创新安徽农村社会救助的发展模式研究
曹海涛
摘 要：目前安徽农村社会救助还不完善，农村最低生活保障标准偏低，城乡低保标准差距大，农村五保供养标准偏低，分散供养方式居多。医疗救助主要表现为资助参加新农合，人均实际救助金额少。自然灾害救助筹集资金较少，分配机制不完善，管理体制不健全等。完善农村社会救助远期目标是建立城乡统筹一体的社会救助体系，近期目标则是创新农村社会救助的发展模式，对专项救助进行优化，通过共享申请资料、统一管理机构、整合救助方式等融合社会救助体系。
关键词：农村社会救助；城乡统筹；优化
1 安徽农村社会救助的现状及问题
（一）农村最低生活保障
目前农村低保已取得很大成绩，但仍存在救助标准偏低、各地市之间差距大、城乡低保标准差距大等问题。2012年农村最低生活保障对象214.28万人，覆盖面4.1%，农村低保月均标准178.72元，人均补助水平123.44元，财政支出农村低保资金31.79亿元。2012年农村年均低保标准相当于相当于农村居民人均消费支出的38.60%，相当于农村居民人均食品支出的98.32%左右，目前农村低保标准只能保证 “果腹”问题。各地市标准差距大。低保标准最高的铜陵市为355元，标准最低的阜阳市为111.39元。两市保障标准相差243.61元，标准最高的铜陵相当于最低的阜阳的3.19倍。城乡差距大。就省级而言，2012年农村低保标准相当于城市低保标准的52.66%，2012年安徽省农村低保月人均补差额（月人均支出额或月人均补助水平）相当于城市低保人均补差额的43.39%，农村低保群众领到手里的低保金还不足城市低保的一半。
（二）农村五保供养工作
截止2012年底，安徽省农村五保户集中供养人数为161072人，分散供养人数为289977人，合计45.1万人。集中供养标准3442.7元/年，分散供养标准2258.9元/年。全年分散供养支出为54243.5万元，集中供养支出46505.7万元。五保供养在实施中还存在突出问题：
供养对象较多，集中供养率偏低，为35.71%。供养标准偏低。集中供养标准相当于每天9.43元，分散供养标准相当于每天6.19元。集中供养标准相当于全国标准的84.78%，分散供养标准相当于全国标准的75.1%。2012年安徽农村五保集中供养标准占农民人均消费支出的61.96%，占农民人均食品支出的157.83%；分散供养标准只占农民人均消费支出的40.66%，占农民人均食品支出的103.56。资源浪费比较严重。各地市农村五保供养机构的床位数都高于实际的集中供养人数，全省五保供养机构床位数为18.1万张，实际收养人数是16.2万人。部分地区服务机构规模过大，工作人员负荷重。多数地区供养机构的供养对象超过50人，工作人员人均服务对象均超过10人，且供养对象多为年老多病、残疾、行动不便老年人。
（三）农村医疗救助
2012年全省农村医疗救助人次数为685603人次，资助参加新型农村合作医疗人数为1515482人。全年农村医疗救助支出57876.7万元，资助参加新型农村合作医疗支出10950.6万元。资助参合人均补助水平72.26元，农村医疗救助人次补助水平844.17元。医疗救助还存在一些问题，如救助的主要形式为资助参加新农合，真正意义上的大病医疗救助还比较少，人均医疗救助资金不足千元。省级财政资金支持不足。近几年市县两级补助资金占到省级财政的60%，省级财政对医疗救助资金分摊比例低。管理体制不科学。医疗救助资金缺乏健全、多元化的筹资机制和渠道，救助资金没有设立专户管理及稽查审核制度，报销体制不完善，大病救助力度不够。市际互相报销体系未建立，报销程序复杂。
（四）自然灾害救济
（1）运行状况
①灾害救助应急预案。地市、县级政府出台了自然灾害救助应急预案，完善了紧急救助应急响应工作机制。乡镇和村也制定救灾应急预案。②储备管理工作。11个县设立了救灾物资代储点。③把近期救灾与远期减灾、与新农村和小城镇建设、推进民生工程、创建“减灾安居工程模范市县”相结合，做好灾区房屋重建。④健全社会捐助工作机制。全省共建立159个经常性社会捐助工作站和308个工作点。⑤保证受灾群众基本生活。民政部门积极启动救灾应急预案，派出工作组指导救灾工作，并筹措和下拨资金，用于粮食、住房、转移安置、衣被、疾病救治等。
（2）存在的问题
一是救灾资金严重不足，中央资金所占比例较大，地方各级政府投入资金较少，社会捐助资金明显不足。二是救灾工作管理水平不高，亟需规范。救灾信息上报、灾害损失的准确评估、救灾物资的储备管理和使用监督、灾后救助还需改进。三是救助管理体制与运行机制滞后。基层人员不足，工作人员待遇低，工作经费短缺，手段落后。
2 创新安徽农村社会救助的发展模式
远期目标是建立城乡统筹一体的社会救助体系，近期则是创新农村社会救助的发展模式，可通过：进一步优化各专项救助制度如农村低保、农村五保、医疗救助、住房救助等，逐渐融合各专项救助制度如共享申请资料、统一管理机构、整合救助方式。
（一）优化单项制度设计
（1）农村最低生活保障制度的优化
首先，完善最低生活保障制度的申请、审批机制。重点是收入核定机制。对申请人家庭收入进行定量核算，对其家庭的实际生活水平进行定性评估。入户调查和民主评议相结合。核算收入和考量支出相结合。对申请人家庭的水电费支出、大宗消费支出进行考量。其次，建立协调机制。民政部负责最低生活保障的规划、政策方针、中央低保资金的分配、监督政策落实工作。省民政厅负责本地政策制定、组织实施、管理监督。区县民政部门负责具体实施。其他相关部门综合协调、配合、信息共享。乡镇政府和村民委员等基层组织机构，完成对象审核、家庭收入调查核实、补助资金的发放等。再次，完善评价、退出机制。应在每季度（年度）末，组织评价工作。内容包括低保工作实施的效果、取得的经验、存在问题、低保对象家庭经济状况的变化。
（2）农村五保供养的优化
第一，建立集中供养为主、分散供养为辅的供养模式。集中供养机构的建设要协调投资者与管理者之间的权责关系，明确供养机构管理者与县、乡、村在资金拨付、财政监督、经营管理等方面的权利义务。
第二，分散供养与其他救助项目的结合。如与农村最低生活保障、医疗救助、住房救助（包括农村危房改造）、教育救助、其他补充性救助项目互补，以保障五保对象的生活水平，提高救助资源利用率。
（3）农村医疗救助的优化
医疗救助是系统工程，涉及民政、卫生、财政、人社等部门，应该发挥政府的主导作用，建立专门机构管理医疗救助，同时依靠社会组织、团体的力量，开展社会捐赠、慈善筹集等，整合资源，做好衔接，拓展筹资渠道。关于多层次的医疗救助，首先资助农村贫困人群参加新农合，对五保对象全额资助参合，特困户和贫困居民的参合费用根据由农村合作医疗资金账户按贫困程度全额或按比例支付。其次建立补充的医疗救助。对重病患者在新农合报销之后的自付费用以及贫困居民无力承担的自付费用进行补偿。
（4）自然灾害救助制度的优化
第一、自然灾害救助制度的优惠政策适当向弱势群体倾斜。救灾资源向五保户、特困户、老弱病残等弱势群体倾斜。第二、发挥防灾、备灾、减灾的作用，增强救灾资金分配的科学合理性。防灾中注重评估典型自然灾害的间接经济损失，评估关联行业、关联区域的间接经济损失。在评估基础上，设计应急联动的捐赠机制，提出具体可行的政策框架。第三、建立巨灾风险转移机制。灾害保障体系应划分为三个层次：政府的应急系统、商业保险的补偿机制、民间慈善组织的救助机制。但目前过于重视政府救灾和社会组织救灾，没有很好地发挥商业保险作用。应将保险作为一种主要的灾害保障机制，补充灾后重建的物资需求，弥补政府救济与社会捐赠的不足。
（二）单项救助制度的融合
（1）申请资料的共享
第一，建立农村社会救助的信息网络管理系统，提升农村社会救助工作的效率和规范化程度。管理系统的内容包含社会救助对象的年龄，受救助原因，家庭收入与财产评估，收入情况的动态管理，存亡信息管理，家庭具体情况等。这有利于信息公开、分类施保、动态管理（如退出机制）和监督。第二，根据现有的信息网络平台，建立信息共享机制。利用银行、税务、人力资源社会保障、工商行政管理等部门的信息系统，依法获取申请者的家庭经济情况。出台家庭经济状况调查的细则，从家庭收入、财产、开支来核查申请人的家庭经济情况。建立专业家庭调查机构，代表政府核查申请者的收入及财产状况，提高调查工作的专业化水平和效率。
（2）制度的整合
社会救助体系整合的目标设定为：构建制度完整、相互协调、功能配套的社会救助体系，实现多层次的社会救助体系的定型化。救助体系的整合既包括救助制度的互联、互补、配套，如救助项目的互联配套、行政管理的互联配套；还包括城乡社会救助的统筹，城乡统筹是把城乡分设的相同社会救助项目进行合并，是救助对象、审核办法、资金管理、申请审批程序、监督管理的统筹。
对现行社会救助项目重新整合。目前可以考虑取消针对特殊人群安排的项目，而将所有社会救助项目都按照针对某种特殊困难而安排。比如，目前针对两类特殊人群的项目（五保供养和流浪乞讨人员救助）都是计划经济时代的产物，其主要功能可由其他项目代替，因此可以取消。整合后的社会救助体系包括：一、基本生活救助类项目。相当于目前的城乡最低生活保障，且包含农村五保供养。二、针对患大病、重病的低收入人群的医疗救助。三、住房救助。四、自然灾害救助。五、各项临时救助，包括对各类临时特殊困难者的救助、对贫困者的司法援助和对外来人员遭遇困难时的临时救助。整合后各项制度的交叉和重合减少。
（3）确立多样化的救助方式
随着安徽省经济发展水平、财政实力的提升，尤其随着城乡二元化逐渐走向城乡统筹发展，基层政府财力不断提升，救助的方式也要多元化，使救助落到实处，发挥更好的效果——提升受助人群的生活水平、降低受助人群在某些方面如医疗费用方面的开支，促进社会和谐。可考虑方式包括：①现金救助，适合大部分救助项目采用。②实物援助。提供食物、衣被、建筑标准、公共房屋，直接满足受助者基本生活需求。③发放代金券。用于某种特定需求，如食品、教育、交通、房租等。其目的是使救助落到实处，避免现金救助被救助对象用作他途。④对有劳动能力、就业需求的救助对象，可实施以工代赈。以工代赈适合于自然灾害救助和一般性的生活救助。实施中要注意维护受助者的人格尊严和合法权益，如遵守最低工资法。⑤提供服务。有些救助对象对服务的需求更为偏好，如老年人、残疾人等需要日常照料，政府可以通过在市场上购买服务的方式来满足这类群体的需求。政府购买服务的方式还可以促进民间组织或第三部门参与社会救助建设。
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安徽省教育厅人文社会科学项目（2011sk050）最终成果
