食品安全监管中的北京模式
京市是食品安全监管领域的核心区域，在构建监管体制过程中，逐渐形成了一套有特色的、适合北京的发展情况的模式，同时工商行政管理部门成为监管食品的核心部门。北京模式具有一定的优越性，在奥运会期间从未发生一起食品安全问题。本文将重点分析北京模式的优势和实用性，并为其他地区食品安全监管建设 提供经验和蓝本。
我国食品安全监管体制的发展历程
为我国食品安全监管制度奠定基础的是2003年的政府机构改革。随着国家之品药品监督管理局的成立，说明了食品安全监管机构是国家层面的独立执法者。2004年9月国务院颁布《关于进一步加强食品安全工作的决定》，市场逐渐形成“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式。这种模式用举例的方法来说就是：农业部门负责初级产品的监管、质检部门负责食品加工环节的监管、卫生部门负责餐饮业的卫生监管、食品药品监管部门负责综合监管 ，组织处理相关食品安全的事故问题。
这种监管模式综合了各个部门的传统优势和专业优势，明确了各个部门的责任，有利于在制度和技术等方面实现我国食品监察的目标。但是要实现这种目标是需要一些要求的，比如信息沟通流畅、资源共享、各个部门的职责对接、执法时的充分配合。这种链条式的分段式监管模式造成是多龙治水，实现上述要求存在很大难度。食品药品监督管理部门成立时间短、资源设备还不完善、系统方面比较单薄，造成没有严格的执行，达不到重点监管的力度，造成我国食品安全体系没有形成一个完善的指挥体系。在我国发生的奶粉事件中，完全的暴露了食品药品监管部门的监管不到位问题，这也刺激了我国的监管变革进程。
国务院在2008年开始了新一轮的机构改革。这次改革中，卫生部成为食品安全综合协调的总指挥部门，获得了全国食品安全卫生监管体系的领导权，此时，国家层面的食品安全监管制度发生了重大变革。
国家食品安全制度的变革深刻影响着北京的食品安全监管体制的发展方向。值得大家注意的是在北京食品监管方面具有一定的特点，成为值得大家深思的一个基本成功案例。
“北京模式”下的地方食品安全监管体制
对地方性食品安全监管体制进行规定了的《食品安全法》中，规定县级以上人民政府对本行政区的食品安全监管负主要责任，对本地区的食品安全监管工作进行统一领导，协调调度。在各自的职责范围内，食品监督管理部门对本行政区的食品安全进行监督管理。
在整体安排上，北京市的食品安全监管服从国家层面的制度安排。例如在农业方面农业部门负责初级产品的生产环节的质量监管，质检部门负责食品生产部门的质量安全，工商部门的工作职责负责产品流通环节的质量监管。为了产生更好的结果，北京也采取了一部分适合北京特殊情况的监管体制。
首先，资料显示，在全国范围内，只有北京保留了药监框架，没有将其与国家食品药品监督管理局进行完全相连接。2003年以后，北京市药品监督管理局保留了单一的食品药品监督局，承担单一的管理职责，仅仅负责本地区的药品食品监管。
其次，向其他城市一样的，北京成立个高规格的食品安全领导小组 ，但是扮演着举足轻重的角色却是工商行政管理部门，因为在该机构担任副主任的是工商管理部负责人，并且在市工商局设有食品安全监督协调办公室。据相关资料显示，在其他省市基本将食品安全委员会办事机构设在食品药品监督管理管理部门，副主任由本部门领导出任。本市的食品安全综合监督、协调组织、对重大事故的监督检查由北京市食品安全监督协调办公室负责，接受来自国家食品药品安全监督管理局的指导和监督管理。
最后，从国家设立独立食品安全监管机构到调整监管体制滞后，北京市的卫生行政管理部门只负责消费环节比如餐饮业、学校企业的 食堂的食品安全问题，没有承担本地区的食品安全综合监督职责。具体如下：以农户和食品生产企业为主体的生产环节，北京市食品安全监管内容为初级食用农产品的食品安全和食品生产加工环节质量安全卫生监督管理；以流通企业为主体的流通环节，其监管内容为市场流通食品安全和进出口食品安全；以餐饮业和食堂为主体的消费环节，其监管内容为监督管理食品、组织定制食品管理规范。由此可以得知，北京的食品安全监管体系主要表现为在卫生部门的角色为配角时，担任主导地位的依旧是工商行政管理部门。其不仅负责流通环节的食品安全监管还需要管理协调调度跨环节的食品安全监管。
“北京模式”制度的适用性
北京在国家层面的指导下对北京的食品安全监管制度进行了有益尝试，形成了以工商部门为核心的制度，在设计的合理性方面来讲表现在 以下几个方面：
1.为了符合外购型市场的要求突出了流通环节在食品监管中的重要性。北京作为一個文化中心、政治中心，在各个方面都要优于其他省市。在人口方面，固定人口超过1800万，加上每年500多万的流动人口，因此2300多万的人口食品安全问题亟待解决。然而与之矛盾的是北京市的食品产量远远低于食品需求量，不能满足食品市场需求。北京2010年粮食产量大约为120万吨，然而市场需求量为700万吨，那就说明基本上百分之八十五左右的食品由外省输入。与之类似的，不仅粮食需要由近省比如河北、东北、河南等地区不断的补给，在蔬菜水果等市场的需求也远远超过了北京一省的产量，其余的需求也将由南方地区以及山东等省市供给。
在这样的市场情况下，北京市在生产环节方面的食品监察工作量远远小于其他省市，因此监控体系的重点就应放在对来自外地的食用农产品和精加工产品的质量进行严格的检查，在本地的市场上从源头拦截有问题的产品 。因此具有优势的工商行政管理部门在负责食品安全监管工作中当仁不让。
2.工商行政管理部门主持食品安全监管工作是一种具有可行性的工作安排。在一段时间内，食品药品监督局开始负责国家食品安全。但是由于一些局限性并没有很好的完成由药监局向食监局的转变，这个局限性表现在药监局的专业背景表明着它本身与食品加工业、农产品市场以及餐饮业的食品市场联系少，伴随着一些利益以及权力上的诱惑，出现了不好的现象。此外，由于药监局之前的工作与食品监督工作不大一样，造成药监局在进行食品监督工作的时候没有较好的基层资源，在一定程度上没有办法及时的掌握一手资料，这样就极大地降低了监管效率和监管力度。由于在食品监管上的不好表现，加快了日后改革的步伐。
后来，卫生行政管理部门担当食品安全的负责人后，情况有较大的好转。但是，对于北京这座都市来讲，北京的食品监管的重点在于流通环节，而卫生部的工作重心在于卫生领域，因此这样的安排也是不太合适。卫生部门的业务主要在卫生领域，与食品流通领域沟通较少，因此在监管手段上来讲也比较单薄。此外，卫生部的基层机构在区县一级，其工作重心也都与食品市场具有一定的距离。
综上所述，从药监局改成食监局或者是卫生部门成为食品监督管理部门，它们的专业特点都没有办法较好地适应北京食品市场的特殊环境。直到工商行政管理部门成为食品安全监督管理体系的核心后，发挥了工商行政部门监管方面的专业优势，加强了与食品流通环节、农产品市场业务的联系，此外还具有分支众多、监督力量较为充足的优势，因此工商行政管理部门成为核心成为可行的一种选择。
3.让卫生部门发挥其核心专长而安排监管食品消费环节。 自我国建立食品安全监制体制以来，北京市卫生部门负责餐饮业和食堂的食品监督，没有发生改变。这种模式发挥了卫生部门的核心专长，保证了监管制度的稳定，提高了监管工作的效率和力度。作为一个餐饮业发达的大都市。在2010年是北京餐饮业的营业收入大约为370亿元。发达的餐饮业为人民的生活提供了极大的便利，但是伴随着便利的同时也存在着极大的风险。无论在哪一个省市，消费者都无法全面的准确的了解原材料的质量以及厨房餐具的卫生情况，北京也是如此。由于规模大小不一，餐饮业的企业每天从市场上进购非常多的蔬菜、肉食、水果、油类、酒品、饮料等所需要的一切原材料，但是由于没有相关的质量检验的技术手段，所以并不能保障原材料的食品安全。北京是文化政治中心，国家机关和科研机关在北京地区分布较为密集，因此要保障这些单位的食堂食品安全。因此，在北京地区确保食品安全对于北京地区的发展具有极强的意义。
在传统的专业角度来看，卫生部门在发放卫生许可证方面加强了与食品消费环节的餐饮业和单位食堂的关系，在专业方面由于是医疗机构的管理者，所以能够及时准确的掌握本地区的医疗机构的食源性疾病信息，因此极大地提高了整个食品安全监管的工作效率。由于有强大的工商行政管理部门确保这些餐饮业和单位食堂的原材料符合卫生标准，因此让专业背景强的卫生部门负责它的食品安全管理工作。国家层面的消费环节的管理监督负责主体的正确改变在一定程度上说明了北京监管体制的合理性。由卫生部门负责消费环节的食品安全将是发挥北京模式的一种重要保证。
食品安全监管是一项需要很强的专业技术的工作，工作人员较高的专业技能，丰富的工作经验，在实践中需要不断的积累，并且监管部门的工作流程也需要在实际工作中要不断地规范化。由此看，北京食品的消费环节的稳定的监管有利于提升工作人员的工作能力，提升监管的效率，还有利于较低监管对象的不稳定性，减少相关成本。
在新制度经济学中可以表明，北京的食品监管制度体现了制度内的因素在现实制度中的重要作用。但我们应该从当前的现状中清楚地认识到决策层要对本地市场的特点有清醒的认识，在其他安排下要做有利于提升监管效率的探索。“北京模式”在北京的特殊背景下結合了实际，表现出鲜明的特色。在本地的食品安全监管的工作中产生了较好的成果，比如在奥运会期间就没有出现一次食品安全事故。
对于其他省市来说，“北京模式”在经验方面是否具有极借鉴意义是一个值得思考的问题。相对于北京来说，其他省市的发展远远不如北京地区，食品市场的情况在各个方面也有很大的差距，所以北京的监管核心和重点不一定能成为其他地区的核心或者重点。还有一点是“北京模式”的形成是在不断地演变和推进中进步的，经历了无数次的变革和改革，地方官员的偏好和相关部门的设置情况都在其中发挥着重要的作用，这些因素在“北京模式”的产生承担着重要角色。但是在其他省市的情况与北京大不相同，因此无法复制北京的这种食品监管制度。综上所述，因地制宜才是决策者决策时应该考虑的重点问题，也是寻找构建本地区食品安全机制制度的重点。
作者简介：
门玉峰（1959-），男，河北石家庄人，北京市社会科学院副研究员，主要研究方向：食品安全管理、企业财务管理、公共管理。
我国食品安全监管体制的发展历程
为我国食品安全监管制度奠定基础的是2003年的政府机构改革。随着国家之品药品监督管理局的成立，说明了食品安全监管机构是国家层面的独立执法者。2004年9月国务院颁布《关于进一步加强食品安全工作的决定》，市场逐渐形成“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式。这种模式用举例的方法来说就是：农业部门负责初级产品的监管、质检部门负责食品加工环节的监管、卫生部门负责餐饮业的卫生监管、食品药品监管部门负责综合监管 ，组织处理相关食品安全的事故问题。
这种监管模式综合了各个部门的传统优势和专业优势，明确了各个部门的责任，有利于在制度和技术等方面实现我国食品监察的目标。但是要实现这种目标是需要一些要求的，比如信息沟通流畅、资源共享、各个部门的职责对接、执法时的充分配合。这种链条式的分段式监管模式造成是多龙治水，实现上述要求存在很大难度。食品药品监督管理部门成立时间短、资源设备还不完善、系统方面比较单薄，造成没有严格的执行，达不到重点监管的力度，造成我国食品安全体系没有形成一个完善的指挥体系。在我国发生的奶粉事件中，完全的暴露了食品药品监管部门的监管不到位问题，这也刺激了我国的监管变革进程。
国务院在2008年开始了新一轮的机构改革。这次改革中，卫生部成为食品安全综合协调的总指挥部门，获得了全国食品安全卫生监管体系的领导权，此时，国家层面的食品安全监管制度发生了重大变革。
国家食品安全制度的变革深刻影响着北京的食品安全监管体制的发展方向。值得大家注意的是在北京食品监管方面具有一定的特点，成为值得大家深思的一个基本成功案例。
“北京模式”下的地方食品安全监管体制
对地方性食品安全监管体制进行规定了的《食品安全法》中，规定县级以上人民政府对本行政区的食品安全监管负主要责任，对本地区的食品安全监管工作进行统一领导，协调调度。在各自的职责范围内，食品监督管理部门对本行政区的食品安全进行监督管理。
在整体安排上，北京市的食品安全监管服从国家层面的制度安排。例如在农业方面农业部门负责初级产品的生产环节的质量监管，质检部门负责食品生产部门的质量安全，工商部门的工作职责负责产品流通环节的质量监管。为了产生更好的结果，北京也采取了一部分适合北京特殊情况的监管体制。
首先，资料显示，在全国范围内，只有北京保留了药监框架，没有将其与国家食品药品监督管理局进行完全相连接。2003年以后，北京市药品监督管理局保留了单一的食品药品监督局，承担单一的管理职责，仅仅负责本地区的药品食品监管。
其次，向其他城市一样的，北京成立个高规格的食品安全领导小组 ，但是扮演着举足轻重的角色却是工商行政管理部门，因为在该机构担任副主任的是工商管理部负责人，并且在市工商局设有食品安全监督协调办公室。据相关资料显示，在其他省市基本将食品安全委员会办事机构设在食品药品监督管理管理部门，副主任由本部门领导出任。本市的食品安全综合监督、协调组织、对重大事故的监督检查由北京市食品安全监督协调办公室负责，接受来自国家食品药品安全监督管理局的指导和监督管理。
最后，从国家设立独立食品安全监管机构到调整监管体制滞后，北京市的卫生行政管理部门只负责消费环节比如餐饮业、学校企业的 食堂的食品安全问题，没有承担本地区的食品安全综合监督职责。具体如下：以农户和食品生产企业为主体的生产环节，北京市食品安全监管内容为初级食用农产品的食品安全和食品生产加工环节质量安全卫生监督管理；以流通企业为主体的流通环节，其监管内容为市场流通食品安全和进出口食品安全；以餐饮业和食堂为主体的消费环节，其监管内容为监督管理食品、组织定制食品管理规范。由此可以得知，北京的食品安全监管体系主要表现为在卫生部门的角色为配角时，担任主导地位的依旧是工商行政管理部门。其不仅负责流通环节的食品安全监管还需要管理协调调度跨环节的食品安全监管。
“北京模式”制度的适用性
北京在国家层面的指导下对北京的食品安全监管制度进行了有益尝试，形成了以工商部门为核心的制度，在设计的合理性方面来讲表现在 以下几个方面：
1.为了符合外购型市场的要求突出了流通环节在食品监管中的重要性。北京作为一個文化中心、政治中心，在各个方面都要优于其他省市。在人口方面，固定人口超过1800万，加上每年500多万的流动人口，因此2300多万的人口食品安全问题亟待解决。然而与之矛盾的是北京市的食品产量远远低于食品需求量，不能满足食品市场需求。北京2010年粮食产量大约为120万吨，然而市场需求量为700万吨，那就说明基本上百分之八十五左右的食品由外省输入。与之类似的，不仅粮食需要由近省比如河北、东北、河南等地区不断的补给，在蔬菜水果等市场的需求也远远超过了北京一省的产量，其余的需求也将由南方地区以及山东等省市供给。
在这样的市场情况下，北京市在生产环节方面的食品监察工作量远远小于其他省市，因此监控体系的重点就应放在对来自外地的食用农产品和精加工产品的质量进行严格的检查，在本地的市场上从源头拦截有问题的产品 。因此具有优势的工商行政管理部门在负责食品安全监管工作中当仁不让。
2.工商行政管理部门主持食品安全监管工作是一种具有可行性的工作安排。在一段时间内，食品药品监督局开始负责国家食品安全。但是由于一些局限性并没有很好的完成由药监局向食监局的转变，这个局限性表现在药监局的专业背景表明着它本身与食品加工业、农产品市场以及餐饮业的食品市场联系少，伴随着一些利益以及权力上的诱惑，出现了不好的现象。此外，由于药监局之前的工作与食品监督工作不大一样，造成药监局在进行食品监督工作的时候没有较好的基层资源，在一定程度上没有办法及时的掌握一手资料，这样就极大地降低了监管效率和监管力度。由于在食品监管上的不好表现，加快了日后改革的步伐。
后来，卫生行政管理部门担当食品安全的负责人后，情况有较大的好转。但是，对于北京这座都市来讲，北京的食品监管的重点在于流通环节，而卫生部的工作重心在于卫生领域，因此这样的安排也是不太合适。卫生部门的业务主要在卫生领域，与食品流通领域沟通较少，因此在监管手段上来讲也比较单薄。此外，卫生部的基层机构在区县一级，其工作重心也都与食品市场具有一定的距离。
综上所述，从药监局改成食监局或者是卫生部门成为食品监督管理部门，它们的专业特点都没有办法较好地适应北京食品市场的特殊环境。直到工商行政管理部门成为食品安全监督管理体系的核心后，发挥了工商行政部门监管方面的专业优势，加强了与食品流通环节、农产品市场业务的联系，此外还具有分支众多、监督力量较为充足的优势，因此工商行政管理部门成为核心成为可行的一种选择。
3.让卫生部门发挥其核心专长而安排监管食品消费环节。 自我国建立食品安全监制体制以来，北京市卫生部门负责餐饮业和食堂的食品监督，没有发生改变。这种模式发挥了卫生部门的核心专长，保证了监管制度的稳定，提高了监管工作的效率和力度。作为一个餐饮业发达的大都市。在2010年是北京餐饮业的营业收入大约为370亿元。发达的餐饮业为人民的生活提供了极大的便利，但是伴随着便利的同时也存在着极大的风险。无论在哪一个省市，消费者都无法全面的准确的了解原材料的质量以及厨房餐具的卫生情况，北京也是如此。由于规模大小不一，餐饮业的企业每天从市场上进购非常多的蔬菜、肉食、水果、油类、酒品、饮料等所需要的一切原材料，但是由于没有相关的质量检验的技术手段，所以并不能保障原材料的食品安全。北京是文化政治中心，国家机关和科研机关在北京地区分布较为密集，因此要保障这些单位的食堂食品安全。因此，在北京地区确保食品安全对于北京地区的发展具有极强的意义。
在传统的专业角度来看，卫生部门在发放卫生许可证方面加强了与食品消费环节的餐饮业和单位食堂的关系，在专业方面由于是医疗机构的管理者，所以能够及时准确的掌握本地区的医疗机构的食源性疾病信息，因此极大地提高了整个食品安全监管的工作效率。由于有强大的工商行政管理部门确保这些餐饮业和单位食堂的原材料符合卫生标准，因此让专业背景强的卫生部门负责它的食品安全管理工作。国家层面的消费环节的管理监督负责主体的正确改变在一定程度上说明了北京监管体制的合理性。由卫生部门负责消费环节的食品安全将是发挥北京模式的一种重要保证。
食品安全监管是一项需要很强的专业技术的工作，工作人员较高的专业技能，丰富的工作经验，在实践中需要不断的积累，并且监管部门的工作流程也需要在实际工作中要不断地规范化。由此看，北京食品的消费环节的稳定的监管有利于提升工作人员的工作能力，提升监管的效率，还有利于较低监管对象的不稳定性，减少相关成本。
在新制度经济学中可以表明，北京的食品监管制度体现了制度内的因素在现实制度中的重要作用。但我们应该从当前的现状中清楚地认识到决策层要对本地市场的特点有清醒的认识，在其他安排下要做有利于提升监管效率的探索。“北京模式”在北京的特殊背景下結合了实际，表现出鲜明的特色。在本地的食品安全监管的工作中产生了较好的成果，比如在奥运会期间就没有出现一次食品安全事故。
对于其他省市来说，“北京模式”在经验方面是否具有极借鉴意义是一个值得思考的问题。相对于北京来说，其他省市的发展远远不如北京地区，食品市场的情况在各个方面也有很大的差距，所以北京的监管核心和重点不一定能成为其他地区的核心或者重点。还有一点是“北京模式”的形成是在不断地演变和推进中进步的，经历了无数次的变革和改革，地方官员的偏好和相关部门的设置情况都在其中发挥着重要的作用，这些因素在“北京模式”的产生承担着重要角色。但是在其他省市的情况与北京大不相同，因此无法复制北京的这种食品监管制度。综上所述，因地制宜才是决策者决策时应该考虑的重点问题，也是寻找构建本地区食品安全机制制度的重点。
作者简介：
门玉峰（1959-），男，河北石家庄人，北京市社会科学院副研究员，主要研究方向：食品安全管理、企业财务管理、公共管理。
