高等继续教育问责：制度变迁、现实困境与机制重塑

    陈庆文

    【摘 要】问责是高等继续教育治理的重要组成部分，问真责、真问责应成为高等继续教育治理的新常态。我国高等继续教育问责机制随高等继续教育政策变迁而不断变迁。目前我国高等继续教育问责机制存在问责政策模糊、问责主体单一、问责标准不一、有责不问、问责不严不深等现实困境。新时代高等继续教育问责机制的改革方向是加强问责立法保障，构建多元问责体系，细化问责标准，强化有责必问、有问必实。

    【关键词】高等继续教育;问责机制;现实困境;改革方向

    【中图分类号】G720 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2019）02-0007-04

    一、高等继续教育问责机制的内涵和价值

    问责作为一种治理手段，其通过对问责对象行为的引导、监督和矫正来保证绩效目标的实现。问责的内涵主要指追究责任，权力主体失职了、违规了、权力运用不当，就应实施问责。高等继续教育各参与主体应坚守各自的职责，完成各自的任务，哪个主体失职了、失责了、出现重大问题了，就应该问责哪个参与主体。高等继续教育问责制度的根本实践动因不仅是追责，更重要的是确定各主体的责任，提供各主体权责平衡或权利与义务对等的治理手段，以引导、监督和激励各主体改变高等继续教育实践方式，最终达到提高高等继续教育质量的目的。

    高等继续教育问责机制内容十分丰富。问责主体包括教育行政管理部门、继续教育院校、继续教育学院、各教学院系、校外学习中心等，可能被问责的客体包括参与高等继续教育实践的单位和个人，问责的内容包括教育质量低下、违规收费、违规招生、违规宣传、违规学费分成、违规发证、教学松懈、管理松弛等，问责的处理包括党纪处分、政纪处分、民事追究和刑事追究等，问责的形式有内部问责、社会问责、政府问责等。

    问责机制的完善标志着教育综合治理的持续深化。高等继续教育问责作为教育综合治理的重要组成部分，要顺应现代社会法治化建设的要求。在新时代，高等继续教育问责需要在教育治理现代化语境下，正视高等继续教育问责的主体、内容和程序。

    问责机制的完善是高等继续教育规范运行的关键。在目前高等继续教育因受消亡论、替代论、转型论等各种消极思潮的影响而出现停顿、迷茫，问责机制的完善是“拯救”高等继续教育社会声誉、形象和文凭价值的重要手段，是遏制高等继续教育质量下滑的关键措施。“法威”之下，高等继续教育各参与主体才有敬畏之心，才能规范自己的职业和职责行为，不乱作为，才能爱岗、敬业，才能制止个别主体的无底线的胆大妄为。只有问真责、真问责，才能保障高质量的高等继续教育实践。

    问责机制的完善是高等继续教育创新发展的促进剂。目前一些地区和高校的高等继续教育改革缓慢、停滞问题十分突出，一些高等继续教育管理者和实践者不作为现象比较严重。问责机制的落地实施将改变管理者和实践者的工作心态，从不作为到有作为，从不担当到勇于担当，从被动推动到主动工作，从因循守旧到改革创新。高等继续教育管理者和实践者的行为变化将有力推动高等继续教育工作的开展、创新和开拓。

    二、我国高等继续教育问责制的历史变迁

    1.20世纪80年代：问责设计从无到有

    这一时期为我国高等继续教育恢复发展期，学历继续教育总体招生量较少。1983年2月，国家规定成人高等教育毕业生达到全日制高等学校同类毕业生水平，享受同等待遇。1986年成人高等教育开始在全国范围内实行统一招生考试。1987年2月，国家教委印发《普通高等学校函授教育暂行工作条例》。1987年6月，国务院批转《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》。1988年11月，国务院颁布《关于授予成人高等教育本科毕业生学士学位暂行规定》。这些文件的出台对于高等继续教育的规范化、法治化发展起到了指导作用。

    2.20世纪90年代：问责设计侧重办学秩序

    随着经济发展和文凭价值的逐步显现，许多人渴望通过高等继续教育获得一纸文凭。一些高校为了迎合文凭追求心理，开始出现违规大量招生、先上车后补票现象。这时期的高等继续教育政策强調规范办学、依法运行的力度，对一些高校“乱办学、乱收费、乱发文凭”的问题加大了清理整顿的问责力度。1990年6月，国家教委发出《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》。1991年6月，国务院学位办、国家教委发出《关于整顿普通高等学校授予成人高等教育本科毕业生学士学位工作的通知》。1993年1月，国务院办公厅转发国家教委《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》。1993年，国家教委颁发《函授教学过程实施要点》（适用于夜大学）。1994年10月17日，国家教委印发《普通高等学校函授教育评估基本内容和准则》、《普通高等学校夜大学评估基本内容和准则》、《普通高等学校函授教育评估指标体系（试行）》、《普通高等学校夜大学评估指标体系（试行）》四个文件。1995年3月，八届人大三次会议通过《中华人民共和国教育法》。1998年8月，九届人大四次会议通过《中华人民共和国高等教育法》。这些文件的出台对于高等继续教育规范办学秩序、遏制违规办学起到了指令性作用。其中，评估文件规定，对于评估不合格的高校，教育行政部门应责令其停止或减少招生，直至取消办学资格。

    3.21世纪初：问责重点侧重三教融合

    随着高等教育大众化时代的来临，一些高校内部存在函授教育、业余教育和网络教育之间恶性竞争问题，高校内部高等继续教育管理机构难以整合。这时期的高等继续教育政策强调了三教融合的问责力度。1999年以来，国家先后审批了69所高校开展现代远程学历教育试点，要求高校充分利用互联网开展高等学历教育。2007年5月和2007年11月，教育部先后要求部属普通高校和一般普通高校停止成人脱产班和自考社会助学脱产班的招生。要求视情节严重程度依法予以限制招生、暂停招生、吊销办学许可证等处罚。

    4.21世纪10年代：问责重点侧重质量发展

    高质量发展问题是近年来高等继续教育问责的关键事项，函授教学向在线开放教育的转型和融合是近年来高等继续教育改革的主线。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》发布，要求高校稳步发展学历继续教育。2014年1月，国家取消了现代远程教育试点高校和学习中心的审批，高校有了举办网络学历继续教育的资格，一些高校加大了函授、业余和网络教育融合的改革。2016年11月，教育部印发《高等学历继续教育专业设置管理办法》，要求高校规范高等继续教育专业层次设置，须与普通高等教育专业层次对应。2018年3月，教育部发布开展高等继续教育发展年度报告工作通知，要求普通高校提交年度报告。这些文件的出台对于高等继续教育融合发展、规范、高质量运行起到了激励性作用。

    改革开放40年来，招生问题和学费收取问题一直是高等继续教育问责的常规环节。高等继续教育生源存在不正常的恶性竞争问题，个别高校和校外学习中心违规降低学费标准、随意减免学费和违规提高给校外学习中心的学费分成比例。针对生源大战、学费分成混乱现象，教育部每年的《全国成人高校招生工作的通知》都强化了此类问题的问责力度，要求加强考试环境的综合治理，严肃考风考纪，规范办学行为;标本兼治，防范大规模异地报考行为;加强管理，确保招生质量和工作秩序。

    三、目前我国高等继续教育问责的现实困境

    1.问责政策比较模糊，缺乏清晰的问责制度

    个别地区和高校的高等继续教育的质量、收费、招生等问题长期得不到根本治理的重要原因在于问责制度的缺失。无论国家相关法规和制度，还是地方教育行政部门，关于问责的法规制度都比较缺失，问责政策比较模糊。许多有关高等继续教育政策文件的出台大多没有附带上严明的问责条件和程序，从而导致参与主体陷入可执行也可不执行的灰色地带，不执行规定、歪曲理解规定、乱作为也很少收到问责，因此，对于那些不思进取、管理松懈的继续教育院校经常会出现政策中空的状态。[1]

    2.政府问责为主，内部问责、社会问责形式较为空缺

    在高等继续教育管理中，目前实施的是以政府为主的治理整顿模式。由于政府和教育行政管理机构事务繁忙，可能存在无暇问责的问题。而高校内部、社会媒体、第三方问责机构发展的不成熟，导致内部问责、社会问责形式严重缺失，第三方机构无法发挥问责的效力，或者发出的问责声音微乎其微。在高校出现的内部教育实施问题、内部管理问题，往往被高校自己内部掩盖、内部批评和内部通报，而很少主动将问责结果向社会大众公布。

    3.问责依据较为模糊，问责标准难以掌握

    究竟什么是失职、失责、违规行为，一直缺乏比较明确的界定和标准。究竟什么是称职、坚守职责、不出差池，也没有比较明确的界定和标准。高等继续教育政策上的简单规定难以明确指出各参与主体的具体职责和岗位标准，也没有量化意义上的衡量指标，从而导致规定执行起来往往是一纸空文，没能给违规者、失责者打上板子。

    4.有责不问，“视而不见”现象较为严重

    近年来，个别继续教育院校存在乱收费、零教学、乱发证、下放教学主办权、校外教学点虚假宣传、管理混乱、学费分层比例过高等现象较为普遍。然而，得以治理整顿、问责追究的高校和教学点卻是少之又少。由于问责不力而导致违法成本过低，一些地区的违规办学乱象得不到根本治理，甚至有愈演愈烈的趋势。一些单位主动问责较为缺乏，新闻媒体曝光后才启动问责程序，被动问责较为严重。这种问下不问上的现象难以服众，也降低了社会大众对政策的信任度。

    5.问责不严不深，“走过场”现象较为严重

    一旦出现重大问题，必须启动问责程序，然而，问责的结果往往是，板子高高举起，又轻轻放下，最后往往是大事化小，小事化无，不痛不痒。对违规高校和个人来说，是所得利益往往大于所受处罚。对于疏于管理和监控的主管单位和个人，往往不被追究责任。这样的“走过场”现象在一些地区较为严重，以至于问责的社会效应被逐层消解。一些单位问责对象“下级化”。一旦出事，单位领导为了自保，往往把责任推给具体执行人员，或者“临时工”，“临时工”被调岗或辞退的现象被社会所诟病。

    四、新时代高等继续教育问责机制的重塑

    1.完善高等继续教育政策和法规，出台问责制度

    在依法治教、依规管理的今天，高等继续教育问责制度化建设日益迫切。只有问责标准、问责依据和问责程序制度化、法制化，操作层面才能规范执行，才能避免执行层面没法作为、作为不规范问题，才能避免问责标准忽紧忽松、问责程序不规范问题。

    国家在制定和修订终身教育和学习、继续教育和社区教育等方面的规章制度时应涉及问责类型、问责程序、问责形式等方面的规定和条例。各地教育行政管理部门应结合实际，出台务实管用的实施细则或配套措施，加大问责制度的执行力。高校内部应完善管理制度和办事流程，细化岗位职责，做到制度管人。问责的启动、失责的认定、责任追究等应设计出一套完备且具有可操作性的运行程序。

    2.落实问责主体多元化，构建多元问责体系

    政府、继续教育院校、继续教育学院、校外学习中心也应成为问责主体和被问责客体的组成部分。高等继续教育问责机制改革既应规避政府问责弱化的倾向，也应激发社会问责和民间问责的参与作用，新时代应建构多元参与的问责体系。[2]

    政府作为公共利益代言人，其问责主体地位不能缺席，应以上帅下，持续加大问责力度。教育行政部门对高等继续教育“不能放任自流，而是要加强事中事后监管，切实做到‘放‘管结合。”[3]

    建立“管、办、评”分离的运行体制有助于高等继续教育问责制度的实施落地，一些高校既当管理员、运动员和裁判员的三位一体机制应给予破除，高校应成立继续教育管理处负责管理、各教学院系应负责办学事宜，社会第三方机构应负责评估办学效果。高校应对高等继续教育实行归口管理，成立具有一级管理职能的继续教育管理处或继续教育学院，理顺网络教育、函授教育、业余教育的管理体制，统一管理校内高等学历继续教育和非学历教育培训。各教学院系应承担具体的办学职能，增强依法办学、规范办学的自律意识，在招生、教学、学费和校外学习中心监管等方面履行规范行为。

    社会第三方评估机构作为独立的教育评估机构，应秉持独立、公正的态度行使监督权、评估权和批评建议权。社会媒体和民众应有问题敏感意识，运用网络和实地调研等途径及时发现问题并向社会公开，行使新闻媒体和公民的社会监督义务。在互联网发达的今天，网络问责作为新型问责形式，应发挥积极作用。

    3.进一步细化问责标准，做到问责有依据

    质量问题、乱收费问题、违规降低学费标准问题、招生问题、生源恶性竞争问题、宣传问题、考试违纪问题、主办权违规下放问题、管理不规范问题、虚假学籍问题、学员权益侵犯问题等，需要进一步界定。“人才培养定位不适应社会需求”“办学条件严重不足”“教学（考试）管理严重不规范”“教育质量低下”等问题，需要进一步明晰。轻微问题、一般问题、严重问题、重大问题的标准，“情节严重”“重大事件”“重大社会影响”等词语应进一步具体明晰。

    发现、调查、处理、反馈、社会公布、执行等程序应进一步细化和规范。问责形式，对个人来说有通报批评、撤职、开除、追究法律责任等各种形式，对高校来说有亮黄牌、红牌、停止招生、缩减招生计划、责令限期改正等形式，不同性质的违纪问题应给予不同程度的问责应进一步具体化。

    4.有责必问，失责必究

    有权必有责、有责要担当、失责必追究。[4]目前一些高校和校外学习中心各种乱象屡禁不止的重要原因在于被问责的概率太小，“漏网之鱼”太多。如果被问责的概率大了，这些高校和校外学习中心也会对问责制度心存敬畏。

    管理机构应主动克服多一事不如少一事的懒政思想，对自己管辖内的违规行为应主动发现、调查和处理。各机构应增強主动问责意识，应有主动作为意识，主动发现问题，主动启动问责程序，不能等到问题由小到大、由一般到严重、由严重到恶劣时，社会媒体已经报道出来后才被动启动问责程序。对此，上级管理部门应承担起监管职责。对于管理层甩手不管而导致下属执行层问题多发的，也应追究主管部门和个人的监管责任。

    5.问责必实，失责与追究相当

    严格执行责任追溯，追究相关部门和人员的责任。要发挥问责的威力，就应“动真格”，问责严格深刻，应失责与追究相当。该追究违法所得，就应追究违法所得。该免职、撤职的，就应免职和撤职。该追究法律责任的，就应该及时向有关部门提供材料，不能内部处理，隐瞒不报。更要避免出现“选择性”问责，必须实行统一的问责标准。

    目前高等继续教育治理的重点应放在学费违规收取和招生恶性竞争等方面。凡不执行全额收费的高校，应被酌情缩减第二年招生计划数。凡是给予校外学习中心学费分成比例过高的，应暂停其校外学习中心的备案申请。凡是招生数量明显超过其办学基本条件的应暂停其第二年度的招生。只有问责到位，生源不良竞争、零教学、只发证等现象才能逐步杜绝和消失。

    问责对象的重点不仅应是具体执行机构和人员，而且应具体到管理机构和人员，执行层和管理层都应受到问责。无论涉及谁，只要不担当、不作为、不尽责、有失责，就应被问责。被问责不作为单位的管理机构和领导者应被追究其监管失职渎职行为，由于没有采取得力措施而致违规后果更为严重的，更应从重问责。