起不得超过五年，标注“暂行”“试行”的规范性文件的有效期不得超过两年，规范性文件有效期满将自动失效。规范性文件有效期届满前，起草单位认为仍需继续执行的规范性文件，应由制定机关对其实施情况进行评估并按照规定程序重新制定。
（三）建立各级政府规范性文件信息集成平台系统
针对目前各级政府部门已出台规范性文件信息分散、不利于公开和分享的状况，应逐步构建统一、动态更新、公开共享、权威发布的规范性文件信息目录系统。国家、省、市（县、区）不同层级政府作为规范性文件信息集成系统的第一责任人，应构建分类科学、集中规范、共享共用的全平台统一的规范性文件信息集成系统。规范性文件信息目录系统就制定机关、文件名称、文号、起草单位、施行日期、有效期限、效力状态等文件属性进行采集，并就规范性文件信息目录实现统一分类、统一数据格式、统一调用、统一监管，以实现信息、服务和互动资源的集中与共享。将规范性文件信息目录系统在各级政府门户网站统一公开，接受公众参与和监督，同时可以让公众查询检索。
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[11]中國政法大学法治政府研究院.中国法治政府评估报告2015[M].法律出版社，2015.
（责任编辑：刘 鹏）
The Characteristics and Governance of Government
Normative Documents Cleaning
——Take State Ministries，Provincial Departments and Cities
（Counties and Districts） as an Example
Yue Hongjiang
Abstract：The clearance of normative documents is an important manifestation of the government's transformation of functions and decentralization.Cleaning up government normative documents is not only helpful to optimize the legal system environment of administration by law and promote the construction of a government ruled by law，but also can effectively improve the efficiency of government administration and bring convenience to public life.This paper expounds the concept，basic characteristics and the connotation and classification of government normative documents around the cleaning up of government normative documents.The National Development and Reform Commission，the Finance Department of Jiangsu Province and Shaanxi Province，Jianye District，Liuhe District and Pukou District of Nanjing City are taken as research samples to analyze their normative documents.Clean up the list and carry out text data statistics on the list，summarize the quantitative characteristics of the list of government normative documents，find out the shortcomings，and then put forward suggestions for improving the system of cleaning up normative documents.
Key words：normative documents；normative documents cleaning system；rule of law government
