新闻舆论监督的法定缘由、内在冲突及完善路径

    施彦军 汤兆云

    摘 要：新闻舆论监督既是社会主义民主政治的重要内容，又是社会主义政治文明进步的重要标志。目前，新闻舆论监督在地位层面、利益层面以及权力界限层面尚存在内在冲突。本文认为，只有平衡新闻自由权与法律公平公正之间的关系以及新闻媒介的独立性与法律体系的自治性之间的关系，才能有效化解冲突，新闻舆论也才能真正发挥法治监督的作用。

    关 键 词：全面依法治国；新闻媒介；新闻舆论监督；新闻自由权

    中图分类号：G350 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）10-0037-06

    收稿日期：2018-07-24

    作者簡介：施彦军（1984—），男，山西阳泉人，华侨大学政治与公共管理学院博士研究生，助理研究员，研究方向为社会主义与当代中国社会发展；汤兆云（1971—），男，福建泉州人，华侨大学政治与公共管理学院教授，博士研究生生导师，研究方向为社会主义与当代中国社会发展。

    新闻舆论监督是通过新闻媒介来揭示现实生活中存在的问题并促使其解决的一种舆论监督，即社会各界通过新闻媒介发表自己的意见和看法，形成舆论，从而对政府、社会团体、公职人员的公务行为以及社会上一切有悖于法律和道德的行为实行制约。全面依法治国背景下，新闻舆论监督是反腐败斗争的重要手段，与党内监督、人大监督、司法监督、群众监督等监督形式相较，新闻舆论监以其特有的公开曝光形式产生作用和效果，具有很强的公众震慑力。然而实践中，我国因新闻舆论监督引发的法律纠纷时有发生，新闻界更是屡屡败诉，即使胜诉，自身也是精疲力竭。这说明，新闻舆论担着重大的法律责任，如果超过法律赋予的限度，就很难发挥其应有的监督作用。换言之，新闻舆论对全面实现依法治国行使监督功能时必须得到法律的规制和支持。[1]

    一、新闻舆论监督的法定缘由

    通过对我国现行法律规范以及国外相关法律规范的梳理，笔者将新闻舆论监督的法定缘由概括为以下两个方面：

    （一）新闻媒介享有有限度的新闻自由权

    为了能让新闻媒介真正发挥法治监督作用，许多西方发达国家赋予其一定程度的自由，并制定了专门的法律规范加以保障。从新闻舆论监督的内容来看，主要包括监督各种公权力运作状况、评论各种时事政治、揭露腐败案件、反映公众真实呼声、抑恶扬善等，这些基本上都属于社会重大事件，具有影响范围广、涉及人数多、执行难度大等特点。要想落实这些内容，就必须给予新闻媒介一些特别的权利，如此，新闻媒介才能更顺利地获取相关信息，进而保证公众的知情权。事实上，新闻媒介正是基于法律规范赋予自身的一些专属权利，如采访权、报道事实权、批评权、评论权、编辑权以及不暴露信息来源权等，才能在某种情况下对抗来自行政权力、司法权力等各种公权力的明显不当的施压，才能敢于表达自己的真实主张，进而充分发挥监督作用。可见，新闻舆论监督不仅是法律规范赋予新闻媒介的一项特权，同时也是公众赋予新闻媒介的一种社会责任，这种双重性特征同时也表明了新闻舆论监督法定缘由的多样性和复杂性。

    在我国，重视新闻舆论监督不仅是党的一项方针政策，而且是公民的一项基本宪法权利。1987年，党的十三大正确分析了社会主义民主政治的历史趋势和内在要求，在中国历史上第一次提出了“舆论监督”的新概念，并明确表示“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”。1989年11月25日，李瑞环同志在新闻工作研讨班上关于《坚持正面宣传为主的方针》的长篇讲话中指出：“新闻舆论的监督，实质上是人民的监督，是人民群众通过新闻工具对党和政府的工作及其工作人员进行的监督；是党和人民通过新闻工具对社会进行的监督，不应仅仅看成是新闻工作者个人或是新闻单位的监督。”2016年2月19日，习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上发表重要讲话，他强调：“做好党的新闻舆论工作，事关旗帜和道路，事关贯彻落实党的理论和路线方针政策，事关顺利推进党和国家各项事业，事关全党全国各族人民凝聚力和向心力，事关党和国家前途命运。必须从党的工作全局出发把握党的新闻舆论工作，做到思想上高度重视、工作上精准有力。”同时，他指出：“在新的时代条件下，党的新闻舆论工作的职责和使命是：高举旗帜、引领导向，围绕中心、服务大局，团结人民、鼓舞士气，成风化人、凝心聚力，澄清谬误、明辨是非，联接中外、沟通世界。要承担起这个职责和使命，必须把政治方向摆在第一位，牢牢坚持党性原则，牢牢坚持马克思主义新闻观，牢牢坚持正确舆论导向，牢牢坚持正面宣传为主。”目前，尽管尚未出台专门保障新闻自由的法律规范，保障新闻舆论监督的相应配套制度也不够健全，但在具体规范新闻舆论方面我国并非完全处于空白，已经制定了一些专门的法律规范，如《印刷业管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《广播电视管理条例》《著作权法》等。除了这些专门的法律规范外，对新闻舆论的规范还散见于一些基本法之中，如《宪法》《民法通则》《刑法》《保密法》《广告法》《未成年人保护法》等。可以说，新闻舆论参与国家政治生活的法律依据是由《宪法》和其他法律的有关规定确立的，全面依法治国背景下的新闻舆论监督，必须在宪法和其它法律允许的范围内进行。新闻舆论监督权利，不是行政权力的延伸，新闻舆论监督也不是“办案”。[2]

    （二）公民享有言论、出版自由权和批评建议权

    《宪法》第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，而新闻舆论监督是言论自由的表现形式，这也可以被认为是《宪法》赋予新闻媒介行使监督权的法定缘由。当然，就《宪法》而言，这项权利毕竟是针对公民个人本身而非新闻媒介，因而我们不能将公民个人的权利简单等同于新闻媒介的权利，但这两者之间既有一定的界限，同时又有内在的联系。事实上，新闻媒介充当某种制度性工具，是公民行使言论、出版自由权和批评建议权所必不可少的硬性条件。尽管新闻媒介拥有一些新闻自由特权，但这些权利也是由相关法律规范所赋予的，用来行使特殊监督职责的。新闻媒介之所以能够独立自主地承担社会监督责任，行使监督功能，其根源在于公民个人拥有舆论监督权，而公民个人舆论监督权实质上是公民个人的言论、出版自由权和批评建议权的一种外在表现形式。也就是说，公民个人的舆论监督权从某种意义上可以转化为新闻媒介行使法定监督的社会责任，而独立自主的社会监督责任不仅能为公民个人充分实现言论、出版自由权和批评建议权提供切实有利的保障手段，同时也能体现新闻舆论的最基本的社会功能。

    二、新闻舆论监督的内在冲突

    2016年2月19日，习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上强调：“团结稳定鼓劲、正面宣传为主，是党的新闻舆论工作必须遵循的基本方针。做好正面宣传，要增强吸引力和感染力。真实性是新闻的生命。要根据事实来描述事实，既准确报道个别事实，又从宏观上把握和反映事件或事物的全貌。舆论监督和正面宣传是统一的。新闻媒体要直面工作中存在的问题，直面社会丑恶现象，激浊扬清、针砭时弊，同时发表批评性报道要事实准确、分析客观。”在全面依法治国背景下，新闻舆论监督在反腐败斗争中发挥着重要作用，其影响面广，反应最快，震动也大。许多久拖不决或处理不公的严重违法犯罪案件，一旦在新闻媒介中曝光，就能引起相关部门的重视，甚至全社会的关注，从而使问题能够较快、较好地得到解决。然而，应该看到，新闻舆论是一柄双刃剑，其潜在的副作用也不容忽视。在笔者看来，当下，新闻舆论监督在诸多层面还存在着内在冲突，如果不能有效化解冲突，势必会给我国的法治建设带来消极影响。具体而言：

    （一）地位层面——新闻媒介的话语当然控制权与社会弱势群体之间的内在冲突

    新闻舆论监督与社会弱势群体权益保障之间关系密切，新闻舆论监督是维护社会弱势群体利益的最有效途径与手段之一，同时弱势群体权益的表达、诉求与维护又为新闻舆论监督提供了最坚实的合法性生存根基。当前，新闻舆论监督为社会弱势群体的权益大声呼吁，在捍卫社会的公平和正义上取得了不俗的成绩，但仍有许多不尽如人意的地方。新闻媒介呈现出的高度集中化和快速商业化的发展态势使得新闻媒介对于新闻舆论具有当然的控制权，可以时刻左右舆论。受收视率、发行量的影响，一些新闻媒介将大部分注意力都放在那些消费欲和购买力强的社会精英的生活方式和人生价值观上，对待社会弱势群体的衣食住行、所思所想及其权益受损要么熟视无睹，充耳不闻，要么隔靴搔痒，做事后诸葛亮。尽管对大学生孙志刚案的报道引起了国家领导人和社会各界的讨论和重视，最终推动了我国《城市乞讨流浪人员收容遣送办法》废止；温家宝帮农妇熊德明讨要工资掀起了新闻媒介对农民工讨薪的报道热潮；农民工张海超“开胸验肺”引起了人们对于职业病的关注；孙中界“自断手指”引起了人们对“钓鱼执法”的关注，等等。但遗憾的是，这些报道都具有偶发性与事件性，并且是引起了国家高层领导人关注才最终形成了新闻媒介报道的“焦点”。这就形成一个社会弱势群体维权的怪圈，似乎只有采取的维权方式越极端，造成的影响越大，才越能引起新闻媒介的关注，权益也就越能得到保障。众多的公民选择越级上访、讨薪的农民工上演一起又一起的“跳楼秀”，其实折射出的正是社会弱势群体维权的无奈。新闻媒介这种缺乏主动性的涉“弱”报道行为，必然会导致社会弱势群体对新闻媒介的客观、公平与正义原则丧失信任。自身权益得不到新聞媒介及时、适当关切的人们，转而会求助其他手段甚至暴力方式发泄心中的不满与积怨，最终危及的是整个社会的稳定与和谐发展。[3]

    （二）利益层面：新闻媒介追求的自身利益与社会公众追求的社会公共利益之间的内在冲突

    从应然的角度讲，新闻媒体舆论监督代表的是社会公众的公共利益，这既是它能够很快得到社会公众的尊重和支持的最重要的原因，也是它能够拥有一些新闻自由特权的原因所在。当社会上出现不公正现象或者多种社会利益发生冲突时，社会公众都会对新闻媒介寄予很高的期望。然而现实中，为追求自身利益，个别新闻媒介忽视了社会公共利益，致使舆论监督的客观性、公正性大打折扣，甚至在某种程度上使得新闻舆论成为个人利益或者某个小团体利益的代言人，完全丧失了履行职责的社会功能。[4]当然，如今新闻媒介行业已然成为一个不可或缺的商业领域，追求自身利益也在情理之中。因此，只有合理地调和新闻媒介追求的自身利益与社会公众追求的社会公共利益之间的内在冲突，健全相应的机制，才能使新闻媒介从盲目的商业利益、自私的目标及其他狭隘的利益中解脱出来，切实维护社会公共利益和大众需求。

    （三）权力界限层面：新闻媒介权利的干预性与法律体系的自治性之间的内在冲突

    与其它权力一样，新闻媒介的权利也具有自然而然的干预性，特别是近些年来，随着新闻媒介在社会生活中发挥的作用越来越大，其权利也在急剧膨胀，从而对其它领域产生干预性作用。这种干预既有积极的一面，也有消极的一面。就法律领域而言，新闻媒介在行使法律监督职责时，总是希望自身所表达的意见或观点得到高度支持与关注，造成广泛的社会影响，进而形成一定的舆论压力，甚至进一步形成具有强制力支撑的舆论压力，这正是新闻媒体权介不断膨胀并且具有干预性特征的真实体现，势必会破坏法律体系的自治性和法律实际操作过程的公平性与公正性。[4]北京大学的朱苏力教授认为，司法执法机关的活动还是应与社会舆论保持一种恰当的距离，不能过多地强调社会舆论对审判机关的司法活动的监督。理由在于：其一，社会舆论反映的结论或观点并不必然公正，历史上曾确信为正确的、公正的社会舆论事后看来也并非那么正确和公正。其二，法律是一门专门的知识，需要专门的技术，过多强调社会舆论的监督作用，在一定意义上是主张“外行领导内行”。其三，作为特定社会、特定历史时期的民意民心之表现的社会舆论倾向具有很大的不确定性和流动性，以这种不确定的、流动的东西作为审判机关活动的基础或准则，法律运行必然会表现出一种明显的波动。其四，能引起社会舆论的案件常常涉及到的是政治性的、道德性的问题，对这些案件的政治性的、道德的评价，不应指导更不应替代法律的评价。如果过分强调社会舆论对司法机关活动的监督，更有可能是给具体的审判人员造成压力，结果将法律问题道德化、政治化，法律的运行变成隶属于政治和道德的活动。其五，现实生活中，如果涉及司法案件，舆论界大都是依据新闻报道的事实和历史社会背景，依据社会的道德意识以及实体法常识来评价法院的决定，并且往往是从判决的最终结果来进行评论；而司法判决所依据的必须是现行的法律，依据法律所认可的、本案的事实，不仅要考虑实体法，而且要考虑程序法，因此有些司法判决不可能令舆论界满意。

    新闻舆论监督是进一步促使法律公平公正的一个不可或缺的重要组成部分，法律体系的自治性以及法律实际操作过程的独立自主性并不意味着就一定要排斥新闻舆论监督，但新闻舆论监督的过度干预又会侵害法律的公平公正，这不仅是二者之间的内在冲突所在，而且是当今社会面临的重大难题之一。

    三、新闻舆论监督的完善路径

    （一）加大政务信息公开力度，丰富政务信息公开内容，充分保障公民合法权益

    政务信息公开是宪法赋予公民享有合法权益（尤其是知情权）的具体表现和要求，其为新闻舆论监督提供了依据。目前，我国在政务信息（尤其是行政活动信息和司法活动信息）公开工作方面做得还不是很到位，具体表现为政务信息公开力度不大、信息公开的内容非常有限。对此，笔者认为，应从以下两个方面对政务信息公开工作加以完善：

    其一，加大行政活动信息公开力度，切实赋予公民对行政活动信息的知情权。具体而言，一是明确界定行政活动信息公开范围，主要包括行政机关工作机构设置情况、公民为获取行政活动信息向行政机关提出要求的地点和方式、专门负责行政活动信息收集和发布的职能部门设置情况、行政法规规章及相应的适用解释、对行政相对人所作的决定及依据等。[5]二是确立说明理由制度，即公民向行政机关申请公开所需要的行政活动信息时，如果行政机关拒绝向申请人提供相关信息，必须说明拒绝的理由，否则将被视为行政违法行为，承担相应的行政法律责任。三是为保障当事人信息的真实性和可靠性，应赋予当事人要求更正的权利，倘若当事人发现涉及自己事务的信息有误或不完整而此错误或不完整又易使人误解或与本来事实不相符时，有权要求行政机关对其进行更改或补充完整。四是确立法律救济制度，如果行政机关拒绝向当事人提供信息且不说明拒绝理由，或者在提供信息过程中存在损害当事人合法权益的情况，当事人有权通过法律程序寻求救济。

    其二，最大限度扩大司法活动信息的公开性与透明度，充分保障公民的司法权益。司法活动信息的公开不仅是抑制司法腐败的有效手段，同时也为新闻舆论监督提供了可能性和现实性条件。为最大限度实现司法公正，应从以下三个方面着手：一是建立司法文书的公开查询制度，最大限度地对现行大量内部司法文件给予公开。二是严格做到在法律法规规定的范围内公开审理案件，努力做到当庭举证、质证和认证以及当庭宣判。三是建立健全观众旁听制度，为观众了解案情提供条件等。

    （二）制定专门的新闻基本法律规范，建立健全相应的具体法律规范，切实保障新闻自由权

    从现行的法律规范来看，我国尚未制定专门的新闻基本法律规范，《出版管理条例》《印刷业管理条例》《音像制品管理条例》等相应规范所涉及的调整对象非常有限，且基本都属于国务院制定的行政法规，与基本法相比较而言，效力等级较低。全面依法治国背景下，为使新闻舆论充分发挥法治监督功能，当务之急是出台一部真正保障新闻自由权的基本法，其中应当明确规定新闻自由权基本原则、新闻媒介设立的具体条件和组织机构、新闻媒介管理部门的职能以及职责、新闻媒介的权利和义务、新闻从业人员的权利和义务、外国新闻媒介在国内从事新闻活动的条件与管理办法、违反法律规定所承担的法律责任[6]等。同时，应在新闻基本法的基础上建立健全相应的具体法律规范，必要时还应对新闻基本法及相关具体法律规范作出专门解释。应当注意的是，无论是基本法的制定，还是相关具体法律规范的制定或修改，亦或是新闻法律规范的解释，都应遵循保障新闻自由权利这一原则。具体应从以下三个方面入手：一是切实保障新闻媒介的采访权、报道事实权以及批评评论权。二是降低新闻媒介的设立门槛，由原来的审批制修改为登记制。三是大力维护新闻媒介的独立性。

    （三）正確行使权利，防止权利滥用，切实保障新闻舆论的公平公正性

    全面依法治国背景下，为使新闻舆论充分发挥法治监督的作用，应对新闻媒介的角色给予清晰定位，对新闻舆论监督的法律界限进行明确划分，对新闻媒介权利的滥用和越位进行严格控制，特别是要将“网络审判”“媒体审判”“报纸审判”等有违现代法治精神的行为以及妨害司法公正的行为的损害程度降到最低。对此，可以采取以下措施：一是严格区分新闻评论和实时报道，绝不能把实时报道简单等同于新闻评论，要对新闻评论给予适当的限制，以避免不切实际的评论误导大众。二是遵循“法庭许可方可报道和采访”的原则，新闻舆论不能干扰法庭审案，使法庭限于两难境地。三是新闻媒介的法庭报道及采访必须充分考虑和尊重被采访对象的意愿和权利，尤其涉及到未成年人案件、个人隐私案件以及商业秘密案件时更要慎重，以防止侵犯当事人的合法权益并给其造成无法弥补的精神损害和物质损害的现象发生。四是对新闻记者在何种情形下应当作证、在何种情形免于作证应作明确规定。五是新闻媒介要密切关注外在舆论的发展态势，一旦外在舆论过于强大影响到司法公正时，应迅速采取措施对其予以正确引导，以此保障司法的独立自主性和公平公正性。

    【参考文献】

    [1]杜运良.建设严密的法治监督体系[J].探索与争鸣，2015，（02）.

    [2]杨宣春.新闻舆论监督的法治化思考[J].新闻战线，2003，（08）.

    [3]朱清河.舆论监督过程中弱势群体权益的媒体维护[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2012，（05）.

    [4]郭镇之.舆论监督与西方新闻工作者的专业主义[J].国际新闻界，1999，（05）.

    [5]孙国华主编.社会主义法治论[M].法律出版社，2002.

    [6]叶船.法治化进程中媒体监督的改革思路[J].学习与探索，2001，（03）.

    （责任编辑：刘亚峰）

    On the Legal Reasons，Internal Conflicts and Improvement

    Paths of News Media Supervision

    Shi Yanjun，Tang Zhaoyun

    Abstract：News supervision by public opinion is not only an important content of socialist democratic politics，but also an important symbol of the progress of socialist political civilization.At present，there are internal conflicts in the status，interests and power limits of news supervision by public opinion.This paper holds that only by balancing the relationship between freedom of the press and legal fairness and justice，as well as the relationship between the independence of the media and the autonomy of the legal system，can conflicts be effectively resolved，and news media can play a real role in the supervision of the rule of law.

    Key words：comprehensively administering the country according to law；news media；news and public opinion supervision；right to freedom of the press