我国公务员培训现状实证分析
邓可 李泉
摘 要：提高公务员的素质和能力，对于推进国家治理现代化具有重要作用，而公务员培训是提高公务员素质和能力的重要手段。本文采用文本内容分析方法，运用QSR Nvivo 11文本挖掘软件，以重庆市公务员局官网公开发布的46份关于公务员培训工作的相关文件作为分析对象，构建培训主体、培训类别、培训形式和培训结果四大分析模块，通过对重庆市公务员培训采取文本内容分析方法从而获得探索性结论。研究结果表明，在公务员培训过程中，能力导向的培训理念已经形成，但仍然存在基层政府重视程度不够、初任培训实施力度不大、培训机构市场化不理想、培训结果缺乏考核等问题。对此，相关部门必须给予高度重视并对培训中存在的问题予以解决。
关 键 词：公务员培训；文本内容分析方法；公务员素质和能力
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）11-0008-08
收稿日期：2018-09-21
作者简介：邓可（1995—），女，重庆人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共管理、大数据治理；李泉（1974—），男，湖北武汉人，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士，研究方向为公共关系与危机管理、美国政治行为。
公务员作为行政管理的行动者，担负着国家治理现代化的任务。随着大数据时代的到来，公务员在国家治理过程中面临着诸多挑战，这些挑战迫使公务员必须提高其素质和能力，以促进政府公共服务能力的提高和政府行政效率的提升。[1]通过对公务员实施培训，能够提高公务员的综合素质和管理国家公共事务的履职能力，从而建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍。[2]因此，必须对公务员培训进行整体分析，这样，才能不断完善我国公务员培训机制，以适应新时代社会发展的需要。
一、问题的提出
《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第十章第六十条规定：“机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。国家建立专门的公务员培训机构。机关根据需要也可以委托其他培训机构承担公务员培训任务。” 第六十二条规定：“公务员的培训实行登记管理。公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。”但在行政管理实践中，各级政府开展的公务员培训并未达到《公务员法》提出的管理目标。从理论研究的层面看，学术界对公务员培训的关注主要集中于培训需求分析、培训机构种类分析、培训内容以及培训方法的具体设计等方面，而对我国公务员培训工作进行实证分析的相关研究较少，特别是缺乏利用文本内容分析方法对我国公务员培训进行定量和定性相结合的研究。本文通过政府公开的相关信息分析我国公务员培训在实践层面的现状，查找公务员培训过程中存在的问题，以期对我国公务员培训工作的进一步开展提供借鉴。
二、研究设计
（一）文本选择
本文研究样本来源于重庆市公务员局官网公开发布的关于重庆市公务员培训的相关文件。重庆市公务员培训与监督处主要负责拟订公务员培训和在职教育政策、规划和标准；组织开展公务员对口培训、市级机关公务员培训；完善公务员惩戒制度，初步审核报请市政府批准的处分；拟订公务员行为规范、职业道德建设和能力建设的相关政策，依法对公务员实施监督。重庆市公务员培训与监督处公开发布的文件在一定程度上代表了重庆市公务员培训实施的具体内容。
基于重庆市公务员局官网，在培训与监督处工作栏目下共获得57份关于重庆市公务员培训的相关文件，时间跨度为2012年10月16日至2017年12月29日。为确保研究文本的内容与本研究主题相契合，笔者通过阅读，对所有文件进行了筛选，确立了相关性原则，即文件整体或者部分内容涉及公务员培训的具体工作，涵盖各区县公务员培训情况。通过上述方法对所有文件进行梳理，最终选择46份样本纳入本研究范畴。
（二）研究方法
本文采用的是文本内容分析方法，该方法是以文本为研究对象，通过对文本内容进行不断的比较和分析，最终进行综合和提炼的一种研究方法。文本内容分析不同于定量分析所需要的数据支撑，因而该方法在社会科学的诸多领域被视为一种质性分析手段。随着社会科学的发展，越来越多的学者开始运用定量方法对文本内容进行处理，因而文本内容分析方法从某种意义上讲已经发展成了一种定量和定性相结合的社会学研究方法。
政府官网作为政府组织与公众交流的平台，其公开发布的文件从法律意义上说具有一定的效力。重庆市公务员局官网公开发布的关于公务员培训的相关文件是该地区公务员培训情况的体现，反映了该地区公务员培训中政府行为的具体表现。
三、实证分析
本文首先运用QSR Nvivo 11软件对研究样本进行编码和确定节点，然后基于父节点和子节点的描述性分析探讨重庆市公务员培训的现状。运用QSR Nvivo 11文本挖掘软件，以重庆市公务员局官网公开发布的46份关于公务员培训的相关文件为分析对象，构建培训主体、培训类别、培训形式和培训结果四大分析模块，从而探讨我国公务员培训的相关情况。
（一）培训主体
重庆市处于我国内陆西南部，是我国西部唯一的直辖市，全市有26个区、8个县、4个自治县。利用QSR Nvivo 11 软件对各个文本信息进行编码，将文本中的培训主体编码为“地区”父节点。利用QSR Nvivo 11软件进行可视化分析，得到“地区”为父节点的子节点编码点层次结构图（见图1）。编码点层次结构图中节点的面积越大，表示编码越多，参考点也越多。根据重庆市公务员局发布的信息来看，重庆市公务员培训总体上呈现以下两个特点：第一，作为培训主体的重庆市各级政府对公务员的培训重视程度存在明显差异。在重庆市公务员局公布的信息中，只有14个区县单独开展了公务员培训，而其他24个区县并无公务员培训工作的相关信息。节点编码层次结构图中面积的大小代表著编码次数的多少，表明重庆市市级公务员培训开展得最多，其次是主城区政府开展了较多的公务员培训，相比之下，非主城区的较偏远地区政府对于公务员培训开展得较少。第二，重庆市各级政府对不同的公务员进行分类培训。如重庆市政府对市级公务员的培训主要分为市级机关公务员、市级机关遴选公务员、市级机关科级公务员等。除了各级政府单独开展的公务员培训之外，还开展了针对全市公务员的培训。
重庆市公务员局公开的信息在一定程度上表明重庆市辖区内部分地方政府对公务员培训重视不够，即公务员培训并未真正有效地落实到每一级政府，特别是基层政府。从某种程度上说，重庆市公务员培训开展情况是我国公务员培训的一个缩影。
（二）培训类别
从重庆市公务员局公开发布的信息来看，重庆市公务员培训主要分为四大类：初任培训、任职培训、在职培训、专门业务培训。
⒈初任培训。初任培训是以新录用的公务员为培训对象，旨在通过政治理论、公务员相关法律规范以及政府机关工作方法等基础知识进行培训，提高新录用公务员在政府机关中的履职能力。为使新录用的公务员尽快实现从“普通公民”向“公职人员”角色的转变，提高其适应机关工作的能力，重庆市政府开展了一系列初任培训。本研究以“初任培训”为文本搜索条件，利用QSR Nvivo 11软件在所有的研究文本中进行完全匹配文本查询，结果显示材料来源（材料来源指包含该节点内容的文件数量）为12，参考点（参考点指该节点内容在所有政策文本中出现的次数）为34。对“初任培训”文本查询结果进行可视化分析得到探索示意图（见图2）。公务员在开始公务员工作之前进行初任培训，是《公务员法》规定的必要条件，但从研究结果来看，公务员初任培训并未完全在国家行政体系中开展。根据重庆市公务员局公开发布的文件及其探索示意图可以发现，重庆市开展初任培训的地方政府数量较少，除了主城区（渝中区、江北区、南岸区、九龙坡区、沙坪坝区、大渡口区、北碚区、渝北区、巴南区）的九个地方政府外，仅有荣昌区、万盛区、黔江区、綦江区四个地方政府开展了公务员初任培训工作。根据笔者对重庆市南川区和涪陵区初任公务员进行访谈得知，在成为公务员之前并未接受政府组织的任何培训，这也从一定程度上验证了本实证研究结果的准确性。
⒉任职培训。任职培训是以晋升领导职务的公务员为培训对象开展的培训活动。即通过一系列与所任职务相关的业务知识及其政策法规等培训，提高其思想政治素质和胜任职务能力，使担任领导职务的公务员更快适应工作岗位。重庆市本着“干什么、学什么，缺什么、补什么”的培训原则，把岗位需要与干部自身需求有机结合，致力于提高任职培训的实施效果。本研究以“任职培训”为文本搜索条件，利用QSR Nvivo 11软件在所有的研究文本中进行完全匹配查询，结果显示材料来源为7，参考点为19。从研究结果看，重庆市任职培训和初任培训主要集中于市级公务员，非主城区地方政府开展的培训较少。
⒊在职培训。在职培训是对全体公务员进行的着力于全体公务员更新知识、开阔视野、提高素质的培训。为了提高公务员的社会管理能力，正确把握社会管理工作中的新情况、新特点和新变化，加强和创新新形式下社会管理工作，重庆市各级政府开展了诸多的公务员在职培训，如开展“贯彻依法治国方略、全面推进依法治市”公需科目培训以及积极推荐一线及基层公务员参加市局相关的在职培训等。
⒋专门业务培训。专门业务培训是指政府机关为了保证公务员能够胜任某专项工作的需要，围绕从事专项工作所需的知识、技能、工作方法等对公务员开展的培训。在研究样本中，涉及专门业务培训的材料来源为13，参考点为16。专门业务培训坚持“分级负责”的原则，重庆市各级政府积极加强与各行业主管部门的沟通和协调，各部门、各单位自行组织，按需培训。如重庆市委政法委制定了《2013-2017年市政法干部教育培训规划》，2015年，统筹指导重庆市政法系统举办培训班621期次，培训人数57034人次，较大幅度地提升了全市政法干部的能力和素质，除此之外，还统筹组织开展了网格管理员和专职治安巡逻队员的业务培训。渝北区组织全区人事干部参加人事政策业务专题培训班，通过培训，使人事干部进一步熟悉有关人事工作的政策法规和业务知识，增强了人事干部的依法办事能力。
根据重庆市公务员局发布的信息，通过对其公务员分类培训进行研究可以发现，重庆市按照《公务员法》的相关规定，积极开展了初任培训、任职培训、在职培训和专门业务培训，表明我国公务员培训工作得到了重视和推广。但研究结果也表明，我国公务员培训中还存在一些问题，即基层政府对公务员培训的积极性不高。以本研究中重庆市为例，公务员培训在整体上得到了有效实施，这主要是基于重庆市主城区地方政府积极开展公务员培训，但非主城区即距离重庆市政府较远的各区县政府以及其辖区内的基层政府对于公务员培训缺乏重视，偏远地区的政府也未有效地开展公务员培训。
（三）培训形式
伴随着我国行政管理体制改革的推进，公务员培训也受到了相关部门的高度重视。公务员培训的效果在一定程度上依托于公务员培训的具体形式，本文主要从公务员培训机构和公务员培训方式两个方面分析我国公务员培训形式的相关情况。
⒈培训机构。目前，我国已经形成了以各地方高校、各地方党校以及各地方行政学院等为主要培训机构的公务员培训网络。本研究以培训方式编码为父节点，以具体的培训机构编码为子节点，利用QSR Nvivo 11软件对所有研究文本中出现的培训机构进行逐一编码，得到重庆市公务员培训机构分类表（见下表）。对公务员施教机构进行分类，重庆市地方政府开展公务员培训的机构主要分为两大类——政府内部培训班和高等院校（包含党校）。政府内部培训班、党校、行政学院以及其他学校都是传统的公务员培训机构，私营培训机构并未出现在重庆市政府公务员培训当中。随着社会的快速发展，政府自身作为出资人对公务员进行培训，这种政府为公务员培训“买单”的制度要想获得更好的培训结果，必须对公务员培训进行市场化运作，这就需要政府部门引进多元化、多渠道的培訓机构。[3]即公务员培训应增加社会力量，运用市场化方式促进公务员培训的良性发展。基于传统培训机构存在的如培训效果不理想、培训形式化等弊端，学界提倡公务员培训应引入私营培训机构以提高培训质量，但从实践层面看，我国公务员培训的社会培训机构并未参与其中，这种对公务员培训的市场化运作以提高培训质量的主张并未真正体现在我国公务员培训的实际运行过程中。
⒉培训方式。履职能力是公务员履行职务必须具备的一种素质要求，也是公务员在管理国家事务和社会公共事务、提供公共服务过程中表现出来的一种本领。[4]以能力为导向的公务员培训模式通过不断增加培训内容的针对性，能够更好地提高公务员的素质和能力。利用QSR Nvivo 11软件进行可视化分析，得到以公务员培训方式为父节点的子节点编码点层次结构图（见图3）。结果显示：重庆市公务员培训内容主要集中于理论培训。公务员培训主要采用的是“专题讲座、研讨交流、案例分析、课程学习”等教学模式，在此基础上，重庆市各级政府在培训中采用“领导上讲台”“优秀基层公务员上讲台”等方式，力求在理论培训的同时增强实践培训内容以提高公务员的履职能力。此外，“导师制带训、头脑风暴法、演讲比赛”等培训方式正在不断引入到公务员培训当中，依托互联网技术的“网络培训法”也不断应用于重庆市公务员培训中。从图3所显示的培训方式可以发现，公务员培训首先以思想政治教育（含党性教育）为主，其次是关注公务员的能力培养。一方面，在公务员培训中，相关培训机构切实抓好学员的党建工作，确保参训学员在思想、政治以及行动上与党中央的要求保持高度一致。[5]另一方面，虽然能力导向的公务员培训理念在我国政府公务员培训管理理念中已经形成，但能够真正提高公务员实践能力的培训方式仍然较少，依托于各类专题培训班的能力培训未必能够真正提高公务员的履职能力。因此，开发和采用更多的实践培训方式，如实际工作岗位实习培训等方式以真正提高公务员的履职能力是我国公务员培训需要关注的问题。
（四）培训结果
公务员在培训期间的学习成绩应该作为公务员考核的内容，同时，对公务员培训质量进行评估是保证整个公务员培训有效循环和流畅运转的关键环节。[6]换言之，公务员培训效果的好坏直接决定了培训是否能够达到预期目标，因此，对公务员培训效果进行评估考核是保障培训能够实现预期目标的重要环节。利用QSR Nvivo 11软件，以“论文”“调研报告”“心得体会”为关键词进行文本完全匹配搜索，材料来源分别为1、5、2。以“考核”为关键词搜索，材料来源为8，参考点为11。从搜索结果以及编码结果来看，重庆市公务员培训重视考勤管理，力求参训率和合格率均能够达到100%。培训结束后，要求接受培训的公务员撰写培训报告，这种以报告形式作为培训效果考核的培训活动在46份文件中仅有8份，比例不到20%，并且培训期间的学習成果并未真正为公务员任职、 定级和职位晋升等提供依据，这一研究结果表明重庆市公务员培训缺乏有效的培训效果考核机制。
公务员培训效果若不能得到有效评估和考核，考核结果与公务员绩效管理脱钩，缺乏压力和动力的公务员培训最终将会导致培训的形式化，因此，必须发挥公务员培训效果的作用。我国公务员培训制度的实施，应该着力于构建培训过程有监督、培训结束有考试、培训成绩有反馈、教学质量有测评、培训成果有评估、评估结果有运用的综合立体管理模式，从而培养公务员的良好学风，提高公务员培训质量，最终提高公务员的思想素质和工作能力。
总体来看，我国公务员培训在政府内部管理过程中已受到了应有的重视，公务员培训基本上树立了“能力导向”的培训目标，培训内容的针对性有所增强，培训方法不断创新，如提倡互动式交流培训等。但各级政府开展的公务员培训还存在较大差异，如市级政府积极采取措施对公务员培训进行创新，而一些基层政府并未实施公务员初任培训，等等。本文中的这些探索性结论表明我国公务员培训工作取得了一定的成效，同时也存在一些亟待解决的问题。
公务员培训在一定程度上决定了政府的服务水平，其发展方向影响着政府服务工作的发展方向。[7]在人才竞争日趋激烈的当下，提高公务员的履职能力是与国家经济和社会发展密切相关的一项战略任务。公务员培训不同于其他培训，有其自身特点，因此，只有注重培训需求，以素质提高和能力培养为核心，才能真正提高公务员培训质量，增强公务员履职能力。
【参考文献】
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（责任编辑：高 静）
An Empirical Study on the Current Status of Civil
Servant Training in China
——Taking Chongqing as an Example
Deng Ke，Li Quan
Abstract：The improvement of the quality and ability of civil servants plays an important role in promoting the realization of modernization of state governance.As an important means to improve the quality and ability of civil servants，civil servant training must be given high priority.This paper uses text content analysis method，using QSR Nvivo 11 text mining software，and 46 relevant documents about civil servant training work published by the official website of Chongqing Municipal Civil Service Bureau as the analysis object，constructing training subjects， training categories，training forms and training results，etc.The four major analysis modules obtained exploratory conclusions through textual analysis of civil servant training in Chongqing.The research shows that the Chinese government has formed a capacity-oriented training concept in the practice of civil servant training，but there are still insufficient attention from the grassroots government，insufficient implementation of the initial training，unsatisfactory marketization of training institutions，and lack of training results. Assessment and other issues.
Key words：civil service training；text content analysis；civil servants' quality and ability
