简析党内法规解释的构建原则与方法

    郭书辰 徐君婷

    摘 要：当前，党内法规解释机制研究应当以法律解释为参照，运用法学思维将国家法治经验注入其中，从党内法规解释的原则、方法两个方面着力构建专门的党内法规解释机制，提升党内程序性法规的体系化和技术性，推动完备的党内法规体系的形成。

    关键词：党内法规；解释机制； 解释原则； 解释方法

    中图分类号：D26 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.01.16

    文章编号：1009-6922（2018）01-71-06

    提高党内法规执行力，是党的十八大以来推进全面从严治党取得成效的一条重要经验。法谚有云：“法无解释，不得适用”。执行党内法规，需要对党内法规的内涵和精神理解准确，需要党内法规解释工作的即时跟进。党内法规解释是对党内法规的理解与被理解的过程，也是立规者希望通过党内法规文本语言传递的价值立场。一般而言，党内法规具有抽象性、概括性，若要把抽象的党内法规规范适用于具体的行为和关系，就需要正确地判断、解释党内法规的含义及其适用范围。同时，党内法规条文可能会出现多义模糊的地方，为了消除分歧和弥补缺陷，需要權威的党内法规解释，以保障党内法规适用的统一性，并约束解释者的自由裁量权，保证执行者依规公正执规。最后，党内法规的成文性使其具有滞后性，党内法规解释则能很好地克服适用党内法规的机械性。

    一、党内法规解释的适用情形

    党内法规解释的适用情形（或称党内法规解释的启动条件）与法律解释相类似。《立法法》中将法律解释出现的情形概括为需要进一步明确具体含义和出现新情况时明确法律适用依据两种，这两种可以归为一类，即抽象法律解释，通过解释形成具有普遍约束效力的一般性解释规定；另一类法律解释是在法律适用过程中遇到具体个案时，对于某项法律条文是否能够应用于该案情而进行的解释，成为具体法律解释。同理，在党内法规的适用中也存在相似情形，可以将党内法规解释划分为两种——抽象党内法规解释与具体党内法规解释。

    （一）抽象党内法规解释

    抽象党内法规解释是指党内法规规定的有解释权的党组织——不论是负责制定还是负责适用、执行党内法规的党组织——的一种专门的党内法规解释活动，其目的在于通过解释，形成具有普遍党内法规效力的一般性解释规定。立规本身也算是一种“解释”，而且其中也明显包含了各种解释现象，比如党内法规文本自身包含的解释条款、各种实施细则，以及未来将会制定的直接规制党内法规解释活动的解释法。但是，抽象解释和立规活动仍有很大的不同。解释机关与解释的党内法规文本之间的关系应当是一种服从与被服从、描述与被描述的关系，它应当遵从作为解释对象的党内法规文本的权威，受解释对象的制约，负有忠实于解释对象的责任。

    虽然抽象解释通常“针对党内法规实施中提出的问题”，或者与具体的个案或者问题相联系，但由于抽象解释对具体事实或者问题所进行的只能是“类型化”的作业，从而表现出立规的性质。因此，抽象解释兼具了立规和党内法规实施的双重属性。具体而言，一般以下两种情形需要进行抽象解释：

    1.党内法规的规定需要进一步明确具体含义的。此种情形又分为三种情况：一是需要进一步明确党内法规界限的；二是需要弥补党内法规的轻微不足的；三是对党内法规含义理解产生较大分歧的，为了达成共识，保证党内法规的正确实施，需要立规机关对规定的含义作出解释，以统一各方面的认识。例如，《中国共产党纪律处分条例》第三十九条第一款：“本条例所称主动交代，是指涉嫌违纪的党员在组织初核前向有关组织交代自己的问题，或者在初核和立案调查其问题期间交代组织未掌握的问题。”该条款是为对“主动交代”这一事项进一步明确含义而作出的解释，以确保该条文的正确适用。

    2.党内法规制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。社会是不断发展的，在党内法规制定后出现新的情况，如果符合原来的党内法规精神，是原来的规定所能包容的，则可以通过党内法规解释的方法，明确其法律适用依据，以减少对党内法规的修改，保持党内法规的稳定性。如2012年中纪委作出的《非法干预查处渎职侵权违法犯罪案件违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》也属于抽象解释。该解释是有解释权的中纪委为明确相关政策界限，就非法干预查处渎职侵权违法犯罪案件违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题所作的解释。

    （二）具体党内法规解释

    党内法规适用的另一情形往往与具体案件密切相关，由有待处理的案件引起，通常表现为有权解释主体根据请求，对具体案件中是否能够适用特定党内法规作出答复，即对党内法规作出的具体解释。其目的是通过解释把党内法规适用于具体的个案事实，例如在《中共中央纪委法规室对<关于村委会主任（党员）利用职务之便收受财物行为如何处理的请示>的答复》中，中共中央纪委法规室根据中共安徽省纪委的请示，针对中共安徽省纪委送交的《关于村委会主任（党员）利用职务之便收受财物行为如何处理的请示》，有权机关从案件的行为主体、主观方面、客观方面、侵害的客体四个方面进行分析，对本案是否适用《党纪处分条例》以及适用该《条例》哪一条款进行了解释答复，在具体个案的裁判中与党内法规建立联系，从而确定了《条例》在该案中的适用范围，即对《党纪处分条例》所作的具体解释。

    二、当前党内法规解释现状

    从规范的视角看，有关党内法规解释机制的条文仅出现在《制定条例》第29条中，该条对党内法规的解释权限和解释效力作出了简要规定，但远不足以支撑完善的党内法规解释机制的建立。党内法规制度建设的研究虽为当前学界密切关注，但学者大多着眼于党内法规整体的体系构建等宏观研究，呈现研究范围宽泛化、研究层次表面化等特点，对党内法规解释机制的制度规范和研究仅占极小篇幅，对党内法规解释机制的关注度亟待提高。

    在党内法规适用的实践中，一方面由于缺乏统一的规范机制，缺少有效一致的党内法规解释原则及解释方法，使党内法规解释工作容易出现混乱或矛盾，导致党内法规的适用难以继续；另一方面，没有明确的解释原则和方法的约束，有权解释机关可能出现恣意、随意解释的情形，解释主体自由裁量权过大，加之党内法规一般情况下谁制定则由谁解释的原则，极易形成专断局面，不利于党科学执政、民主执政理念的落实。

    三、健全党内法规解释机制的思考

    健全党内法规解释机制，已成为党内法规体系建设中的一项紧要任务。在党内法规解释机制建设上，确立解释的原则与方法至关重要。原则作为党内法规解释机制必须秉持的基本原理，能够对党内法规的解释工作产生共识性、约束性作用；方法是获得最符合规范党组织工作、活动和党员行为的解释结论而参考的基本标准，是落实党内法规解释活动的必要手段。借鉴法律解释设计科学的党内法规解释原则与方法，是建立系统有序的党内法规解释机制的重要保障。

    （一）党内法规解释的原则

    1.合法与合规并举原则。合法与合规并举原则是指党内法规的解释既要在实质上与宪法、法律精神相一致，又要在形式上与党内法规的规定相一致。在对党内法规进行解释时遵循该原则有利于运用法治思维和法治方式管党治党，提升党内法规解释的法治品质。中国特色社会主义法治体系是以宪法为统领的，由国家法律体系和党内法规体系共同构建而成的，可见国家宪法、法律与党内法规制度体系是有机关联的，因而在对党内法规作出解释时也应当遵循宪法和法律的精神。《中国共产党党内法规制定条例》第29条规定：“中央党内法规解释工作，由其规定的解釋机关负责。本条例施行前发布的中央党内法规，未明确规定解释机关的，由中央办公厅请示中央后承办。”任何党组织都不得越权解释，在权限、程序等方面不得与其他党内法规相抵触，否则该解释无效，说明党内法规解释在形式上还需符合党内法规关于解释主体、解释权限、解释程序等方面的规定。

    2.合理性原则。合理性原则指的是党内法规解释必须与党的理论、路线、方针、政策、社会道德观相一致，它是合法与合规并举原则的补充及具体要求。遵循合理性原则要求党内法规的有权解释者必须在合法合规的基础之上对党内法规作出解释。党的领导贯穿依法治国的全过程和各方面，故在党内法规解释工作中必然要遵循党的方针政策。党的理论是走好新时代中国特色社会主义道路的根本思想指南，党的方针政策是为实现一定时期的目标而作出的政治决定以及调整特定关系的准则。它们构成了党内法规制定的政治依据，决定了党内法规制定的政治方向。所以党内法规解释必须符合党的理论方针政策，也只有保持了一致性，才能准确把握党内法规的实质内容，并且保证党内法规制度体系的协调配合、有机统一。此外，许多党内法规是根据社会道德制定的，例如《中国共产党廉洁自律准则》中的规范要求共产党员自觉弘扬中华民族传统美德，如崇廉拒腐、尚俭戒奢等。再如《中国共产党纪律处分条例》第二章第六条规定：“党组织和党员违反党章和其他党内法规……违反社会主义道德……的行为，都必须受到追究。”因此在解释时我们还要考虑基本的社会道德观，以增强解释的道德力量和社会认同感。

    3.合目的性原则。“目的”是行为主体根据自身的需要，借助意识等中介行为，预先设想的行为目标和结果。人类行为服从“目的律”的支配，人的实践活动以目的为依据。党内法规的制定是有目的的行为，解释党内法规也应当合乎目的。党章与党的意志是制定党内法规的基础和依据，因此解释党内法规时应与党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，既保证党内法规体系内部的协调一致，又与制定党内法规的目的相契合。目的是人的理性和能动性的表现，贯穿实践过程的始终，合目的性解释以价值判断为标准，运作方式灵活，使党内法规的解释不简单停留在条文规定的字面含义，而深究至党内法规制定者所要达到的目的，从而克服形式解释的机械性，以实现党内法规的最终意旨为己任，是解释党内法规必须坚持的基本原则。

    4.历史与现实相统一原则。党内法规是立规者在某一时段制定并付诸实施的，有其特定的立规环境、政策、动机等历史背景。党内法规一经制定，便对党组织和党员产生指导、教育、评价、预测、约束效力，成为党组织和党员活动、行为的规范，具有相对稳定性。但党内法规要维持其稳定性，避免朝令夕改而影响党的事业的正常开展，需要克服社会经济、政治、文化以及党本身实践等各方面的变化发展。为此，在适用党内法规时必须灵活运用解释，妥善处理党内法规的稳定性与社会现实的变化性之间的关系，在新情况符合原党内法规精神，能为原党内法规所包含时，可以通过解释的办法，明确其适用依据以减少对党内法规的修改，保持其稳定性。在党内法规的解释中，需要有针对性地对党内法规进行调整和完善，在考虑党内法规制定时的特定目的同时，充分考虑现实情况的变化发展，从而确定最契合目的、最符合规范、最顺应现实的解释结论。

    （二）党内法规解释的方法

    1.文义解释。文义解释又称为文法解释、文理解释和字面解释，即按照党内法规规范的字面含义和通常使用方法进行的一种解释方法。这种解释的目的是探求党内法规用语最明显、最自然和最常用的含义，而不是党内法规规范的立法意图，也不考虑按照这种含义适用党内法规能否产生合理的结果。其解释的对象是党内法规文本中的专用术语等，解释活动在适用党内法规过程中进行。较之其他解释方法，文义解释是解释者结合自身经验，借助法理、文法、词典等，按照一般理解，遵循法律文本表述出的客观含义进行解释，不可对含义随意扩大或缩小，也不可探究立法目的或作过多的价值判断。同时，它不需要借助于立法目的和立法资料等方式进行解释，而是直接从党内法规解释文本出发确定文本含义。文义解释在党内法规解释方法中具有重要的基础意义，是党内法规解释的首要前提。任何解释都应当从党内法规解释的条文出发，只要党内法规的语义清楚明白，就应当优先按照其语义进行解释；只有了解党内法规条文的意义，确定其词句的意义，才能采用其他的方法。此外，在党内法规适用的过程中，如果在解释时仅考虑字面解释，必然会增强理解的确定性。因此，尊重文义是党内法规解释正当性的基础，也是维护党内法规尊严和适用的安定性的基础。如中纪委2012年作出的《违规发放津贴补贴行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》第一条规定：本解释所称津贴补贴包括国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物、有价证券等。该解释正是从“津贴补贴”的文义出发作出的具体化阐述，使得党内法规适用的稳定性得以维护。当然，由于文义解释仅从语言学的角度进行，语言随着社会的变迁在不断发展，因此具有一定局限性。当运用文义解释出现了断章取义或者与社会的价值追求和实际情况发生冲突时，我们还需要借助党内法规解释机制中的其他解释方法来克服这些弊端。

    2.体系解释。体系解释是以党内法规体系为依据，按照党内法规条文在法规章节条款项之间的关联位置或内在联系，阐明其含义的解释方法。党內法规体系是一套有机的体系，应具有协调一致的价值和目标。体系解释实际上是党内法规体系性适用的组成部分和具体体现。通过体系解释，可以使具有内在联系的党内法规条文之间消除冲突，借助整体理解个别，避免断章取义，保持党内法规体现适用的统一性、整体性和逻辑性，遵循党内法规体系中的价值原则。体系解释可以维护党内法规的体系价值，实现党内法规调整的真正意图。

    3.历史解释。历史解释又称沿革解释。它是通过探究制定者在制定党内法规时所作的价值判断和意欲实现的目的，确定制定者的意思，以得出党内法规规范的含义的一种解释方法。对于制定党内法规时有着特殊意图或者特殊历史背景的规范，只有历史解释才能贯彻立规意图或实现立规功能，在这时候，我们必须适用历史解释的方法，查明制定过程的政策意图和调控目标。一般来说，历史解释以立法的历史因素和参考资料作为依据。历史因素考虑的是党内法规产生的历史背景，参考的资料主要包括草案、征求意见程序的结果及会议备忘录等等。例如，对于恰当解释中共中央2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》中的法规规则而言，中共中央1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》则属于历史资料，具有很强的解释指导意义。当然，随着党内法规施行，如果社会情势发生了变化，我们党的定位和任务也可能发生相应的变化，制定者当时的立规意图也可能不合时宜，则会出现立规者根据现在的社会情势下如何做出调整的情形。

    4.目的解释。目的解释是指按照制定某一党内法规的目的来解释该党内法规的条文。通过目的解释，尽可能地使党内法规的适用价值最大化，从而达到党内法规的规范目的。党内法规的制定目的，即该党内法规的制定旨在满足何种社会需要，以求达到何种规范目的。通常情况下，一部党内法规的制定目的规定在该部党内法规的起始部分。例如在《中国共产党纪律处分条例》中，第一条：“为维护党的章程和其他党内法规，严肃党的纪律，纯洁党的组织，保障党员民主权利，教育党员遵纪守法，维护党的团结统一，保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律法规的贯彻执行，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”即阐明了该《条例》的制定目的。依据这一目的，2008年中共中央纪律检查委员会发布的《关于违反信访工作纪律适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》，在规范信访突出及群体性事件问题上，将在处理信访事项过程中，工作作风简单粗暴，造成严重后果的行为，纳入《条例》整治范围，从而贯彻落实《条例》的制定目的和意旨，严肃党纪，教育党员。

    5.社会学解释。社会学解释是指将社会效果等因素的考量纳入到党内法规的解释当中，据此解释文本在当前社会生活中具有的含义，从而阐释党内法规文本的意义。党内法规的制定，不可避免地存在滞后性，容易在社会环境适应过程中出现短板。为了缓解党内法规文本的固有缺陷，充分发挥党内法规调整党内纪律的功能，可以通过社会学解释，运用对社会效果的推理和论证来对党内法规文本的意义内容进行阐释。社会学解释注重实证分析，在党内法规解释过程中，加入对特定时期政策、经济、文化等各种因素的考量，在党规党纪与公共利益等因素之间进行利益衡量，实现党内法规效果与社会效果的统一。由于社会学解释更强调论证和说理，解释者的自由裁量权缺少严格的界限，党内法规的原本含义可能被修改或放弃，因此为避免解释者造规的现象，只有在绝大多数解释方法被运用而仍无法得出解释结论时，社会学解释这一方法才能得以适用。

    6.以案释规。党内法规的解释是在其适用时必经的步骤，在落实党内法规的实践中，存在规定不明确、执行标准不统一等问题，运用典型案例“树典型”，明确标准，也可作为一种解释党内法规的有效方式。“以案释规”与最高人民法院作出的指导性案例类似，带有判例法的色彩，能够在党内法规的适用过程中发挥解释和指导的作用。例如在中共中央政治局2012年通过的《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》中，并未对八项规定的执行标准做出明确界定，但各地查处问题时没有出现混乱局面，一定程度上得益于中央纪委不断公布的典型案例。通过“以案释规”，对一系列模糊性问题进行解释答复，对纪律检查工作起到了十分必要的指导作用，也有利于党内法规解释机制的健全完善。

    依法治国要求健全党内法规体系，重视对党内法规解释机制的建立。从法治视角来看，以法律解释为参照，秉持合法性、合理性等原则，通过文义解释、体系解释、目的解释等方法，运用法学思维将国家法治经验注入党内法规解释机制当中，从而逐步建立专门党内法规解释机制，提升党内程序性法规的体系化和技术性，推动完备的党内法规体系的形成，实现中国特色社会主义法律体系与党内法规体系齐头并举，全面依法治国与全面从严治党相辅相成。

    参考文献：

    [1]张晓燕.关于党内法规制度实施体系建设的思考和建议[J].中国共产党，2017（09）.

    [2]王利民.论法律解释之必要性[J].中国法律评论，2014（02）.

    [3]张志铭.法律解释学[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

    [4]宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社.2015.

    [5]王振民，施新州等.中国共产党党内法规研究[M].北京：人民出版社，2016.

    [6]伍劲松.论行政执法解释的具体原则[J].当代法学，2010（04）.

    [7]张志铭.法律解释学[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

    [8][德]卡尔·拉伦次.法学方法论[M].陈爱娥译.北京：商务印书馆，2013.

    [9][瑞士]贝蒂娜·许莉蔓-高朴，耶格尔·施密特.瑞士民法：基本原则与人法[M].纪海龙译.北京：中国政法大学出版社，2015年.

    [10]孔祥俊.法律解释与适用方法[M].北京：中国法制出版社，2017.

    责任编辑：康 璇