公众参与政府决策的现实路径探究
李平 刘寒潋
摘 要：隨着我国民主化进程的推进和公众参与政府决策的意识不断提高，公众越来越关注与自身利益相关的政府决策，通过各种渠道参与到政府决策当中。本文从公众参与政府决策的内涵入手，阐述了公众参与政府决策的重要意义，剖析了公众参与政府决策存在的问题，并从立法、组织保障、制度创新、参与渠道等方面提出了相应的对策。
关 键 词：公众参与；政府决策；公众利益
中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）10-0022-07
收稿日期：2018-08-15
作者简介：李平（1978—），女，吉林松原人，长春大学行政学院讲师，研究方向为公共政策、公务员制度。
基金项目：本文系吉林省教育厅“十三五”社会科学项目“吉林省政府决策中公众参与的对策分析”的阶段性成果，项目编号：JJKH20170505SK。
党的十九大报告明确指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。[1]公众参与政府决策不仅是维护公共利益，更是政府科学决策的有效保证。中国特色社会主义进入新时代，面临的社会问题更加尖锐和复杂，迫切要求政府能够高效的解决社会问题，有效化解改革发展中的矛盾，满足公共利益需求。政府决策的科学性、合法性，对公共利益的维护尤为重要。在政府决策过程中公众参与的程度越广泛、协商越充分，政府决策就越符合公众的意愿，政府决策就能更好的落实。
一、公众参与政府决策的相关概念
（一）公众参与政府决策的内涵
公众参与有广义与狭义之分。从狭义上讲，公众参与即公民在代议制政治中参与投票选举活动，即由公众参与选出代议制机构及人员的过程，这是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任。从广义上讲，公众参与除了公众的政治参与外，还包括所有关心公共利益、公共事务管理的人的参与，要有推动决策过程的行动。在实际的活动中，泛指普通公众为主体参与，推动政府决策和活动实施等。政府决策是指国家行政机关在法定的权力和职责范围内，按照一定的程序和方法而作出的处理国家公共事务的决定。[2]政府决策应当包括调研分析、制定、发布、执行、监督反馈的全过程。公众参与政府决策就是指政府以外的个人或社会组织等通过正式的或非正式的途径直接参与到政府决策的形成、制定和实施过程中，并对政府决策直接施加影响的各种行为的总和。
（二）公众参与政府决策的特点
公众本身的特点决定了公众参与政府决策的特殊性，概括起来有以下几个方面：
⒈公众参与政府决策的主体多元性。公众参与可以是个人通过各类社会组织、各类机构来表达不同诉求，其所在的社区、企业、单位等都可以独立地成为参与政府决策的主体。如公众个人可以参加本级社区的与政府决策有关的社区公众关切的利益协商会议，同时也可以代表其所在的企业或单位参与政府决策。
⒉公众参与政府决策的形式多样性。公众个人可以加入各类社会组织、各类机构当中，代表社会组织、机构参与政府决策，还可以通过网络媒体参与政府决策，参加政府组织的座谈会、咨询会、听证会等。公众参与形式的多样性还体现在公众可以同时加入不同性质的社会组织和机构中，站在不同的角度去表达不同层面的诉求，而不会受到组织单一性质的影响。如公众既可以作为民主党派人士参加政治协商会议，同时也能以个人名义参加相关的环保听证会，表达自己的利益诉求。
⒊公众参与政府决策的程序规范性。我国《宪法》规定，年满18周岁的公民享有选举权和被选举权；公民有言论、出版、结社、集会、游行、示威的自由。这一规定明确了公民参与的基本权利，但是公民参与的权利一定是在特定的程序前提下。权利的实现要有程序上的规范，即公众参与政府决策的过程是按照规定的程序和步骤进行的。公众有权利参与到政府决策过程中，但必须按既定的规则有序地参与，不能采用不正当、不合理的方式来表达诉求。
⒋公众参与政府决策过程的互动性。公众参与政府决策不是单方面的谏言献策，而是公众与政府之间就公共利益的协商过程。通过搭建更多的公众表达愿望的通道，倾听公众的建议和诉求，从而增强公众与政府的有效互动，让政府决策在执行过程中得到公众认可和拥护。同时，政府将公众参与的结果及时反馈给公众，也增强了公众参与的热情。“公众参与政府决策本身就是一个有效互动的过程”。[3]
（三）公众参与政府决策的意义
⒈公众参与有利于提升政府决策的公信力和执行力。政府最重要的行政功能就是协调社会各群体的利益矛盾，保持公共权力和个人权利之间的平衡。政府在决策过程中只有保障了公众的知情权、参与权与监督权，在参与决策讨论的过程中立足于公共利益，积极化解各方利益矛盾，才能最终达成共识，而这一共识要最大限度地实现公共利益，才能体现政府决策的权威性和公信力。公众参与使决策者能够获取更全面、更有效的信息，有助于政府决策者发现问题所在，制定决策方案，解决利益矛盾。公众参与有助于政府了解公众的真实想法，对决策进行调整和修正，从而提升政府决策的科学性。“通过科学的程序、方法和机制进行决策活动，可以有效地防止公权力被滥用”。[4]
⒉公众参与是我国民主法治建设的内在要求。民主法治建设要求政府决策能够最大限度地体现民意，这就要求政府在决策过程中能够让公众最大程度地参与其中。在政府决策中，公众参与能够确保决策更加符合公众的切身利益，是实现决策合法化的根本途径。公众参与政府决策也是民主法治社会发展的必然要求，只有把民主与法治的理念根植于公众的思想意识中，才能使公众参与公共决策的素质和水平不断提高。
⒊公众参与是政府决策合法性的保障。政府决策合法性体现在以下几个方面：一是决策主体的合法性，决策者和参与者共同参与决策才能保障其合法性。二是决策程序的合法性。即政府决策行为必须按照法定的程序和步骤来进行，而公众参与正是有明确法律规定的政府决策的程序之一。三是决策内容的合法性。一方面决策要与现行法律保持一致且不得发生抵触；另一方面政府决策行为的效力来源于公共权力，政府决策的对象是公共问题。因此，政府决策必须基于公共利益，承担公共责任，这是政策内容合法性的必然要求。
由此可见，只有让公众参与到政府决策各个环节中，才能实际地反映社会各群体的利益诉求。当政府与公众能够有效地进行双向沟通、反馈、协调后，才能确保政府决策的科学、合法。同时，公众参与能够加强对政府决策的监督，从而提高政府决策质量。
二、公众参与政府决策过程中存在的问题
（一）公众参与政府决策的相关法律法规不完善
公众参与政府决策的法律法规不完善，主要体现在两个方面：一方面，相关法律规定不完善。我国《宪法》和相关法律对公众参与的权利虽然作出了宏观性和原则性的规定，但没有制定专门的公众参与政府决策的法律，国家各部委对本部门权限范围内公众参与事项没有单独的规定，地方政府也没有将公众参与事项以地方性法规的形式给予明确。特别是关于参与的途径、参与的程序、参与的手段等都没有明确的依据。另一方面，公众参与的程序和过程缺乏制度化的保障。以听证会为例，一些听证会的信息公开不够，公众并不知道参与的条件，何时、何地参加听证会。听证代表的选任制度不明确，影响听证代表发挥作用。听证的结果缺少反馈，导致听证流于形式。听证制度是公众参与政府决策的重要形式，但是基于听证制度不健全、程序不规范，政府重视程度不够影响了公众对听证效果的认同，使得听证的效果不能尽如人意。
（二）公众参与政府决策的有效主体发展不足
社会组织是公众参与政府决策的有效主体。实践证明，利益群体必须通过一定的组织形式才能实现对政府决策的影响和监督， 公众在政府决策中的参与频率越高，对公众参与组织形式的要求就越高。公众可以通过参加社会组织的方式来参与政府决策，但我国社会组织自身发展不足，需要进一步培育和发展。一方面，社会组织多数是在政府主导下成立的，不能有效的代表公众利益，如一些半官方的思想库或者政府资助的咨询研究机构，其大多数都代表政府利益，为政府决策提供参考，其性质决定了这些机构在为政府提供咨询时，更多的是考虑决策部门的意志，不能有效地代表公众利益。一些社会组织自身的特点决定了其参与政府决策存在局限性，如以地域划分的温州商会、福建商会、广东商会等，这类商会是由在外地的同乡商人发起成立的，为会员在当地的共同利益做代言，在一定程度上也会参与到政府决策的过程中，而这种公众参与所代表的利益群体往往更受局限，由于这种局限性就有可能在表达利益诉求的同时损害其他群體利益。另一方面，社会组织管理体制存在制度不规范、组织中专业人员少等问题，这些社会组织收集的信息不完整，缺少专业分析的工具，在客观上使社会组织参与政府决策过程中发挥的作用受到很多限制。
（三）公众参与政府决策的渠道不畅通
公众参与渠道主要包括制度化与非制度化两个渠道。制度化渠道包括人民代表大会制度、政治协商制度、社情民意反映制度、专家咨询制度、听证制度等；非制度化渠道包括座谈会、民意调查、公示等。在制度化渠道中，公众参与的程度较低，不论是人大代表还是政协代表或是专家学者在一定程度上还不能有效地反映公众利益。而公众参与的非制度化渠道也很有限，非制度化的渠道往往由于流于形式而无法达到应有效果。在非制度化的渠道中，有些参与者与实际利益群体脱离，有的公众甚至不知道何时何地会有座谈会或民意调查。公众直接参与的渠道不畅通，有效性差，导致公众对政府决策提出建议与意见所起的作用微不足道。如政府信箱、政府网站收集到的公众意见和建议有多少？回复率有多少？问题是否解决？如果政府没有给予及时的信息公示，公众接收的信息不对称，不清楚公共问题的解决程度，就会质疑政府决策的有效性和权威性。
（四）公众参与政府决策缺乏反馈机制
公众通过各种渠道参与政府决策，目的在于让政府相关部门了解公众诉求并得到有效的回应与反馈。反馈机制是双向的，包括两个方面：一方面是公众将意见反映给相关部门，通过政府决策者与相关部门的合作，切实解决公众反映的问题；另一方面，是相关部门解决问题后，及时准确地将结果反馈给公众，从而实现双向性互动。
随着政府网站的受关注度越来越高，越来越多的公众通过政府网站反映问题。但目前，一些地方政府的反馈机制存在被动、滞后现象。一是很多地方政府反馈的主动性差。通常在公众诉求扩大或者公共政策遭到反对的情况下才会被动回应，影响了公众参与的有效性和及时性。二是反馈速度迟钝。一些地方政府对于公众提出的建议、咨询及投诉等不能做到及时一一应答，这不仅制约了公众得到反馈的及时性，也降低了公众参与政府决策的热情。
三、促进公众参与政府决策的路径选择
（一）完善公众参与政府决策的法律制度
“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。[5]只有明确规定公民参与的权利，并使其获得制度化和程序化的保障，才能实现政府由集权式决策模式向服务型决策模式的转变，才能实现政府与公众、社会的合作治理。由此，应进一步完善公众参与政府决策的法律法规，从国家层面的法律到部门规章再到地方性法规都要给予公众参与政府决策明确的规定。国家可以出台专门的公众参与法规，从国家基本法律层面来明确规定公众参与的权利。国家部委可以就其行政职权范围内出台公众参与政府决策的规章，如国家自然资源部可以制定公众参与环境保护的规章，国家应急管理部可以制定政府部门应急管理评价的公众参与规章等一系列的专项领域规章。地方政府可以根据本地的实际情况，出台地方性法规来明确本级或下级政府决策过程中公众参与的范围和相应事项。只有出台一系列法律制度，将公众参与的权利、范围、程序、途径和方式都纳入其中，才能切实保障公众参与的有效性，使公众参与政府决策有法可依，从而减少公众参与政府决策的随意性、主观性。
（二）规范公众参与政府决策的程序
公众参与的程序化能够使公众参与成为政府决策中一个必不可缺少的环节并得到切实保证。规范公众参与的程序包括以下几个方面：一是确定公众参与政府决策的主体。应当包括具备民事行为能力和民事责任能力的中国公民，还有除了政府以外的在中国合法成立的社会组织。二是规范公众参与的环节和参与的过程。如专家座谈会中参与人员以专家身份参会的程序等，都需要给予明确的规定。三是确定公众参与的范围与程度。四是以科学公正的方法选出公众参与的代表。五是政府决策的执行与监督反馈。在政府制定代表公共利益的政策后，公众配合并监督政策执行情况，之后是政策执行后的反馈。通过公众监督，把政策执行具体情况反映给政府，政府作出适当的调整，再把执行信息反馈给公众，形成良性的循环。特别是要将公众参与的程序以不同形式向社会进行广泛宣传，也可以依托街道和社区，深入到每个家庭进行宣传，以利于公众清晰地了解政府决策全过程。
（三）加强公众参与政府决策的组织建设
社会组织是公众参与政府决策的主体之一，通常情况下，公众个人更多地是通过参加各种社会组织来参与政府决策，可以说，社会组织是公众个人参与政府决策的重要载体。加强公众参与政府决策的组织建设应当包括以下几个方面：一是要明确社会组织的职能和定位，减少社会组织政府化倾向。二是要增强社会组织的独立性，由于社会组织离不开政府的支持，因此还要探索与政府建立良性的合作关系，以政府购买服务的模式为政府服务。社会组织与政府之间是一种合作关系而非附属关系，社会组织只有减少对政府资金的依赖，才能在参与政府决策过程中对政府决策质量产生积极的影响。三是要加强社会组织的内部管理，提高社会组织自身的能力，社会组织应当有明确的使命和目标，建立健全各项规章制度，增强自我管理的能力。四是社会组织内部成员应当提高专业能力。如消费者权益保护协会，其会员应当加强对消费领域产品专业知识和法律相关知识的学习，从而为协会参与政府决策提供专业方面的建议。五是要加强社会组织之间、社会组织与政府之间的合作，广泛收集各方面的数据，建立信息共享平台，力求为政府决策提供更加准确的信息。
（四）畅通公众参与政府决策的渠道
畅通公众参与政府决策的渠道包括两个层面。第一个层面是畅通现有的公众参与政府决策的渠道。主要包括：一是公众以直接投票的方式直接行使个人权利，国家应当通过法律法规的方式扩大公众参与直接表决的公共事项范围。如应当给予公众就所居住社区公共事务的表决权。二是公众在通过代议形式推选代表参与政府决策时，应当让公众知悉所选代表的个人信息，公开推选流程，让代表能够真正反映公众利益。如在听证会代表的选举上要更加注重透明、公开以及参与的广泛性，同时要对听证的全过程进行公示和公开。三是公众通过加入社会组织表达利益诉求，在不断发展和完善我国社会组织的同时，还要加强宣传和引导，让公众对社会组织的职能和定位有明确的认识，鼓励公众加入社会组织，通过社会组织参与到政府决策的全过程。四是公众以个人专业的知识来影响政府决策，政府应当广泛地收集和听取专家意见和建议。如政府可以通過现有的政府门户网站，进行网上民意调查、网络咨询、视频会议、网络论坛，让公众通过多种网络方式建言献策。五是公众利用大众传媒影响政府决策。要允许公众利用大众传媒合理、合法地表达诉求，同时由于社会舆论又是一把双刃剑，一旦失控，会产生严重的后果。因此，政府要实施有效地管控，避免产生社会舆论风险。第二个层面是公众的直接参与。公众参与政府决策的模式包括直接参与和间接参与，直接参与实现了公众意见的直接表达，是政府坚持“以人为本”的重要体现。畅通公众直接参与的渠道，政府要在立法和制度层面扩大公众直接参与的范围。如涉及公众个人及家庭直接利益的政府决策应当由公众直接参与；政府决策可能会损害部分公众利益的，应当让可能受到损害的公众直接参与；一些专业领域的专家库是由政府部门建立的，专家的评定也是由政府部门组织的，这些专家的选择和评定应当扩大公众参与范围。应当充分鼓励公众个人加入不同的社会组织，由社会组织直接参与政府决策，是公众直接参与的最有效的形式。
（五）建立公众参与政府决策的反馈机制
在公众参与政府决策的过程中，建立反馈机制是政府与公众之间进行决策信息共享、决策民主协商、决策发布实施、决策执行效果检验的重要环节。公众参与政府决策的过程本身就是一个信息反馈的过程。一是政府决策之前，政府应当将相关信息向公众公示，公众可以通过多种方式了解政府决策所收集的前期信息，如政府网站、新闻广播、社区通知栏等，也是公众了解决策背景的过程。二是政府要对公众所提出的问题和建议及时予以回复和解答，如政府网站中的互动交流、咨询投诉等栏目，相关工作人员应快速回复并提供相关部门联系方式，使得政府与公众进行及时地交流互动。三是政府决策实施后，应该把相关细则通过网络、媒体等向公众公开，并提供相应的渠道让公众反映意见。让公众对政策执行结果进行监督也是检验决策的依据。通过上述各环节的反馈，能够使公众对政府决策的全流程有必要的了解，使政府决策有了坚实的群众基础，便于决策更顺利地执行。建立公众参与反馈机制不仅能够增强公众的主人翁意识和参与积极性，还有利于提高政府决策质量和公信力。
（六）增强公众参与政府决策的意识
一是引导公众树立法律意识、权利意识，让公众知悉自己拥有的基本权利，并以合理合法的方式参与政府决策。二是通过各种渠道对公众参与进行宣传和引导，让公众认识到政府决策与其自身利益息息相关，有助于增进公众对决策的理解和支持。如通过社区发放宣传材料，通过网络、媒体发布信息，制作宣传影片等。三是加强公众相关专业知识培训，提高公众参与政府决策的能力。如公众加入社会组织，由社会组织举办专业的学习班和研讨班对专业知识进行学习等。政府应当以多种形式定期或不定期组织公众与政府部门进行互动，如通过电视问政的形式，现场直播介绍本部门的业务、针对疑难问题进行解答和处理等。让公众对政府决策部门的业务有所了解，有利于在参与决策过程中进行有效沟通、消除误解、达成共识。
公众参与政府决策就是人民当家作主的集中体现，“公众参与有利于促进决策的科学性和民主性”。[6]政府决策的客观、合法、科学、公正，能体现最广泛的公众利益，也是党和政府执政能力的最好展示。公众参与政府决策是一个长期的系统性工程，受多方面因素影响，是一个需要政府、公众、社会组织等各方主体相互配合的过程，需要国家在立法层面、制度层面给予保障，在政府引导和宣传层面给予支持。只有公众参政议政能力的提升和法治理念的增强，才能达到公众参与政府决策的预期效果。
【参考文献】
[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].四川党的建设，2017.
[2]夏书章.行政管理学（第三版）[M].中山大学出版社，1994.
[3]馮江菊.法治视野下构建公众参与型政府决策模式研究[J]，岭南学刊，2015，（05）.
[4]王雅琴.公众参与背景下的政府决策能力建设[J].中国行政管理，2014，（09）.
[5]（美）塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].华夏出版社，1988.
[6]骆梅英，赵旭亮.公众参与在行政决策生成中的角色重考[J].行政法学研究，2016，（01）.
（责任编辑：刘 鹏）
On the Problems and Countermeasures in the Process of
Public Participation in Government Decision Making
Li Ping，Liu Hanlian
Abstract：With the advancement of democratization and the increasing awareness of public participation in government decision-making，the public pays more and more attention to government decision-making related to their own interests，and participates in government decision-making through various channels.Starting from the connotation of public participation in government decision-making，this paper expounds the important role of public participation in government decision-making，analyzes the existing problems of public participation in government decision-making，and puts forward corresponding countermeasures from the aspects of legislation，organizational guarantee，system innovation and participation channels.
Key words：public participation；government decision；public interest
